【摘要】基層干部，是黨和國(guó)家工作的“基石”，在面對(duì)基層治理任務(wù)繁多、人力有限、責(zé)任艱巨的困境時(shí)，推進(jìn)基層減負(fù)關(guān)鍵在于破解基層干部“疲態(tài)”現(xiàn)象。為此，應(yīng)優(yōu)化體制機(jī)制激發(fā)干事創(chuàng)業(yè)動(dòng)力、運(yùn)用科學(xué)技術(shù)提高工作效率、提升干部隊(duì)伍治理勝任力，不斷增加基層干部的幸福感、獲得感，讓他們可以全身心地投入基層建設(shè)。

【關(guān)鍵詞】基層干部 “疲態(tài)”成因 新發(fā)展格局

【中圖分類號(hào)】D26 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

“上面千條線，下面一根針。”基層是一個(gè)大舞臺(tái)，基層工作更是千頭萬緒?；鶎庸ぷ鲏毫Υ?、難度高、強(qiáng)度大、時(shí)間緊、任務(wù)重幾乎已成為常態(tài)。部分基層干部在高強(qiáng)度的任務(wù)、高頻次的督查、高壓力的問責(zé)等交織影響之下缺少應(yīng)有的時(shí)間、精力和激情投入到真正的公共服務(wù)和創(chuàng)新發(fā)展中。緊繃運(yùn)轉(zhuǎn)、僵化管理、“過關(guān)”心態(tài)等“疲態(tài)”現(xiàn)象，在基層不同程度的存在，這將直接影響基層干部的身心健康、工作態(tài)度、行為表現(xiàn)和公眾的公共服務(wù)體驗(yàn)度，并最終影響人民滿意的服務(wù)型政府建設(shè)進(jìn)程和人民的獲得感提升?；獠糠只鶎痈刹康?ldquo;疲態(tài)”已成為一項(xiàng)重要的政策議題。

當(dāng)下基層干部“疲態(tài)”畫像

基層干部精力疲憊，“加班加點(diǎn)干不完”。隨著全面深化改革進(jìn)入深水區(qū)，尤其是在建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府的驅(qū)動(dòng)下，基層工作呈現(xiàn)出任務(wù)重、要求高、強(qiáng)度大、時(shí)間緊等特點(diǎn)。基層政府作為整個(gè)國(guó)家治理體系的終端，要處理來自方方面面的信息和各種復(fù)雜的社會(huì)治理問題，面臨著繁重的行政壓力和多元的社會(huì)需求，一方面，一人身兼數(shù)職，“白加黑”“5+2”……超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)逐漸成為基層工作的常態(tài)；另一方面，基層政府直接面對(duì)人民群眾，面對(duì)不同地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況、文化教育、風(fēng)俗習(xí)慣等呈現(xiàn)多樣性的人民群眾，一些基層干部由于閱歷不足，群眾工作經(jīng)驗(yàn)欠缺，面對(duì)復(fù)雜、瑣碎的工作往往手足無措、無所適從。

基層干部心力疲憊，“做多錯(cuò)多不想干”。一方面，當(dāng)前我國(guó)改革進(jìn)入深水區(qū)，深層次問題不斷凸顯，人民群眾對(duì)于政府提供公共服務(wù)尤其是基層公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)日益提高，對(duì)于基層干部的工作效率、工作態(tài)度與作風(fēng)要求更是愈發(fā)嚴(yán)格。隨著“八項(xiàng)規(guī)定”和反腐倡廉的深入推進(jìn)，老百姓深惡痛絕的官僚主義和形式主義以及“蒼蠅”“老虎”等反面典型的曝光，使得基層領(lǐng)導(dǎo)干部的負(fù)面形象容易被無形放大，社會(huì)公眾對(duì)基層干部的認(rèn)知出現(xiàn)偏差增多，基層工作和基層干部的認(rèn)同度持續(xù)下降，導(dǎo)致部分基層干部產(chǎn)生“費(fèi)力不討好”的倦怠心態(tài)。另一方面，伴隨著人民滿意的服務(wù)型政府建設(shè)不斷推進(jìn)，中央政府也進(jìn)一步加大了對(duì)地方政府的考核監(jiān)督。然而，頻繁的考核監(jiān)督導(dǎo)致基層干部疲于奔命，“倒逼”基層陷入形式主義泥潭。甚至，有的地方只注重結(jié)果導(dǎo)向，動(dòng)輒簽訂“責(zé)任狀”。一旦任務(wù)出現(xiàn)問題，基層就順勢(shì)成為了上級(jí)追責(zé)問責(zé)的“重災(zāi)區(qū)”，完不成任務(wù)的基層干部輕則“刮胡子”，重則“摘帽子”。面對(duì)決定其升降去留的考核 “困境”，基層干部不敢有絲毫懈怠，長(zhǎng)期處于心理緊繃狀態(tài)，部分基層干部為了“少出錯(cuò)”而消極怠工求安穩(wěn)。

基層干部能力疲弱，“忙上忙下干不好”。面對(duì)層層下沉的各項(xiàng)任務(wù)和指標(biāo)，部分基層干部能力不足，在傳統(tǒng)的工作模式被打破后表現(xiàn)出明顯的不適應(yīng)，面對(duì)上級(jí)的新要求和群眾的新需求常常難以招架、力不從心、手忙腳亂，在抱怨“為官不易”的同時(shí)產(chǎn)生工作焦慮。與此同時(shí)，基層干部既是一線繁重工作的主力軍，又在個(gè)人生活中扮演著不同的角色，面對(duì)工作和家庭之間的實(shí)際矛盾，部分基層干部情緒調(diào)整能力不足，難以協(xié)調(diào)自身的工作、生活平衡，在多重負(fù)擔(dān)的處境下無法及時(shí)疏導(dǎo)自身的工作壓力，容易產(chǎn)生職業(yè)倦怠進(jìn)而陷入疲態(tài)治理的惡性循環(huán)中。

當(dāng)下基層干部“疲態(tài)”成因分析

新發(fā)展格局下的現(xiàn)實(shí)要求：當(dāng)今世界正經(jīng)歷百年未有之大變局，國(guó)際環(huán)境日趨復(fù)雜，不穩(wěn)定性不確定性明顯增強(qiáng)，新冠肺炎疫情全球大流行使這一大變局加速演變，國(guó)際經(jīng)濟(jì)、政治、科技、文化等格局出現(xiàn)深刻調(diào)整。與此同時(shí)，我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，人民群眾美好生活的需要日益增長(zhǎng)，相應(yīng)地也對(duì)政府公共服務(wù)供給的內(nèi)容、類型及途徑提出了更高要求。面對(duì)復(fù)雜變化的國(guó)內(nèi)外環(huán)境，黨的十九屆五中全會(huì)作出“當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，我國(guó)發(fā)展仍然處于重要戰(zhàn)略機(jī)遇期”的科學(xué)判斷，明確提出“十四五”時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要“以推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展為主題”，加快構(gòu)建以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體、國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局，不斷推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。習(xí)近平總書記指出，“一個(gè)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化水平很大程度上體現(xiàn)在基層”?；鶎幼鳛橹卫眢w系的“底盤”，是黨和政府聯(lián)系服務(wù)群眾的“最后一公里”。在新發(fā)展格局下，隨著提升政府治理能力、建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府持續(xù)推進(jìn)，基層工作呈現(xiàn)出任務(wù)重、要求高、強(qiáng)度大的特點(diǎn)。層層下沉的任務(wù)指標(biāo)和人民群眾多維度的利益訴求對(duì)基層干部的工作提出了更高更全面的要求，廣大基層干部所面臨的壓力從過去主要圍繞經(jīng)濟(jì)發(fā)展的壓力，轉(zhuǎn)變?yōu)樵谕苿?dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的同時(shí)，加強(qiáng)黨的建設(shè)、優(yōu)化環(huán)境、促進(jìn)公平正義等綜合壓力。面對(duì)新形勢(shì)下繁重的工作任務(wù)，部分基層干部不可避免地出現(xiàn)“精力疲憊”。

體制機(jī)制原因：一些現(xiàn)行的行政體制和管理實(shí)踐造成基層干部負(fù)荷不斷加重。面對(duì)發(fā)展任務(wù)，有的地方政府習(xí)慣了為完成上級(jí)機(jī)關(guān)下達(dá)的目標(biāo)任務(wù)，采取任務(wù)數(shù)量化分解的管理方式和物質(zhì)化獎(jiǎng)懲評(píng)價(jià)體系來推進(jìn)。政府的行政層級(jí)與資源的占有量成正比，基層政府作為國(guó)家行政序列的“末梢”，面對(duì)層層下沉的責(zé)任和任務(wù)，即使基層干部想擔(dān)當(dāng)作為，也往往缺乏與之相匹配的資源與權(quán)力?；鶎诱笥诰幹茢?shù)和財(cái)力有限，普遍人手不夠，面對(duì)繁重的工作任務(wù)，基層干部往往身兼數(shù)職，加班加點(diǎn)?；鶎訖?quán)力有限，缺乏有效抓手，一些工作的推進(jìn)會(huì)遇到較大阻力，對(duì)于基層干部尤其是年輕干部往往造成較大的工作壓力和思想困惑。

頻繁的考核監(jiān)督和過度留痕管理同樣加重了基層干部的負(fù)擔(dān)?？己吮O(jiān)督有利于各項(xiàng)任務(wù)指標(biāo)的落實(shí)到位，推動(dòng)人民滿意的服務(wù)型政府建設(shè)。但是，從基層實(shí)踐來看，一些基層政府為了降低公共管理過程中的風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任，過分強(qiáng)調(diào)“留痕”，依賴“留痕”，以備監(jiān)督檢查，不僅浪費(fèi)基層干部大量的時(shí)間和精力，加重基層政府的負(fù)擔(dān)，更助長(zhǎng)了形式主義和官僚主義。層層加碼的公共事務(wù)、不對(duì)稱的權(quán)責(zé)利層級(jí)、不斷加大的檢查監(jiān)督，這些因素互相影響，讓基層干部陷入超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)的死循環(huán)，“疲態(tài)”囧現(xiàn)。

基層干部自身因素：隨著全面深化改革的不斷推進(jìn)，尤其是在建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府驅(qū)動(dòng)下，廣大干部在工作中堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，突出人民獲得感，在各個(gè)領(lǐng)域都交出了令人欣喜的答卷。在實(shí)際工作中，特別是在國(guó)家重大戰(zhàn)略任務(wù)和重大突發(fā)事件的淬煉下，廣大干部隊(duì)伍的治理能力得到不斷提升，對(duì)于有效推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要意義。但是，透視社會(huì)治理尤其是基層治理的全過程，不難發(fā)現(xiàn)部分基層干部治理能力仍存在諸多不足。首先，崗位基本勝任素養(yǎng)有待提升，伴隨著信息技術(shù)快速深嵌于世界經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的各個(gè)板塊，當(dāng)下社會(huì)治理的基本范式和格局也發(fā)生了翻天覆地的變化，這就要求廣大干部提高自身信息化的意識(shí)和水平，綜合運(yùn)用大數(shù)據(jù)、智能算法、融媒體等推動(dòng)業(yè)務(wù)工作創(chuàng)新發(fā)展。部分基層干部一直固守傳統(tǒng)的工作經(jīng)驗(yàn)和方式，一定程度上懈怠了學(xué)習(xí)主動(dòng)性，放松了提升素養(yǎng)的要求。其次，風(fēng)險(xiǎn)化解能力有待加強(qiáng)，隨著我國(guó)社會(huì)逐漸邁入“烏卡”（VUCA）時(shí)代和風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，各領(lǐng)域不確定性因素不斷增多，基層由于直接面對(duì)社會(huì)生產(chǎn)生活現(xiàn)實(shí)，往往要應(yīng)對(duì)各種潛在風(fēng)險(xiǎn)，部分基層干部風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)的意識(shí)比較淡薄，風(fēng)險(xiǎn)化解的能力也較為欠缺。同時(shí)，干事創(chuàng)業(yè)的能力亟須提升，當(dāng)前國(guó)內(nèi)各項(xiàng)重大發(fā)展任務(wù)正值攻堅(jiān)克難的關(guān)鍵時(shí)刻，面對(duì)繁重的任務(wù)指標(biāo)，部分基層干部將完成考核指標(biāo)所要求的最低限度作為工作的核心目標(biāo)，對(duì)職責(zé)不清晰的工作消極應(yīng)對(duì)，敷衍了事。部分基層干部追求短期效應(yīng)，不斷給自身施壓，加之能力不足與本領(lǐng)恐慌，造成基層干部干事創(chuàng)業(yè)、擔(dān)當(dāng)作為動(dòng)力不足，工作積極性受挫，“疲態(tài)”成為常態(tài)。

當(dāng)下基層干部的“疲態(tài)”化解策略

優(yōu)化體制機(jī)制，優(yōu)化科學(xué)管理。隨著我國(guó)全面建成小康社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，人民群眾對(duì)美好生活的需求日益增長(zhǎng)，這些需求很難再像過去那樣以“一刀切”的數(shù)字化指標(biāo)方式簡(jiǎn)單考量。這就要求對(duì)我國(guó)現(xiàn)行體制和運(yùn)行流程進(jìn)行改革創(chuàng)新，完善與基層工作實(shí)際相匹配的權(quán)責(zé)體系。第一，探索建立權(quán)力清單，賦予基層一定自主權(quán)，比如，縣級(jí)及以上政府要依法制定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)力清單，明確賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）與其服務(wù)范圍相匹配的職權(quán)；第二，規(guī)范責(zé)任清單，劃定責(zé)任邊界，明確各級(jí)政府及其職能部門的責(zé)任，讓問責(zé)有法可依，推動(dòng)基層政府從“無限責(zé)任”轉(zhuǎn)為“有限責(zé)任”；第三，完善協(xié)調(diào)配合機(jī)制，加強(qiáng)上下級(jí)部門間的要素對(duì)接，使基層有能力承接下放的職能。與此同時(shí)，要規(guī)范對(duì)基層工作的指導(dǎo)，為提供優(yōu)質(zhì)基層公共服務(wù)營(yíng)造良好環(huán)境。

優(yōu)化激勵(lì)機(jī)制，激發(fā)工作積極性?；饣鶎痈刹?ldquo;疲態(tài)”，從根本上說，仍須健全完善制度，不斷增強(qiáng)制度剛性。一方面，要完善激勵(lì)保障制度，積極營(yíng)造回報(bào)與貢獻(xiàn)相適應(yīng)的公平性環(huán)境。堅(jiān)持“重品行、重實(shí)績(jī)、重公認(rèn)、重基層”的選人用人導(dǎo)向；遴選優(yōu)秀基層干部進(jìn)入中央、省級(jí)、市級(jí)機(jī)關(guān)，通過上掛、下派、平級(jí)交流形式，讓基層干部到不同崗位上發(fā)揮作用，激發(fā)基層干部干事創(chuàng)業(yè)的積極性；厘清福利發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)，落實(shí)加班補(bǔ)貼、加班調(diào)休制度，保障基層干部合法權(quán)益。另一方面，要完善績(jī)效考核，建立容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制。把考核結(jié)果作為干部“上、下、進(jìn)、出”的標(biāo)準(zhǔn)；完善容錯(cuò)糾錯(cuò)辦法及其實(shí)施細(xì)則，既要鼓勵(lì)干部探索創(chuàng)新，允許試錯(cuò)，寬容失敗，又要及時(shí)糾正基層干部在工作中出現(xiàn)的失誤和過失，讓“從嚴(yán)問責(zé)”有章可循，保護(hù)干部的干事激情。

運(yùn)用科學(xué)技術(shù)，提高工作效率。創(chuàng)新工作方式方法，基層干部要充分發(fā)揮現(xiàn)代科技的“智治”支撐作用，善于運(yùn)用智能化手段解決日常工作中遇到的新問題；推進(jìn)工作流程智能化再造，基層政府要善于運(yùn)用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等平臺(tái)實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)歸集和信息共享，讓數(shù)據(jù)多“跑腿”；優(yōu)化電子政務(wù)頂層設(shè)計(jì)，通過整合多方面的數(shù)據(jù)資源實(shí)現(xiàn)信息互聯(lián)互通，在減輕基層工作負(fù)擔(dān)的同時(shí)提高基層公共服務(wù)的精細(xì)化、智能化水平，切實(shí)提高人民群眾的獲得感與滿意度。

夯實(shí)干部隊(duì)伍，提升治理勝任力。高質(zhì)量發(fā)展離不開高素質(zhì)的干部隊(duì)伍。一方面，要探索解決基層政府人手不足的問題，壯大基層干部隊(duì)伍。加強(qiáng)對(duì)于基層部門的編制政策傾斜；對(duì)基層干部編制數(shù)量進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理、科學(xué)配置；通過設(shè)立公益性崗位和依托政府購(gòu)買服務(wù)解決人手不足的困境。另一方面，要加強(qiáng)基層干部的專業(yè)技能培訓(xùn)，提高解決實(shí)際問題能力，增強(qiáng)想干事能干事干成事的本領(lǐng)。

基層干部是服務(wù)人民群眾的最前沿，也是貫徹各項(xiàng)政策的“最后一公里”。新時(shí)代打通服務(wù)人民群眾的“最后一公里”，必須緊緊抓住基層干部這個(gè)關(guān)鍵，進(jìn)一步完善激勵(lì)機(jī)制，夯實(shí)人員配備，推進(jìn)基層治理體制機(jī)制創(chuàng)新，讓廣大基層干部“累并快樂著”。

（作者為上海交通大學(xué)國(guó)際與公共事務(wù)學(xué)院副院長(zhǎng)、教授，上海交通大學(xué)心理與行為科學(xué)研究院研究員，上海市創(chuàng)新政策評(píng)估研究中心主任，上海市行政管理學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)；上海交通大學(xué)國(guó)際與公共事務(wù)學(xué)院博士研究生李林威對(duì)本文亦有貢獻(xiàn)）

【注：本文系國(guó)家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目“完善干部擔(dān)當(dāng)作為的激勵(lì)機(jī)制研究”（項(xiàng)目編號(hào)：20AZD020）階段性成果】

【參考文獻(xiàn)】

①習(xí)近平：《努力造就一支忠誠(chéng)干凈擔(dān)當(dāng)?shù)母咚刭|(zhì)干部隊(duì)伍》，《求是》，2019年第2期。

②劉幫成：《新時(shí)代干部治理能力短板識(shí)別及溯源》，《人民論壇》，2020年第29期。

責(zé)編/賈娜 美編/王夢(mèng)雅

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