【摘要】矛盾糾紛調(diào)解因其成本低廉、糾紛解決徹底、便于人際關(guān)系恢復(fù)等獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，在解決民商事糾紛中具有重要的價(jià)值。為此，既要加大調(diào)解的力度、積極發(fā)揮調(diào)解的功能，又要通過(guò)司法確認(rèn)發(fā)揮司法對(duì)調(diào)解的引領(lǐng)、支持作用，還要構(gòu)建與完善“訴訟與調(diào)解”的銜接機(jī)制，使“調(diào)解”“訴訟”有機(jī)聯(lián)系，發(fā)揮各自的價(jià)值與功能。

【關(guān)鍵詞】訴源治理 多元解紛 調(diào)解 【中圖分類號(hào)】D926 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

我國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期，伴隨著經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)、利益的日益分化和社會(huì)的急劇變遷，社會(huì)糾紛大量涌現(xiàn)。習(xí)近平總書(shū)記指出：“堅(jiān)持把非訴訟糾紛解決機(jī)制挺在前面。”2021年2月19日，中央全面深化改革委員會(huì)第十八次會(huì)議審議通過(guò)的《關(guān)于加強(qiáng)訴源治理推動(dòng)矛盾糾紛源頭化解的意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)，要加強(qiáng)矛盾糾紛源頭預(yù)防、前端化解、關(guān)口把控，完善預(yù)防性法律制度，從源頭上減少訴訟增量。2021年4月28日印發(fā)的《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持和發(fā)展新時(shí)代楓橋經(jīng)驗(yàn)，健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）矛盾糾紛一站式、多元化解決機(jī)制以增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）平安建設(shè)能力。2021年8月11日，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2021－2025年）》強(qiáng)調(diào)，堅(jiān)持將矛盾糾紛化解在萌芽狀態(tài)、化解在基層，推動(dòng)完善信訪、調(diào)解、仲裁、行政裁決、行政復(fù)議、訴訟等社會(huì)矛盾糾紛多元預(yù)防調(diào)處化解綜合機(jī)制。由此可見(jiàn)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視訴源治理和多元化糾紛解決機(jī)制的構(gòu)建與完善。訴源治理、多元化糾紛解決工作在全國(guó)各地積極探索，作用日趨顯現(xiàn)。目前，構(gòu)建多元化糾紛解決機(jī)制已經(jīng)納入基層社會(huì)治理體系，成為訴源治理的重要舉措，其中最為關(guān)鍵的是構(gòu)建、完善非訴訟與訴訟糾紛解決銜接機(jī)制，即訴調(diào)銜接機(jī)制。為此，既要加大調(diào)解的力度、積極發(fā)揮調(diào)解的功能，又要通過(guò)司法確認(rèn)發(fā)揮司法對(duì)調(diào)解的引領(lǐng)、支持作用，還要構(gòu)建與完善“訴訟與調(diào)解”的銜接機(jī)制，使“調(diào)解”“訴訟”有機(jī)聯(lián)系，發(fā)揮“訴訟”“調(diào)解”各自的價(jià)值與功能。

調(diào)解的價(jià)值與發(fā)揮效能的基礎(chǔ)在于“矛盾消解于未然，風(fēng)險(xiǎn)化解于無(wú)形”

“矛盾消解于未然，風(fēng)險(xiǎn)化解于無(wú)形”的理念已經(jīng)融入我國(guó)政法改革的實(shí)踐，矛盾糾紛調(diào)解因其成本低廉、糾紛解決徹底、便于人際關(guān)系恢復(fù)等獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，在解決民商事糾紛中具有重要的價(jià)值。一方面，調(diào)解制度能有效克服訴訟對(duì)抗所造成的資源浪費(fèi)，有利于程序的經(jīng)濟(jì)；另一方面，調(diào)解能夠促進(jìn)和諧社會(huì)的構(gòu)建，培育理性社會(huì)意識(shí)。調(diào)解方式靈活、程序簡(jiǎn)便，有利于矛盾化解、防止糾紛激化和促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定。我國(guó)的調(diào)解制度之所以能夠發(fā)揮積極的作用，是因?yàn)槠溆兄詈竦睦碚撆c實(shí)踐基礎(chǔ)。具體說(shuō)來(lái)：

一是深厚的德法共治理念。法安天下，德潤(rùn)人心。法律是準(zhǔn)繩，任何時(shí)候都必須遵循；道德是基石，任何時(shí)候都不可忽視。德治成為治國(guó)理政思想重要一環(huán)，也是國(guó)家社會(huì)治理中一種必不可少的方式。德治強(qiáng)調(diào)以說(shuō)服力和勸導(dǎo)力提高社會(huì)成員的思想認(rèn)識(shí)和道德覺(jué)悟，從這一層面上講，“德治”社會(huì)更傾向于以“調(diào)解”方式化解社會(huì)矛盾。

二是悠久的傳統(tǒng)無(wú)訟法律文化。無(wú)訟法律文化是我國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)的主導(dǎo)法律文化，強(qiáng)調(diào)以內(nèi)在倫理道德規(guī)范百姓行為、化解矛盾糾紛，使之不再訴訟?？鬃又赋觯?ldquo;聽(tīng)訟，吾猶人也。必也使無(wú)訟乎？”南宋朱熹進(jìn)一步提出：“聽(tīng)訟者，治其末，塞其流也。正其本，清其源，則無(wú)訟矣。”這意味著在中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)中，以鄉(xiāng)里調(diào)處、宗族調(diào)處為代表的民間調(diào)解的主要目的在于使當(dāng)事人主動(dòng)息訟，不讓糾紛進(jìn)入訴訟環(huán)節(jié)。中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)的“無(wú)訟”思想深入人心，矛盾糾紛調(diào)解被納入國(guó)家司法體系中，并在糾紛解決中扮演著重要角色。

三是革命時(shí)期積累的優(yōu)良傳統(tǒng)。在新民主主義革命、抗日戰(zhàn)爭(zhēng)以及解放戰(zhàn)爭(zhēng)等歷史時(shí)期，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的革命根據(jù)地強(qiáng)調(diào)糾紛解決的政治意義，即如何通過(guò)實(shí)質(zhì)有效的方法化解民眾之間的社會(huì)矛盾，并在此基礎(chǔ)上把民眾團(tuán)結(jié)起來(lái)。調(diào)解正好契合這一政治需求，成為團(tuán)結(jié)群眾、組織群眾、促進(jìn)社會(huì)建設(shè)的一種有效手段。早在1942年根據(jù)地就發(fā)布了《晉西北村調(diào)解暫行辦法》《晉察冀邊區(qū)行政村調(diào)解工作條例》等調(diào)解制度；解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期制定了《冀南區(qū)民刑事調(diào)解條例》《關(guān)東地區(qū)行政村（坊）調(diào)解暫行條例草案》等調(diào)解制度。這些調(diào)解規(guī)范的出現(xiàn)逐漸顯現(xiàn)出調(diào)解的優(yōu)先地位，體現(xiàn)出當(dāng)時(shí)中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)于調(diào)解制度的青睞。而這一團(tuán)結(jié)群眾、組織群眾的政法調(diào)解傳統(tǒng)已逐漸融入黨的群眾路線，是我國(guó)基層社會(huì)治理的重要組成部分，進(jìn)而成為化解社會(huì)矛盾糾紛的利器之一。

四是始終著眼司法改革實(shí)際。從全球?qū)用鎭?lái)看，20世紀(jì)以來(lái)世界各國(guó)就如何更有效地保障社會(huì)成員“接近司法/正義”的權(quán)利，持續(xù)開(kāi)展了一系列改革。當(dāng)前全球司法改革，一方面通過(guò)程序的簡(jiǎn)化和便利，增加民眾利用司法的機(jī)會(huì)，另一方面通過(guò)司法的社會(huì)化，使公民有機(jī)會(huì)獲得具體而符合實(shí)際的正義。從我國(guó)的國(guó)情來(lái)看，當(dāng)前我國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期，糾紛矛盾凸顯，為有效推進(jìn)社會(huì)治理現(xiàn)代化，需要將非訴訟解決機(jī)制挺在前面，將一些“賭氣”的糾紛、“簡(jiǎn)易”的糾紛有效化解在訴前，這為調(diào)解制度提供了充足的發(fā)展沃土。

依法開(kāi)展司法確認(rèn)，強(qiáng)化調(diào)解功能

2012年8月31日修訂的《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》新增設(shè)“確認(rèn)調(diào)解協(xié)議”專節(jié)，將司法確認(rèn)納入特別程序?qū)徖碇讣愋?，也使得司法確認(rèn)程序擁有了基本法律層面的根據(jù)。2020年12月23日通過(guò)的《最高人民法院關(guān)于人民法院民事調(diào)解工作若干問(wèn)題的規(guī)定》又明確規(guī)定經(jīng)各方當(dāng)事人同意后，人民法院可以向調(diào)解組織或調(diào)解員委托調(diào)解案件，達(dá)成調(diào)解協(xié)議后，人民法院應(yīng)當(dāng)依法予以確認(rèn)。司法確認(rèn)制度屬于非訟程序，其價(jià)值體現(xiàn)在滿足當(dāng)事人的多元解紛需求以及實(shí)現(xiàn)司法效率，且完善司法確認(rèn)程序也能為非訴訟調(diào)解的發(fā)展保駕護(hù)航。為此，有必要依法開(kāi)展司法確認(rèn)，強(qiáng)化調(diào)解功能。

第一，關(guān)于申請(qǐng)方式。當(dāng)事人共同向有管轄權(quán)的法院申請(qǐng)，可采取書(shū)面或口頭形式進(jìn)行申請(qǐng)。當(dāng)事人提出司法確認(rèn)申請(qǐng)時(shí)，應(yīng)當(dāng)提交調(diào)解協(xié)議書(shū)、承諾書(shū)。承諾書(shū)內(nèi)容包括達(dá)成的調(diào)解協(xié)議是自愿的，沒(méi)有惡意串通、規(guī)避法律的行為，也沒(méi)有給他人造成損害，否則愿意承擔(dān)相應(yīng)的民事責(zé)任和其他法律責(zé)任。

第二，關(guān)于受理范圍。目前，我國(guó)司法確認(rèn)主要適用于民事糾紛領(lǐng)域，不涉及行政、刑事糾紛。同時(shí)，即使是民事糾紛，如果屬于確認(rèn)身份關(guān)系、收養(yǎng)關(guān)系和婚姻關(guān)系的，人民法院不予受理；如果不屬于人民法院受理民事案件的范圍或者不屬于接受申請(qǐng)的人民法院管轄的，人民法院也不予受理。

第三，關(guān)于管轄歸屬。一般說(shuō)來(lái)，司法確認(rèn)由當(dāng)事人住所地或者調(diào)解協(xié)議履行地的基層人民法院管轄。當(dāng)事人雙方共同商議也可以選擇當(dāng)事人住所地、調(diào)解協(xié)議履行地、調(diào)解協(xié)議簽訂地、標(biāo)的物所在地基層人民法院管轄。

第四，關(guān)于審查程序與內(nèi)容。人民法院審理申請(qǐng)確認(rèn)調(diào)解協(xié)議的案件，參照《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》中有關(guān)簡(jiǎn)易程序的規(guī)定處理。由于司法確認(rèn)程序?qū)儆谔貏e程序范疇，即非訟程序。因此，在審查內(nèi)容方面，應(yīng)堅(jiān)持非訟程序的司法審查方式，即從形式上進(jìn)行審查。審查內(nèi)容至少包括四個(gè)方面：一是申請(qǐng)材料是否齊全，包括申請(qǐng)書(shū)、當(dāng)事人身份證明、調(diào)解協(xié)議與調(diào)解筆錄、調(diào)解組織或調(diào)解員主持調(diào)解的證明、與調(diào)解協(xié)議相關(guān)的財(cái)產(chǎn)權(quán)利證明等；二是調(diào)解協(xié)議是否系當(dāng)事人自愿達(dá)成；三是調(diào)解協(xié)議是否具備執(zhí)行效力，即調(diào)解協(xié)議中相關(guān)標(biāo)的、債權(quán)等是否具有可執(zhí)行性；四是承諾書(shū)是否系當(dāng)事人自愿、真實(shí)、合法作出。值得注意的是，如果當(dāng)事人達(dá)成的調(diào)解協(xié)議有下列情形之一的：違反法律、行政法規(guī)強(qiáng)制性規(guī)定；侵害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益；侵害案外人合法權(quán)益；涉及是否追究當(dāng)事人刑事責(zé)任；內(nèi)容不明確、無(wú)法確認(rèn)和執(zhí)行；強(qiáng)迫調(diào)解或者有其他嚴(yán)重違反職業(yè)道德準(zhǔn)則的行為，人民法院應(yīng)當(dāng)不予確認(rèn)。

訴調(diào)有效銜接是訴源治理多元化糾紛解決機(jī)制建設(shè)的關(guān)鍵

訴源治理多元化糾紛解決機(jī)制建設(shè)的關(guān)鍵，是訴訟與調(diào)解有效銜接?？v觀司法實(shí)踐，訴訟與調(diào)解銜接機(jī)制主要適用于以下幾種情形：一是矛盾糾紛尚未起訴到法院時(shí)，法院指導(dǎo)調(diào)解組織進(jìn)行調(diào)解；二是矛盾糾紛起訴至法院且在法院立案受理前，征得雙方當(dāng)事人同意后，將訴糾紛委派給其他機(jī)關(guān)、組織調(diào)解；三是通過(guò)各調(diào)解組織、鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所等成功調(diào)解的矛盾糾紛，根據(jù)雙方當(dāng)事人申請(qǐng)法院予以司法確認(rèn)。從訴調(diào)銜接機(jī)制的運(yùn)行情況來(lái)看，為了充分發(fā)揮其功能需要從以下方面予以完善：

首先，依托人民法庭發(fā)揮基層前哨優(yōu)勢(shì)。當(dāng)前全國(guó)法院實(shí)際運(yùn)行的人民法庭有12207個(gè)，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮人民法庭基層前哨作用，強(qiáng)化人民法庭就地預(yù)防化解矛盾糾紛功能。一要加強(qiáng)與基層組織的合作對(duì)接。促進(jìn)鎮(zhèn)（街）黨委政府、基層自治組織依法決策，增強(qiáng)運(yùn)用法治思維和法治方式化解矛盾、解決問(wèn)題的能力。強(qiáng)化與鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所、基層綜治辦、人民調(diào)解組織的聯(lián)動(dòng)效應(yīng)，促進(jìn)矛盾糾紛源頭預(yù)防化解。二要積極發(fā)揮防范化解矛盾糾紛作用。切實(shí)貫徹群眾路線，開(kāi)展法官進(jìn)社區(qū)（村）、進(jìn)企業(yè)、進(jìn)校園等活動(dòng)，結(jié)合具體情況，依托社區(qū)（村）、工業(yè)園等，探索設(shè)立法官工作站、訴調(diào)對(duì)接站點(diǎn)等，定期開(kāi)展巡回審判、法律講堂等活動(dòng)，為基層社區(qū)和群眾提供法律咨詢。三要落實(shí)“誰(shuí)執(zhí)法誰(shuí)普法”的宣傳責(zé)任。加大基層司法的宣傳力度。通過(guò)發(fā)布典型案例、以案說(shuō)法等方式，培育辦事依法、遇事找法、解決問(wèn)題用法、化解矛盾靠法的良好氛圍。

其次，推進(jìn)調(diào)解與速裁緊密對(duì)接。堅(jiān)持“可調(diào)則調(diào)、能調(diào)盡調(diào)”，在征得當(dāng)事人同意的情況下，法院可以將案件指派調(diào)解機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)解。如果調(diào)解未成功，在法院設(shè)立速裁團(tuán)隊(duì)，負(fù)責(zé)審理該類調(diào)解未成功且又符合速裁程序條件的案件，使調(diào)解團(tuán)隊(duì)與速裁緊密對(duì)接。同時(shí)，嚴(yán)格規(guī)范案件類型識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)，控制接收案件比例，確保接受案件數(shù)量控制在合理區(qū)間范圍。明確速裁考核指標(biāo)，嚴(yán)格把控審理期限，確保矛盾糾紛快速處理。

再次，探索商事調(diào)解市場(chǎng)化、專業(yè)化運(yùn)作。基層面臨的矛盾糾紛呈多樣化、多元化、多維化趨勢(shì)，特別是一些具有較高專業(yè)知識(shí)要求的新類型案件增長(zhǎng)較快，如知識(shí)產(chǎn)權(quán)糾紛等。對(duì)于此類矛盾糾紛，即使是法院也需要借助專業(yè)機(jī)構(gòu)力量開(kāi)展咨詢、鑒定等活動(dòng)來(lái)查清事實(shí)、幫助矛盾化解。因此，需要鼓勵(lì)專業(yè)的社會(huì)機(jī)構(gòu)積極參與到訴源治理工作中來(lái)，發(fā)揮專業(yè)獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，助力糾紛化解更高效便捷。在進(jìn)行調(diào)解市場(chǎng)化、職業(yè)化改革中，既要明確市場(chǎng)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)是實(shí)施市場(chǎng)化、專業(yè)化運(yùn)作的前提，也要明確市場(chǎng)化收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，制定相關(guān)制度明確市場(chǎng)化運(yùn)行的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，還要加強(qiáng)對(duì)調(diào)解過(guò)程進(jìn)行監(jiān)控、監(jiān)管，以防止一些市場(chǎng)調(diào)解組織鉆法律漏洞，影響案件調(diào)解的公平、公正。

最后，完善訴調(diào)銜接激勵(lì)考核制度。目前全國(guó)各地大多將“萬(wàn)人成訟率”等指標(biāo)納入了社會(huì)治理考核體系。但從具體考核指標(biāo)來(lái)看，并未將多元化糾紛解決工作有效納入地方社會(huì)治理考核體系，一定程度上影響多元化糾紛解決機(jī)制措施的落實(shí)。因此，建議推動(dòng)民事案件萬(wàn)人起訴率、訴調(diào)銜接覆蓋率、接受委派委托調(diào)解率、訴外調(diào)解成功率、司法確認(rèn)有效率等指標(biāo)納入地方綜治考核體系，通過(guò)地方綜治考核倒逼訴調(diào)銜接機(jī)制進(jìn)一步完善。

（作者為湖南師范大學(xué)法學(xué)院助理教授，湖南省中國(guó)特色社會(huì)主義理論體系研究中心湖南師范大學(xué)基地特約研究員）

【參考文獻(xiàn)】

①習(xí)近平：《論堅(jiān)持全面依法治國(guó)》，北京：中央文獻(xiàn)出版社，2021年。

責(zé)編/韓拓 美編/楊玲玲

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