【摘要】近年來，中央一號文件對于農村養(yǎng)老問題持續(xù)關注。農村養(yǎng)老問題已成為制約鄉(xiāng)村全面振興和城鄉(xiāng)融合高質量發(fā)展的一大關鍵因素，關涉民生福祉增進和共同富裕實現(xiàn)，必須納入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略統(tǒng)籌謀劃。農村社區(qū)養(yǎng)老兼具家庭和社會養(yǎng)老雙重優(yōu)勢，更加契合“三農”發(fā)展、鄉(xiāng)村振興的現(xiàn)實需求以及鄉(xiāng)土中國文化習俗。為有效紓解農村養(yǎng)老困局，當務之急是以政府為主導，有效整合既有城鄉(xiāng)養(yǎng)老要素資源，依托農村內生村治組織，嵌入外部社會組織并引入社會慈善力量，構建農村社區(qū)養(yǎng)老共同體。同時也要積極應用新興信息技術，智慧賦能農村社區(qū)養(yǎng)老服務供給。

【關鍵詞】城鄉(xiāng)融合發(fā)展 農村養(yǎng)老 中央一號文件 【中圖分類號】F323.89 【文獻標識碼】A

近期，2022年中央一號文件正式發(fā)布，其中強調扎實穩(wěn)妥推進鄉(xiāng)村建設，要求“加強基本公共服務縣域統(tǒng)籌……提升縣級敬老院失能照護能力和鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院集中供養(yǎng)水平，鼓勵在有條件的村莊開展日間照料、老年食堂等服務。”近年來，中央一號文件對于農村養(yǎng)老問題持續(xù)關注。2020年中央一號文件提出，“發(fā)展農村互助式養(yǎng)老，多形式建設日間照料中心，改善失能老年人和重度殘疾人護理服務”。2021年中央一號文件對農村養(yǎng)老問題作出部署，提出要健全縣鄉(xiāng)村銜接的三級養(yǎng)老服務網(wǎng)絡，推動村級幸福院、日間照料中心等養(yǎng)老服務設施建設，發(fā)展農村普惠型養(yǎng)老服務和互助性養(yǎng)老。

作為全球第一的老年人口大國，當下我國不僅老齡化日益加劇，而且“城鄉(xiāng)老齡化倒置”凸顯。第七次全國人口普查數(shù)據(jù)顯示，60歲以上農村老年人比重為23.81%，比城鎮(zhèn)高7.99%。未來還將衍生累積效應。據(jù)預測，到2028年，中國農村老年人口比重將突破30%，相比城市高出11個百分點。再疊加城鎮(zhèn)化、工業(yè)化推進過程中大量青壯年勞動力轉移進城，農村將呈現(xiàn)“原子化”“空巢化”趨勢，傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老功能進一步減弱，使得農村養(yǎng)老公共服務需求激增。但是，城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，農村養(yǎng)老資源相對缺乏，農村養(yǎng)老服務供給不足，導致農村養(yǎng)老供需結構性矛盾突出。這不僅阻礙了民生福祉的增進和共同富裕的實現(xiàn)，也成為制約鄉(xiāng)村全面振興和城鄉(xiāng)融合高質量發(fā)展的一大關鍵因素。因此，如何補齊中國農村養(yǎng)老短板成為亟待解決的重要課題。

紓解中國農村養(yǎng)老問題必須直面三重短板

第一，城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務發(fā)展不均衡，農村養(yǎng)老資源相對短缺。檢視當下我國養(yǎng)老公共服務供給，在規(guī)劃安排、資源配置、制度建設等方面還呈現(xiàn)重城市、輕農村的特征。相較于城市機構養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老、以房養(yǎng)老等多樣化的養(yǎng)老路徑選擇，多數(shù)農村老年人還主要依靠家庭養(yǎng)老、鄰里照料及土地養(yǎng)老，養(yǎng)老資源相對匱乏，在人員、場地、設施、經費等各方面均不同程度地存在缺口，而且有限的養(yǎng)老資源配置也呈現(xiàn)碎片化、分散化，大大削弱養(yǎng)老服務的可及性。農村老年人可享受的養(yǎng)老公共服務內容匱乏、供應方式較為單一，主要是提供代辦、就餐、生活照料等簡單的服務，醫(yī)療保健、健康監(jiān)測、護理康復、社會參與等“軟性”服務建設則較為滯后。尤其缺乏對農村老年人的精神慰藉和照料，涉及興趣培養(yǎng)、老年教育以及社會價值開發(fā)等服務嚴重不足。質言之，農村老年人日益增長的對于高質量養(yǎng)老服務的多元需求同養(yǎng)老服務供給不平衡、不充分之間的矛盾還較為突出，嚴重阻礙了民眾獲得感、幸福感、安全感的提升。2022年2月，筆者所在團隊的課題組赴河南、江蘇、重慶、甘肅等八省市的部分農村開展農村養(yǎng)老問卷調查，統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示僅有38%的受訪老人對農村養(yǎng)老服務供給表示滿意或者基本滿意。

第二，農村家庭養(yǎng)老功能弱化，養(yǎng)老供給能力持續(xù)降低。受制于傳統(tǒng)文化和鄉(xiāng)土情結影響，居家養(yǎng)老依然是我國農村養(yǎng)老的主流選擇。但是隨著城鎮(zhèn)化推進、家庭結構變化以及鄉(xiāng)村文化變遷等，使得家庭養(yǎng)老在經濟支持、生活照料和精神慰藉等方面的功能漸趨弱化，養(yǎng)老供給能力持續(xù)降低。一方面，家庭養(yǎng)老投入不足。當下，農村養(yǎng)老社會保障水平還有待提高，老年人受體力與技術等制約，自身收入減少且缺乏積蓄。著眼于發(fā)展需求，多數(shù)農村家庭往往選擇將有限收入優(yōu)先投入房屋建設、子女教育等領域，對老人養(yǎng)老投入呈現(xiàn)邊緣化態(tài)勢。問卷數(shù)據(jù)顯示，有76%的受訪家庭贍養(yǎng)父母的支出在家庭年度總支出中的占比不到10%。另一方面，精神慰藉缺乏。城鎮(zhèn)化進程加快使得青壯年勞動力向城市單向流動，農村“空巢化”“空心化”加劇。此外，由于家庭小型化和計劃生育政策等影響，傳統(tǒng)家庭代際結構關系和孝道文化受到沖擊，農村老人難以獲得家庭關照和親情關懷，面臨無處寄托的精神貧困。問卷數(shù)據(jù)顯示，只有14%的受訪老人表示“沒有精神空虛或孤獨感”。

第三，農村機構養(yǎng)老和社會養(yǎng)老供給不足，養(yǎng)老公共服務發(fā)展滯后。由于經濟負擔能力和傳統(tǒng)養(yǎng)老觀念限制，多數(shù)農村老年人及其子女對機構及社會養(yǎng)老服務持懷疑和排斥的態(tài)度。問卷數(shù)據(jù)顯示，有79%的受訪子女明確表示“不愿意將父母送往養(yǎng)老機構養(yǎng)老”。這必然導致養(yǎng)老機構的投入在短期內難以產生效益。同時，城鄉(xiāng)養(yǎng)老資源分配不平衡，農村養(yǎng)老投入長期不足，農村養(yǎng)老服務欠賬較多。不僅如此，目前農村養(yǎng)老機構多為公辦敬老院，服務對象具有選擇性，主要是五保人員和貧困人員，多數(shù)農村老人也難以獲得其服務。而農村民營養(yǎng)老機構數(shù)量則整體偏少。以村委會數(shù)量為基數(shù)進行估算，目前在農村注冊登記的養(yǎng)老機構、社區(qū)養(yǎng)老照料機構和社區(qū)互助型養(yǎng)老設施的覆蓋率僅為6.4%、12%、19%。農村社區(qū)養(yǎng)老院覆蓋率僅相當于城市的二分之一，而托老所或老年日間照料中心覆蓋率僅相當于城市的五分之一。

對于民營養(yǎng)老機構而言，由于農村公共資源偏少，且農村老年人經濟負擔能力弱、居住分散。相較于城市，其養(yǎng)老服務呈現(xiàn)投入更大、周期更長、收益更少、風險更高的特點，因此一般缺乏供給農村養(yǎng)老服務的動力。且市場資本主要關注成本和收益，只對最佳營利機會感興趣，甚至衍生撇脂效應。高企的收費以及選擇性的服務提供，也使得最需要養(yǎng)老服務的普通農村老人群體難以獲得有效的服務。而非營利的社會組織及社會工作者又大多集中在城市，再加上農村社會養(yǎng)老服務體系在規(guī)劃、投入、建設、管理和服務中存在著諸多滯后性，導致農村社會組織參與養(yǎng)老服務也不充分。

總之，我國農村養(yǎng)老資源短缺的局面尚未得到根本改觀，農村養(yǎng)老仍處于兜底、?；镜碾A段。相較于城市養(yǎng)老，呈現(xiàn)消費能力與有效供給雙重低下的特點。農村不僅“老齡化程度更深”“養(yǎng)老需求更迫切更多元”，“未備先老”“未富先老”也更嚴重，而且養(yǎng)老基礎設施和專業(yè)人員更缺乏，供給能力和投入水平更低，供給質量更差。個體和家庭養(yǎng)老力不從心，專業(yè)化養(yǎng)老主體缺失問題凸顯，公益性養(yǎng)老發(fā)育不足，機構養(yǎng)老資源匱乏，且地區(qū)間差異明顯。

依托社區(qū)協(xié)同多元力量推進農村養(yǎng)老服務供給

習近平總書記強調，“有效應對人口老齡化，事關國家發(fā)展全局，事關百姓福祉”。2022年國務院印發(fā)《“十四五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老服務體系規(guī)劃》明確提出要“加快補齊農村養(yǎng)老服務短板”。目前恰逢中央實施鄉(xiāng)村振興和積極應對人口老齡化的雙重戰(zhàn)略，正是破解農村養(yǎng)老難題的良好機遇。農村養(yǎng)老問題的破解絕不是孤立的，必須從現(xiàn)實國情出發(fā)，秉持以人民為中心的發(fā)展思想，與鄉(xiāng)村振興、城鄉(xiāng)融合發(fā)展和實現(xiàn)共同富裕一體化考量，賦予農村居民更多的養(yǎng)老選擇權，進而探索構建中國特色社會主義新型農村養(yǎng)老體系，以期能夠為全球人口老齡化的應對，尤其是農村養(yǎng)老問題的求解，貢獻中國方案和智慧。

應對農村人口老齡化是一項復雜而系統(tǒng)的工程。在農村養(yǎng)老服務供給領域，單純依靠家庭養(yǎng)老、機構養(yǎng)老、國家養(yǎng)老均無法有效克服農村養(yǎng)老困局。農村社區(qū)養(yǎng)老是在農村社區(qū)范圍內，以家庭養(yǎng)老為基礎，以社區(qū)照顧為主體，以集體組織為支撐，集合社區(qū)內多元化力量所形成的嵌入式養(yǎng)老模式。它有效整合了家庭和社會的養(yǎng)老功能，聚合社區(qū)力量，具有養(yǎng)老“離家不離村”的優(yōu)勢?！吨泄仓醒?國務院關于加強新時代老齡工作的意見》強調，“提升社區(qū)養(yǎng)老服務能力，著力發(fā)展街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、城鄉(xiāng)社區(qū)兩級養(yǎng)老服務網(wǎng)絡，依托社區(qū)發(fā)展以居家為基礎的多樣化養(yǎng)老服務”。著眼于落實“十四五”規(guī)劃綱要提出的“整合利用存量資源發(fā)展社區(qū)嵌入式養(yǎng)老”的要求，筆者建議應當由政府主導，依托農村內生村治組織，嵌入外部社會組織，整合城鄉(xiāng)資源，協(xié)同政府、市場、社會力量，構建農村社區(qū)養(yǎng)老共同體。同時應用新興信息技術，培育創(chuàng)新智慧養(yǎng)老，合力推進農村社區(qū)養(yǎng)老服務供給。

充分發(fā)揮政府在推進農村社區(qū)養(yǎng)老服務供給中的作用

推進農村社區(qū)養(yǎng)老服務供給，是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展的基礎一環(huán)。也是補齊民生短板，實現(xiàn)農村高質量發(fā)展的核心要務。農村養(yǎng)老服務屬于準公共產品，具有福利性、事業(yè)性、普惠性等特征，國家有保護公民的人格尊嚴和基本生存條件的義務?；?ldquo;生存照顧”等理論，政府在農村養(yǎng)老服務供給中責無旁貸。本著農村與城市養(yǎng)老服務協(xié)調發(fā)展的總基調，要充分發(fā)揮政府在推進農村社區(qū)養(yǎng)老服務供給中的作用。

首先，結合鄉(xiāng)村建設和規(guī)劃，做好農村社區(qū)養(yǎng)老的規(guī)劃和頂層設計。要突出規(guī)劃的前瞻性與務實性。構建覆蓋國家、省、市、縣、鄉(xiāng)的上下銜接的農村社區(qū)養(yǎng)老服務建設專項規(guī)劃體系。

其次，要給予農村社區(qū)養(yǎng)老服務傾斜性的政策和制度支持。以需求為導向，適度降低農村社區(qū)養(yǎng)老服務準入門檻。通過土地、稅收、財政、金融、人才以及產業(yè)等優(yōu)惠扶持政策措施，引導支持各類主體積極參與農村社區(qū)養(yǎng)老服務供給。大力培育老年協(xié)會等農村社區(qū)為老服務社會組織，強化農村老年人社會支持體系建設。盤活閑置農宅，鼓勵農村集體建設用地優(yōu)先用于發(fā)展養(yǎng)老服務。同時，加快建立農村養(yǎng)老服務領域公共財政的長效性投入機制、預算動態(tài)增長機制和績效評估機制，逐步提高農村社區(qū)養(yǎng)老服務設施的建設運營補貼水平和質量。

再次，要強化農村社區(qū)養(yǎng)老服務監(jiān)督管理。規(guī)范養(yǎng)老市場秩序，堅守養(yǎng)老服務質量和安全紅線，切實消除各類質量和安全隱患。需要健全養(yǎng)老服務質量標準體系，有序推進等級劃分與評定、服務質量、服務安全等養(yǎng)老服務國家強制性標準貫徹落實。完善農村社區(qū)養(yǎng)老服務領域跨部門協(xié)同綜合監(jiān)管機制、第三方評估機制和社會信用體系建設。

最后，著眼于農村養(yǎng)老服務的公共性和公益性，政府應發(fā)揮好兜底保障作用。不僅要健全農村普惠性、保障性養(yǎng)老工程，兜底保障經濟困難、失能、半失能、高齡老人養(yǎng)老服務的可獲得性，也要對于社區(qū)養(yǎng)老服務供給的持續(xù)性、適當性承擔擔保責任，確保養(yǎng)老服務不中斷。在農村社區(qū)養(yǎng)老服務供給中遭遇危機或障礙，導致不能持續(xù)、穩(wěn)定地供給的情況下，政府有義務采取必要的補救和接管措施。

整合城鄉(xiāng)要素資源，形成農村社區(qū)養(yǎng)老合力

阻礙農村社區(qū)養(yǎng)老服務供給的關鍵是養(yǎng)老資源缺乏。解決之道在于打破城鄉(xiāng)資源分散割裂，強化資源優(yōu)化整合，健全農村社區(qū)及村治組織與外部社會組織、社會工作者、社會志愿者、慈善組織、城市社區(qū)養(yǎng)老組織等主體的多方聯(lián)動機制，構建農村社區(qū)養(yǎng)老共同體。

第一，發(fā)揮村兩委和農村集體經濟組織的組織優(yōu)勢，促進鄉(xiāng)村治理與社區(qū)養(yǎng)老服務協(xié)同聯(lián)動，將農村社區(qū)養(yǎng)老服務發(fā)展有機融入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施和基層社會治理體系現(xiàn)代化建設。一方面，把農村社區(qū)養(yǎng)老服務發(fā)展列入村兩委工作的考核內容和鄉(xiāng)村振興評估指標體系。另一方面，引導鼓勵有條件的農村集體經濟組織適度預留一定的集體股，專項用于發(fā)展農村社區(qū)養(yǎng)老，服務集體成員，增強養(yǎng)老服務發(fā)展的可持續(xù)性。

第二，嵌入外部社會組織，整合引進城市資源，提升農村社區(qū)養(yǎng)老服務的專業(yè)性。首先，依托專業(yè)社工組織和社會工作者，建立社區(qū)嵌入型的小微養(yǎng)老機構，就近為老人提供專業(yè)的養(yǎng)護、康復、托管等一站式的服務，并將其作為整合社會資源的樞紐。其次，有條件的地區(qū)可以探索開展城鄉(xiāng)社區(qū)養(yǎng)老共建活動。推動城市養(yǎng)老服務資源和社會工作資源向農村延伸，促進城鄉(xiāng)融合協(xié)同發(fā)展。再次，重視發(fā)揮第三次分配作用，創(chuàng)新慈善機制引入慈善力量有序開展農村社區(qū)養(yǎng)老公益項目，發(fā)端于英國的社會影響債券制度等值得借鑒。最后，以鄉(xiāng)村建設行動為抓手，著力孵化農村內生力量，大力培育老年協(xié)會等農村為老服務的社會組織。

第三，多措并舉盤活農村土地、勞動力、產業(yè)等內部養(yǎng)老資源，激發(fā)農村社區(qū)養(yǎng)老內生動力。整合村內閑置農宅和集體建設用地等資源，完備社區(qū)養(yǎng)老服務場所和設施。利用村內留守婦女、健康低齡老年人、返鄉(xiāng)人員等人力資源優(yōu)勢，發(fā)揮黨員和志愿者的引領作用，依托“時間銀行”“愛心超市”等多種創(chuàng)新手段，通過規(guī)范化培訓，使其參與社區(qū)養(yǎng)老互助服務。統(tǒng)籌開發(fā)農業(yè)產業(yè)資源與農村社區(qū)養(yǎng)老資源，推動農業(yè)產業(yè)鏈和農村養(yǎng)老產業(yè)鏈的融合延伸。

借力新興信息技術，智慧賦能農村社區(qū)養(yǎng)老

相較于城市社區(qū)的智慧養(yǎng)老，我國農村社區(qū)智慧養(yǎng)老發(fā)展還處于探索起步階段。在借鑒城市經驗的基礎上，需要綜合考量農村地區(qū)的經濟發(fā)展、基礎設施、互聯(lián)網(wǎng)普及度等多方面影響因素，積極探索研究適合各地農村經濟、社會、文化特點的本土化的智慧養(yǎng)老模式和產品，為老年人提供多方位的個性化和精細化養(yǎng)老服務。

第一，農村社區(qū)智慧養(yǎng)老是一個復雜的系統(tǒng)工程，涉及準入機制、評估機制、監(jiān)督機制等諸多方面，需要預先對相關制度予以頂層設計，同時著手建立規(guī)范的農村智慧養(yǎng)老服務標準體系。智慧養(yǎng)老實施中會涉及老年人權益保護、法定監(jiān)護人授權及權利讓渡，相關主體責任劃分等諸多問題，也需要予以明確。

第二，建立數(shù)據(jù)整合信息共享機制。農村社區(qū)智慧養(yǎng)老的實施，離不開對于分散數(shù)據(jù)資源的有效整合和共享利用。需要依托政府民政管理部門建立涵蓋各參與主體的基本信息的收集和整合，動態(tài)信息的監(jiān)測和處理、綜合信息的利用與反饋等機制，以實現(xiàn)數(shù)據(jù)有效采集、傳輸、存儲、管理、監(jiān)控和統(tǒng)計分析，優(yōu)化農村智慧養(yǎng)老方案，精準匹配對接城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務資源供給與農村社區(qū)養(yǎng)老服務需求。

第三，依托鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施，推進農村信息化建設，尤其是智慧養(yǎng)老信息基礎設施建設。提升無線網(wǎng)絡的使用率和普及率，開發(fā)符合農村社區(qū)養(yǎng)老實際的智慧養(yǎng)老網(wǎng)絡平臺及技術。完善多層次的農村智慧養(yǎng)老財稅、金融支持體系。強化對于農村社區(qū)相關人員的培訓，尤其要著力提升農村老年人對科技和網(wǎng)絡產品的認知和接受能力，幫助其跨越“銀色數(shù)字鴻溝”。

（作者為中國政法大學民商經濟法學院教授、博導，中國政法大學地方財政金融與農村法治研究中心主任）

【注：本文系國家社會科學基金項目“我國糧食安全保障法治化的困境與克服研究”（項目編號：21BFX110）和教育部規(guī)劃項目“糧食安全的農田保障制度構建研究”（項目編號：20YJA820010）的階段性成果】

【參考文獻】

①陳錫文：《中國農村公共財政制度》，北京：中國發(fā)展出版社，2005年。

②王廣輝：《國家養(yǎng)老責任的憲法學分析》，《暨南學報（哲學社會科學版）》，2020年第3期。

③李蕊：《公共服務供給權責配置研究》，《中國法學》，2019年第4期。

責編/韓拓 美編/李祥峰

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