【摘要】中國生態(tài)文明和國家公園體制建設(shè)正持續(xù)推進，應(yīng)結(jié)合自身國情和資源稟賦進行國家公園理念中國化的探索，為中國新型自然保護地體系構(gòu)建提供新思路。在分析國際上國家公園理念的核心內(nèi)容與發(fā)展經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，結(jié)合多部門分散管理時期中國自然保護地存在的問題與中國國家公園建設(shè)的四大優(yōu)勢，對中國國家公園探索的主要方向進行總結(jié)，以期為指導(dǎo)中國自然保護地體系構(gòu)建、規(guī)劃決策和區(qū)域?qū)嵺`，落實人與自然生命共同體理念，共筑國家生態(tài)安全屏障，探索國家公園治理的中國化模式提供借鑒。
【關(guān)鍵詞】國家公園 自然保護地 新型自然保護地體系 國家公園理念 中國化
【中圖分類號】 X36 【文獻標(biāo)識碼】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2022.04.007
【作者簡介】張玉鈞，北京林業(yè)大學(xué)園林學(xué)院教授、國家公園研究中心主任。研究方向為國家公園與自然保護地游憩規(guī)劃與管理。主要著作有《中國國家公園體制建設(shè)報告》《國家公園公眾參與機制研究》等。
自2013年黨的十八屆三中全會首次提出建立國家公園體制以來，中國開始探索國家公園建設(shè)。國家先后發(fā)布了《生態(tài)文明體制改革總體方案》《建立國家公園體制總體方案》《國務(wù)院機構(gòu)改革方案》《國家公園空間布局方案》《中共中央辦公廳 國務(wù)院辦公廳關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》）《自然資源部 國家林業(yè)和草原局關(guān)于做好自然保護區(qū)范圍及功能分區(qū)優(yōu)化調(diào)整前期有關(guān)工作的函》等指導(dǎo)性文件，在體制改革、體系構(gòu)建、機構(gòu)設(shè)置、布局方案、管理制度、邊界劃定、管控分區(qū)等方面給與指導(dǎo)，先后設(shè)定了10處國家公園體制試點，并于2021年正式設(shè)立三江源、大熊貓、東北虎豹、海南熱帶雨林、武夷山等第一批國家公園，有力推動了我國生態(tài)文明建設(shè)和國家公園現(xiàn)代化治理。目前，國家公園的理念已被世界多數(shù)國家和地區(qū)所接受，但由于社會背景不同，不同國家形成了不同的國家公園模式，實現(xiàn)了國家公園理念的本土化和特色化。中國不但具有豐富的自然資源，而且擁有古老而深厚的文化遺產(chǎn)以及多元的民族文化，若能遵循國際上國家公園的精神核心，發(fā)展出獨特的國家公園模式，將具有示范效應(yīng)。
國際上國家公園理念的核心內(nèi)容與發(fā)展經(jīng)驗
喬治·卡特林（George Catlin）在1832年提出的國家公園概念（The Concept of National Parks）被認(rèn)為是國家公園理念的起源，其關(guān)鍵性理念是，“在如此優(yōu)美壯闊的園地中，保存著自然的美麗與原始，在那里，可以讓世人看到印第安人一路走來的足跡。在這樣一個國家級的公園里，人與萬物共存，充滿著最原始的驚艷”[1]。作為國家公園的原始理念，其精髓在于能夠兼具“保護”（protection）與“合理的利用”（rational use）自然資源，即目前西方環(huán)境保護領(lǐng)域與運動中所倡導(dǎo)的“保育”（conservation）理念，尊重當(dāng)?shù)卦【用袼Ａ粝聛淼?ldquo;活的文化”遺產(chǎn)，使人、資源與環(huán)境之間，呈現(xiàn)出和諧與良性互動的美麗風(fēng)景?，F(xiàn)在，國家公園已遍布全球，國家公園式的“保育”理念儼然成為國際共通的語言，然而，國家公園理念并非通過直接建立一批國家公園就能實現(xiàn)，而是必須通過適當(dāng)?shù)慕?jīng)營與管理才能發(fā)揮其最大的“價值”（value）與“效益”（benefit）。當(dāng)前，雖然各國均大致參考世界自然保護聯(lián)盟（International Union for Conservation of Nature, IUCN）所倡導(dǎo)的國家公園模式，但都根據(jù)自身國情和條件逐步建立起了具有本國特色的國家公園系統(tǒng)，并且在不同時期呈現(xiàn)出不同的保護、利用以及管理特征。
美國——從保護意識開端到健康穩(wěn)定發(fā)展。美國作為國家公園概念的創(chuàng)始國，在國家公園的建設(shè)上具有歷史悠久、規(guī)模龐大、分布廣泛等特點，其主要目的在于保護國家級的自然生態(tài)資源、自然狀態(tài)、自然景觀，以及具有歷史意義的文化遺存及文化景觀這兩類珍貴的資源。盡管美國自然保護意識的開端是為了保護地?zé)豳Y源，但從1872年建立黃石國家公園到20世紀(jì)初期，美國的國家公園一直不具備管理能力，且處于對資源和環(huán)境過度開發(fā)和利用的狀態(tài)。直到1916年，美國才正式設(shè)立國家公園管理局（National Park Service），有了專門設(shè)立和經(jīng)營國家公園的管理機構(gòu)，在短期內(nèi)構(gòu)建了較為健全的組織架構(gòu)，但管理對象卻僅是原來隸屬于內(nèi)政部或新成立的國家公園及相關(guān)的保護區(qū)，事權(quán)分散的局面未能得到有效解決。[2]直到1933年，經(jīng)歷組織重組（Reorganization of 1933）事件，美國國家公園管理局成為國家公園系統(tǒng)的唯一管理機構(gòu)，事權(quán)才實現(xiàn)統(tǒng)一，[3]經(jīng)歷了各種困境和挑戰(zhàn)以及擴張期，1980年后美國國家公園逐漸趨于健康穩(wěn)定發(fā)展，困擾美國長達(dá)一百多年的原住民議題也在1987年得到正視。美國國家公園管理體制中還有一項特殊且具有特色的“退出”（exit）機制，即國家公園系統(tǒng)各形態(tài)以及各單元并非一經(jīng)設(shè)置即永遠(yuǎn)不變，而是隨資源本身與管理環(huán)境的變化作適時調(diào)整，[4]使得美國國家公園體制具備反饋和調(diào)節(jié)能力。
加拿大——從開發(fā)與利用資源到地方居民參與。加拿大國家公園系統(tǒng)的內(nèi)涵極為多元，其設(shè)置過程注重整體規(guī)劃且具有系統(tǒng)性。[5]加拿大國家公園管理局比美國早5年成立，并依據(jù)自身獨特的環(huán)境、資源與人文稟賦，找到適合自己的方式、創(chuàng)造了獨有的風(fēng)格，其國家公園系統(tǒng)不亞于美國。加拿大認(rèn)為國家公園不僅為人們提供嘆為觀止的自然景觀和鼓舞人心的自然環(huán)境，更是人類精神的避風(fēng)港。其國家公園設(shè)置包括國家公園及國家公園保留區(qū)、國家歷史區(qū)、國家海洋保育區(qū)等3大類不同屬性的子系統(tǒng)，[6]涵蓋了陸域和海域的自然及歷史文化等各種資源和環(huán)境，并通過環(huán)境解說和教育以及其他各種途徑讓人們學(xué)習(xí)和欣賞國家公園。其在1885年建立班夫國家公園的最初目的是為了開發(fā)旅游帶動經(jīng)濟發(fā)展，之后通過不斷的努力，經(jīng)過開發(fā)與利用資源、注入保育概念、注重生態(tài)完整性、融入人文社會元素并將公園范圍擴大至海域環(huán)境、接受當(dāng)?shù)鼐用駞⑴c并開始注重社區(qū)一體化發(fā)展的歷程，[7]實現(xiàn)了國家公園系統(tǒng)的良性演進。
日本——從天然紀(jì)念物思想到保護利用制度完善。日本的自然保護地統(tǒng)稱為自然公園，分為國家公園、國定公園和都道府縣立自然公園三類。[8]20世紀(jì)初期，天然紀(jì)念物的思想傳入日本，推動了《天然紀(jì)念物保存法》的出臺，[9]1919年日本政府頒布《史跡與名勝天然紀(jì)念物保存法》（1950年修改為《文化財保護法》）。之后，為了保護林地資源，日本政府先后于1913年和1915年頒布了《北海道原生天然保護林制度》和《國有保護林制度》。1931年，日本政府正式頒布了《國家公園法》，標(biāo)志日本國家公園制度的創(chuàng)立。1957年，日本制定并執(zhí)行《自然公園法》（修改后的新《自然公園法》于2021年通過），增加了都道府縣立自然公園，確定了日本的自然公園體系。之后，日本所有的國家公園建立在《自然公園法》之上，接受環(huán)境省的管理。除了這一專門適用于國家公園的法律之外，日本還有《自然環(huán)境保護法》《都市計劃法》《文化財產(chǎn)保護法》《瀕危物種野生動植物保存法》等16項國家層面的法律，以及《自然環(huán)境保護條例》《景觀保護條例》等法規(guī)文件，并經(jīng)過不斷完善形成了科學(xué)合理的自然保護和管理的法律制度體系。[10]與此同時，日本自然公園經(jīng)過長期發(fā)展，在20世紀(jì)80年代后期就已探索出“野外體驗”“生態(tài)旅游”等合理的自然公園利用方式，[11]此后，各種保護利用制度相繼完善，為國家公園管理提供了依托與便利。
多部門分散管理時期中國自然保護地存在的問題
在被統(tǒng)一到林業(yè)部門管理之前，中國各類自然保護地隸屬于不同部門，形成了以自然保護區(qū)為主體的自然保護地集合，[12]該集合有效地保護了中國90%的典型陸地生態(tài)系統(tǒng)類型、85%的野生動物種群和65%的高等植物群落，[13]成為優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品的重要載體，在保護生物多樣性、保存自然遺產(chǎn)、改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量和維護國家生態(tài)安全等方面發(fā)揮了重要作用，但依舊存在重疊設(shè)置、多頭管理、邊界不清、權(quán)責(zé)不明、保護與發(fā)展矛盾突出等一系列問題[14]。
第一，保護地邊界模糊，管理目標(biāo)雷同。中國原有各類保護地功能定位不清，缺少統(tǒng)一的目標(biāo)管理框架和分類布局體系。[15]當(dāng)前，主要依據(jù)保護對象進行分類，這一標(biāo)準(zhǔn)簡明且易于操作，但也存在明顯問題：首先，未對保護對象邊界進行清晰界定；其次，各保護對象功能定位模糊；再次，管理目標(biāo)和效能不明確，難以進行針對性地管理。[16]
第二，機構(gòu)重疊設(shè)置，管理責(zé)權(quán)不明。分散管理時期我國自然保護地處于多部門交叉管理之下（如圖1所示）。一直以來，由于未清晰界定或設(shè)置針對性的管理目標(biāo)，我國自然保護地存在機構(gòu)重設(shè)、重復(fù)掛牌、多頭管理并存等現(xiàn)象。[17]就海南熱帶雨林地區(qū)來說，其在歸并為國家公園試點區(qū)前，既有自然保護區(qū)、國家森林公園、國有林場，也有國家4A級旅游風(fēng)景區(qū)。由于缺乏統(tǒng)一規(guī)范的管理機構(gòu)，各部門無法明確權(quán)責(zé)所在，政出多門、“九龍治水”的問題難以避免，因此參考國際社會國家公園曲折的發(fā)展歷程和保護管理經(jīng)驗，建立一個統(tǒng)一高效的國家公園管理系統(tǒng)十分必要。[18]
第三，保護地孤島化，自然生態(tài)系統(tǒng)碎片化。為了行政審批和管理流程上的方便，自然保護地主要在縣、市級等行政基礎(chǔ)上進行分割，很少跨省，各類保護地易被行政邊界外人口遷移、城鎮(zhèn)建設(shè)、工礦業(yè)等負(fù)面因素影響。沒有按照自然要素進行區(qū)劃，使得許多應(yīng)保盡保的區(qū)域沒能納入保護范圍，[19]山水林田湖草這一完整的生態(tài)系統(tǒng)被割裂成分散的斑塊狀，致使保護地孤島化、生態(tài)系統(tǒng)碎片化，[20]嚴(yán)重影響了生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的發(fā)揮。
第四，缺乏系統(tǒng)規(guī)劃，自然保護空間網(wǎng)絡(luò)不完整。機構(gòu)改革之前，中國自然保護地大部分由部門主導(dǎo)、由地方自愿申報設(shè)立，[21]但由于地方認(rèn)識不足，一些重要的自然生態(tài)系統(tǒng)、自然遺跡、野生動物重要棲息地、珍稀瀕危野生動植物原生地依舊沒有被納入保護地范圍，存在保護空缺，[22]同時缺少自上而下的統(tǒng)一布局和規(guī)劃，未能形成完整的保護空間網(wǎng)絡(luò)。
第五，土地權(quán)屬復(fù)雜，自然資源資產(chǎn)管理不到位。我國保護區(qū)域內(nèi)往往有大量建成區(qū)和耕地，永久基本農(nóng)田與生態(tài)保護紅線交叉重疊，歷史遺留問題嚴(yán)重。試點內(nèi)土地權(quán)屬皆為國有的僅三江源和祁連山，武夷山、錢江源、南山和海南熱帶雨林都是以集體土地為主（如圖2所示）。[23]由于國有與集體土地并存或疊加，[24]保護區(qū)涉及國家、集體和村民等多方利益，土地權(quán)屬復(fù)雜，需出臺與土地權(quán)屬情況相符的土地管理政策，解決土地權(quán)屬與使用方式矛盾的問題。同時，國家還需加強國有自然資源資產(chǎn)登記和管理，對自然保護地內(nèi)水流、森林、草原、荒地以及灘涂等自然資源進行確權(quán)登記，界定各類自然資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)主體，劃清資源所有權(quán)和使用權(quán)邊界，確保全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)行使到位。[25]
第六，社區(qū)發(fā)展滯后，人地矛盾突出。中國國土面積與美國、加拿大相當(dāng)，但人口密度卻是美國的4.3倍、加拿大的37倍。作為世界人口大國，中國人地矛盾最為突出，在處理保護地原住民權(quán)益、社區(qū)參與和其他利益相關(guān)者上有極高復(fù)雜性。保護地的核心保護區(qū)、一般控制區(qū)及周邊往往生活著大量原住民，東西部差異明顯、分布不均（如圖3所示）。[26]楊金娜等人指出中國國家公園存在社區(qū)人口基數(shù)大、社區(qū)經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)、土地權(quán)屬、保護地遺留等問題，原住居民往往居住在經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)的偏遠(yuǎn)地區(qū)，受教育水平不高，多是農(nóng)牧民或林業(yè)職工，對自然資源十分依賴。[27]有些保護地內(nèi)還有城市建成區(qū)、建制鄉(xiāng)鎮(zhèn)或行政村，[28]將人類活動完全排除在外并不現(xiàn)實，當(dāng)?shù)鼐用竦纳姘l(fā)展是必須面對的問題。只有協(xié)調(diào)人地關(guān)系，統(tǒng)籌考慮生態(tài)保護與地方產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)系以及保護管理目標(biāo)與當(dāng)?shù)鼐用裆a(chǎn)生活需求的沖突，才能使中國自然保護地滿足高標(biāo)準(zhǔn)發(fā)展要求。
第七，科技創(chuàng)新薄弱，管理技術(shù)有待完善。自然保護地體系改革意味著更大的保護范圍、更高的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、更艱巨的管理任務(wù)，以及更嚴(yán)格的管理技術(shù)要求，過去的管理技術(shù)還無法滿足空間布局、管理要求、發(fā)展質(zhì)量和生態(tài)產(chǎn)品等目標(biāo)要求，這主要表現(xiàn)在以下幾個方面。特色上，對國際先進技術(shù)和中國國情研究不到位，未能充分體現(xiàn)中國特色；適應(yīng)性上，自然保護地是人與自然耦合的復(fù)雜系統(tǒng)，由于基礎(chǔ)理論研究不足，未能以生態(tài)系統(tǒng)適應(yīng)性思想進行管理；[29]精細(xì)化上，沒能摸清自然保護家底，本底數(shù)據(jù)缺乏而無法展開科學(xué)管理；專業(yè)度上，過度開發(fā)自然資源產(chǎn)生了一系列生態(tài)問題，但目前生態(tài)修復(fù)技術(shù)參差不齊；智能化上，高科技的數(shù)據(jù)存儲和應(yīng)用技術(shù)尚未推廣，自然保育、巡護和監(jiān)測的信息化及智能化變革有待突破；[30]標(biāo)準(zhǔn)化上，原標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范交叉重復(fù)、保護管理成效低，從設(shè)立到運營各環(huán)節(jié)缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)體系，[31]分區(qū)管控措施并無明顯差異；合作上，在跨學(xué)科合作以便為國家公園管理技術(shù)提供多方位建議方面有待加強。
中國國家公園建設(shè)的四大優(yōu)勢
時代發(fā)展——獨特且先進的生態(tài)文明思想。因歷史、經(jīng)濟和資源等因素的差異，各國國家公園有著獨特的發(fā)展軌跡和適合國情的發(fā)展模式（如圖4所示）。[32]盡管中國國家公園起步較晚，但具有較高的起點和明顯的時代優(yōu)勢。[33]這主要是因為中國國家公園體制產(chǎn)生于中國特色社會主義事業(yè)和生態(tài)文明建設(shè)快速發(fā)展時期，后發(fā)優(yōu)勢突出。中國不僅是世界上信息化發(fā)展最迅速的國家之一，也是世界上第一個以及唯一一個將生態(tài)文明建設(shè)作為國家戰(zhàn)略系統(tǒng)部署并落實的國家。[34]2013年，黨的十八屆三中全會提出建立國家公園體制時，中國正處于工業(yè)文明疊加生態(tài)文明、工業(yè)化疊加信息化發(fā)展的特殊歷史時期，彼時生態(tài)學(xué)也成為系統(tǒng)的、可指導(dǎo)自然和生態(tài)保護實踐的知識體系，生態(tài)文明背景下中國自然保護地體系改革加快，建設(shè)中國模式國家公園具有明顯優(yōu)勢。
資源獨特——豐富的自然、地理與生物資源。中國國土面積廣、南北跨度大（50度）、縱橫長（5500公里），造就了復(fù)雜多樣的氣候，從南到北有熱帶、亞熱帶、暖溫帶、中溫帶、寒溫帶等5種溫度帶，以及特殊的青藏高原高寒區(qū)。地形地貌豐富，從海拔-154米的新疆吐魯番盆地底部的艾丁湖湖面到海拔8848.86米的中尼邊界的珠穆朗瑪峰，垂直高差達(dá)9000余米，是世界上山地最多、分布最廣、地勢最高、高差起伏最大的國家。國土遼闊、氣候多樣以及自然地理條件的復(fù)雜性孕育了中國類型豐富的森林、草原、荒漠、濕地和海洋自然生態(tài)系統(tǒng)，成就了物種多樣性，中國有高等植物30000余種，脊椎動物6347種，分別占世界總種數(shù)的10％和14％，使中國成為生物多樣性特別豐富的國家之一。[35]
文化淵源——優(yōu)秀的中華歷史文化傳統(tǒng)智慧與思想內(nèi)涵。中國獨特的自然地理格局承載著多彩的文化基因和燦爛的人類文明，[36]生態(tài)文明理念是中國古代傳統(tǒng)文化智慧的升華與傳承。謝冶鳳等人對東西方自然保護地文化特征進行比較研究，認(rèn)為不同于西方普遍的“二元分離”，東方環(huán)境觀認(rèn)為物質(zhì)蘊含精神，融合了文化與自然相互交融的“天人合一”思想，而且自古以來，中國風(fēng)景審美以山水文化為核心，不同于西方國家追求純粹、沒有任何人類活動的荒野，中國許多保護地是既融合地方文化內(nèi)涵，又具有國家文化象征意義的綜合性自然景觀，富含延續(xù)千年的生存模式和人文傳統(tǒng)，是寶貴的文化遺產(chǎn)。[37]
影響深遠(yuǎn)——前所未有的自然保護地建設(shè)規(guī)模與類型。中國現(xiàn)有的自然保護地數(shù)量和面積十分可觀。以往建設(shè)活動中，有近1／5國土面積的自然保護空間被納入了以國家公園為主體的自然保護地體系之中。通過此次國家公園與自然保護地體系建設(shè)，中國將成為世界自然保護地生態(tài)保護和修復(fù)實踐中規(guī)模最大、類型最為豐富的國家之一，其規(guī)模不亞于19世紀(jì)初美國的荒野保護和國家公園運動，將在全球生態(tài)保護領(lǐng)域產(chǎn)生巨大影響力，為推動構(gòu)建人類命運共同體作出重要貢獻。[38]
中國國家公園探索的主要方向
《指導(dǎo)意見》中，中國自然保護地的功能定位于保護自然、服務(wù)人民和永續(xù)發(fā)展，其保護重點是自然生態(tài)系統(tǒng)、自然遺跡、自然景觀及其所承載的自然資源、生態(tài)功能和文化價值等。[39]現(xiàn)階段，中國國家公園正處于從分散管理轉(zhuǎn)向統(tǒng)一管理的時期，主要聚焦于自然資源保護，對比國際上國家公園的發(fā)展經(jīng)驗，中國國家公園未來發(fā)展過程中還有很多內(nèi)容需要深入研究和逐一細(xì)化。
重視中國文化遺產(chǎn)保護與傳承問題，開展國家公園文化內(nèi)涵特色研究。面對東西方政策、社會、經(jīng)濟背景的不同，要深入研究中西文化特征與差異，處理好自然環(huán)境中文化遺產(chǎn)保護與傳承的問題。[40]中國自然保護地具有高人口空間密度的特征，有深厚自然資源與社會人文稟賦，應(yīng)充分展現(xiàn)、傳承和發(fā)揚“天人合一”的中國傳統(tǒng)思想，融合中國自然保護地自然遺產(chǎn)與文化遺產(chǎn)復(fù)合特征，發(fā)展獨具中國特色的國家公園模式。如何體現(xiàn)自然遺產(chǎn)與文化遺產(chǎn)的高度融合，如何彰顯中華文化內(nèi)涵和中國自然保護地的特色，如何協(xié)調(diào)好文化繼承和自然保護地發(fā)展的問題，這些都是提高中國國家公園體制可識別性的關(guān)鍵性思路。
探索特色化的新型自然保護地分類體系，開展科學(xué)的自然保護地體系分類研究。符合國情的分類分級體系是自然保護地有效治理的關(guān)鍵，也是各類自然保護地重新歸類與整合的重要依據(jù)。《指導(dǎo)意見》提出，“按照保護區(qū)域的自然屬性、生態(tài)價值和管理目標(biāo)進行梳理調(diào)整和歸類，逐步形成以國家公園為主體、自然保護區(qū)為基礎(chǔ)、各類自然公園為補充的自然保護地分類系統(tǒng)”。[41]《指導(dǎo)意見》所提出的以國家公園為主體的分類體系前所未有地明確了具有主體地位、帶有社區(qū)屬性的中國國家公園模式，同時充分考慮到中國類型眾多、數(shù)量龐大、功能多樣的自然保護地現(xiàn)狀，以及幅員遼闊、資源環(huán)境多元和屬地管理模式的基本特征。[42]國內(nèi)許多學(xué)者針對中國特色的自然保護地分類體系進行了研究探討，相關(guān)研究也為《指導(dǎo)意見》和國家標(biāo)準(zhǔn)制定提供了理論支撐。其中，陳君幟比較了中國自然保護地與IUCN保護地管理分類[43]之間的對應(yīng)關(guān)系，提出自然保護區(qū)、國家公園、自然景觀保護區(qū)、自然資源管理區(qū)等4類自然保護地體系[44]。唐小平和欒曉峰首次提出以管理目標(biāo)為主線、以保護管理效能為導(dǎo)向的新型自然保護地分類方案，該方法綜合了管理目標(biāo)、管理效能、主要保護對象這3個自然保護地體系構(gòu)建的主要途徑，在原自然保護地基本骨架上，結(jié)合生態(tài)價值，從自然保護地類型和級別出發(fā)將自然保護地劃分為國家公園、自然保護區(qū)、野生生物保護區(qū)、自然遺跡景觀保護區(qū)、自然資源保育區(qū)和自然保護小區(qū)等6類。[45]唐芳林等對自然保護地進行分析，提出了建立國家森林的建議，根據(jù)保護利用等級提出建設(shè)由國家公園、自然保護區(qū)、自然公園類、景觀遺跡類、觀賞游憩類、資源利用類等構(gòu)成的自然保護地體系。[46]
處理人地關(guān)系與內(nèi)構(gòu)性的矛盾問題，開展區(qū)域可持續(xù)發(fā)展理論與實踐研究。第一，人與自然耦合系統(tǒng)理論與適應(yīng)性管理方法研究。人與自然耦合系統(tǒng)（Coupled Human and Natural Systems, CHANS）認(rèn)為人與自然界各組成要素是一個相互作用的耦合系統(tǒng)。[47]自然保護地包含生態(tài)、經(jīng)濟和社會環(huán)境，是人與自然相融合的復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)，具有復(fù)雜和多維度的時空結(jié)構(gòu)，綜合、龐大且難以預(yù)測，需要以生態(tài)系統(tǒng)適應(yīng)性管理思想進行動態(tài)、持續(xù)、彈性和循環(huán)管理，[48]從而防止或預(yù)知未知事件，兼顧生態(tài)保護、資源可持續(xù)利用與當(dāng)?shù)貐f(xié)調(diào)發(fā)展。國內(nèi)關(guān)于區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的研究相對比較薄弱，特別是針對人地關(guān)系改善方面缺乏理論指導(dǎo)。適應(yīng)性管理模式可為區(qū)域協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展提供基本的方法論指導(dǎo)。鄭月寧等探討了自然保護地適應(yīng)性管理模式，指出適應(yīng)性管理分為調(diào)查現(xiàn)狀、制定管理方案、監(jiān)測管理過程、評估、調(diào)整等環(huán)節(jié)，[49]應(yīng)在“嘗試—出錯—再嘗試（Tried and Error Methods）”的周期性過程中吸取經(jīng)驗優(yōu)化管理方法[50]。
第二，社區(qū)和原著居民權(quán)益與社區(qū)參與機制研究。不同于美國的荒野或無人區(qū)，中國國家公園中大多都有人口分布，自然保護地的人與自然既有保護與發(fā)展的矛盾問題，也有互相依存的共生關(guān)系。除核心區(qū)需要大規(guī)模遷出人口外，建立社區(qū)參與機制對于兼顧區(qū)域生態(tài)平衡、維持社區(qū)協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展、尊重原住居民合法土地收益權(quán)和生存權(quán)，以及解決貧困居民的生存生計難題十分必要。楊金娜等人以“誰來參與”“參與什么”“怎么參與”3個基本要素構(gòu)建了國家公園的社區(qū)參與機制，[51]張婧雅和張玉鈞針對國家公園公眾參與途徑提出了信息反饋、咨詢、協(xié)議與合作4個層次，[52]孫鴻雁和姜波針對中國現(xiàn)有10個國家公園體制試點區(qū)提出了社區(qū)空間管控、參與式共管機制、生態(tài)補償機制和社會保障機制“四位一體”的社區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展機制，[53]以確保國家公園保護管理與社區(qū)發(fā)展相協(xié)調(diào)。
第三，利益相關(guān)者利益訴求與利益共享和協(xié)調(diào)機制研究。中國自然保護地體系建設(shè)涉及的利益群體多，包括當(dāng)?shù)卣?、?dāng)?shù)鼐用?、特許經(jīng)營者、訪客等直接利益相關(guān)者，以及非政府環(huán)保組織、企業(yè)單位、科研人員、媒體公眾等間接利益相關(guān)者。利益主體不獨立、訴求差異大，矛盾沖突明顯，若處理不當(dāng)會導(dǎo)致矛盾激化，致使自然保護工作無法有效落實。公共的參與共建水平是美麗中國建設(shè)的內(nèi)在要求。前期相關(guān)學(xué)者主要針對國內(nèi)外利益相關(guān)者本身進行探討，[54]近年來開始圍繞機制的構(gòu)建路徑進行探索，張玉鈞等人提出在宏觀層面形成利益共享與協(xié)調(diào)機制以及分時分層滿足利益相關(guān)者訴求，[55]畢瑩竹等人提出了利益相關(guān)者價值DART模型，[56]劉偉瑋等人從利益表達(dá)和協(xié)商機制、利益分配和補償機制、利益監(jiān)督和保障機制等3方面提出了構(gòu)建路徑[57]。
第四，自然資源資產(chǎn)化與生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制研究。近期，歐陽志云指出要加快探索生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制的市場、政策和技術(shù)路徑，創(chuàng)新綠色金融機制、完善生態(tài)補償機制等。[58]國內(nèi)外學(xué)者已針對這一內(nèi)容，剖析巴西[59]、瑞典[60]等國家的實踐案例，總結(jié)了其中可借鑒的生態(tài)價值實現(xiàn)經(jīng)驗，提出了較多可行的創(chuàng)新模式。例如，馬建堂探討了生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的路徑、機制與模式，提出了包括市場、政府以及混合形式的實現(xiàn)模式；[61]張林波等人根據(jù)實際案例總結(jié)形成了生態(tài)保護補償、生態(tài)權(quán)益交易、資源產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)、資源配額交易、生態(tài)載體溢價、生態(tài)產(chǎn)業(yè)開發(fā)、區(qū)域協(xié)同發(fā)展和生態(tài)資本收益等實現(xiàn)模式，[62]近年來結(jié)合利益相關(guān)者理論探討生態(tài)補償機制的研究也逐漸增多。
關(guān)注自然保護地空間系統(tǒng)性與整體性問題，開展空間布局與整合優(yōu)化技術(shù)研究。第一，生態(tài)區(qū)保護規(guī)劃與區(qū)劃方法研究。區(qū)劃是國家公園與各類自然保護地布局的基礎(chǔ)，歐陽志云等人運用一般性和應(yīng)用性原則，[63]基于中國生態(tài)區(qū)劃、[64]中國自然地理區(qū)劃[65]以及中國植被區(qū)劃[66]對全國進行了生態(tài)地理單元的劃分，形成了面向國家公園空間布局的生態(tài)地理分區(qū)[67]。蔣亞芳等人基于中國植被[68]、中國生態(tài)系統(tǒng)[69]、生態(tài)系統(tǒng)生態(tài)學(xué)[70]、中國自然地理圖集[71]等，將具有相似生態(tài)系統(tǒng)類型與生態(tài)過程的區(qū)域進行了生態(tài)地理劃分，并全面梳理了自然生態(tài)地理區(qū)中具有國家代表性的生態(tài)系統(tǒng)、珍稀瀕危物種分布和自然地貌景觀特征，整合現(xiàn)有自然保護地及周邊生態(tài)保護紅線內(nèi)的生態(tài)脆弱區(qū)，優(yōu)先遴選出58個國家公園候選區(qū)。[72]現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)《國家公園設(shè)立規(guī)范（GB／T 39737-2021）》也已將全國自然生態(tài)地理區(qū)作為國家公園準(zhǔn)入條件中主體生態(tài)系統(tǒng)類型判斷的基礎(chǔ)。[73]
第二，保護優(yōu)先區(qū)規(guī)劃方法研究。綜合遙感技術(shù)數(shù)據(jù)處理逐漸成為綜合生態(tài)系統(tǒng)管理和保護區(qū)規(guī)劃設(shè)計的重要選擇，[74]目前多采用C-Plan、MARXAN等模型軟件，基于系統(tǒng)保護規(guī)劃（Systematic Conservation Planning）理念，圍繞熱點地區(qū)分析（Hotspots Analysis）和保護空缺分析（Gap Analysis）[75]展開研究，并從全國、區(qū)域、流域，以及其他尺度上探索形成了一系列評估框架。全國尺度上，唐小平對全國自然保護地網(wǎng)絡(luò)現(xiàn)狀進行分析研究，提出自然保護空缺分析步驟，識別尚未得到有效保護或還需加強保護的區(qū)域。[76]區(qū)域尺度上，欒曉峰針對中國東北地區(qū)，通過找出區(qū)域生物多樣性熱點和保護空缺地區(qū)，并對其進行3個優(yōu)先級劃分，提出保護規(guī)劃建議。[77]流域尺度上，張路等對長江流域進行分析，從保護體系規(guī)劃角度探討如何緩解兩棲爬行動物多樣性保護與社會經(jīng)濟發(fā)展間的沖突；[78]郭云等則對黃河流域進行優(yōu)先保護格局分析，得到了濕地保護空缺和保護格局優(yōu)化結(jié)果，并為黃河流域濕地規(guī)劃管理提供了建議[79]。
第三，自然保護地體系整合優(yōu)化技術(shù)研究。國家公園主要整合交叉重疊或相鄰的自然保護區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園等現(xiàn)有14類自然保護地及其相鄰具有保護價值的區(qū)域。[80]如何識別保護空缺，打破因行政劃分、分類設(shè)置造成的同一自然地理單元、生態(tài)過程聯(lián)系緊密、類型屬性基本一致的自然保護地條塊分割的困境，如何科學(xué)評估歸并后的自然保護地類型和功能定位，都是未來需要探索的重要技術(shù)。[81]唐小平等人對《指導(dǎo)意見》作了解讀，指出應(yīng)加快推進自然保護地整合優(yōu)化，[82]同時針對現(xiàn)有交叉重疊、一地多牌的自然保護地問題[83]提出了整合優(yōu)化的總體要求、規(guī)則和實現(xiàn)路徑，并指出整合優(yōu)化應(yīng)當(dāng)分階段、分過程實施[84]。
承接國土空間規(guī)劃體系傳導(dǎo)機制，開展總體規(guī)劃與邊界劃定技術(shù)研究?？傮w規(guī)劃是指導(dǎo)自然保護地建設(shè)和管理的綱領(lǐng)性文件。[85]梁兵寬等人研究提出了摸底調(diào)查、目標(biāo)量化、分析評估、公眾參與、實施反饋等總體規(guī)劃過程。[86]近年來，邊界劃定和分區(qū)規(guī)劃技術(shù)研究也著眼于保護地整體。其中，侯盟等人基于系統(tǒng)保護規(guī)劃理念，提出耦合生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)和生物多樣性空間分布格局的規(guī)劃方法；[87]徐衛(wèi)華等人提出融合遙感技術(shù)和景觀生態(tài)學(xué)的旗艦物種保護區(qū)域識別方法；[88]薛冰潔等人提出基于生態(tài)格局理念與生態(tài)原真性評價指標(biāo)體系的劃定方法；[89]孫喬昀和張玉鈞提出基于景觀特征評估（Landscape Character Assessment, LCA）理論的景觀特征識別及其價值評估方法[90]。在標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范上，國家林業(yè)和草原局調(diào)查規(guī)劃設(shè)計院、自然資源部第六地形測量隊、祁連山國家公園管理局、北京新智感科技有限公司、河南省林業(yè)調(diào)查規(guī)劃院聯(lián)合起草了《自然保護地勘界立標(biāo)規(guī)范》（GB／T 39740-2020）[91]，為自然保護地勘界立標(biāo)提供了技術(shù)指導(dǎo)。
理順自然保護地立法、標(biāo)準(zhǔn)與制度體系，開展自然保護地體制體系細(xì)化研究。體制建設(shè)最重要的前提就是突出頂層設(shè)計，[92]為存在已久的保護管理困境提供解決路徑[93]。以國家公園為主體的自然保護地體系改革，應(yīng)當(dāng)站在國家生態(tài)文明戰(zhàn)略層面的高度，吸收借鑒國際上國家公園與自然保護地體系建設(shè)的經(jīng)驗教訓(xùn)，運用生態(tài)學(xué)和信息技術(shù)建立科學(xué)適用的自然保護地體制體系。[94]國家公園是中國生態(tài)區(qū)位最關(guān)鍵、代表性最強、保護管理最嚴(yán)格、管理事權(quán)最高的自然保護地，[95]建設(shè)規(guī)制尤其是填補法律、標(biāo)準(zhǔn)和制度的空白是加快推進國家公園主體轉(zhuǎn)變的重要途徑。逐步細(xì)化體制體系是有效管理的前提，應(yīng)利用政策保障構(gòu)筑自然保護地系統(tǒng)永續(xù)發(fā)展的機構(gòu)、執(zhí)法、資金和科技四大支柱，確保國家公園治理體系順利運行。
第一，自然保護地法律和法規(guī)研究。目前，中國針對國家地質(zhì)公園、自然保護區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、國家濕地公園、國家森林公園等保護地類型形成了相關(guān)法律和規(guī)范，[96]但未能構(gòu)建包括國家公園在內(nèi)的系統(tǒng)性的法律體系[97]。2019年，《指導(dǎo)意見》提出構(gòu)建中國自然保護地法律體系的立法目標(biāo)，除了正在草擬的單行法《國家公園法》外，應(yīng)加快修訂各類保護地的配套行政法規(guī)、部門規(guī)章和地方法規(guī)，形成“以自然保護地法為統(tǒng)領(lǐng)，國家公園法為主體，自然公園法為補充”的自然保護地立法體系，參照國際經(jīng)驗，進一步完善管理目標(biāo)、管理框架和管理方法。
第二，自然保護地標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范研究。標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范是法律法規(guī)的實操性文件，應(yīng)與現(xiàn)行或正在制定的法律法規(guī)做好銜接，將需要細(xì)化補充的技術(shù)性內(nèi)容作為標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范體系的構(gòu)建重點。陳君幟等人針對中國國家公園標(biāo)準(zhǔn)體系進行了研究，按其內(nèi)在邏輯提出了從設(shè)立到建設(shè)的全過程標(biāo)準(zhǔn)體系，并指出應(yīng)做好國家公園與自然保護區(qū)和自然公園，核心保護區(qū)與一般控制區(qū)的技術(shù)性區(qū)隔。[98]唐小平等人在自然生態(tài)地理區(qū)劃的基礎(chǔ)上，根據(jù)關(guān)鍵區(qū)識別結(jié)果，從國家代表性、生態(tài)重要性和管理可行性三方面，提出了國家公園的準(zhǔn)入條件和遴選指標(biāo)，[99]為《國家公園設(shè)立規(guī)范》（GB／T 39737-2021）[100]提供了理論支撐。
第三，自然保護地制度和機制研究。作為法律的延伸，制度和機制可以保證地方政府、企業(yè)、社區(qū)等多方參與，明確利益相關(guān)者的權(quán)利和責(zé)任，通過增加正式或非正式對話機會，促進管理和合作方式的完善，提高國家公園應(yīng)對復(fù)雜性和不確定性的生態(tài)能力和社會能力。[101]
筆者在前人研究的基礎(chǔ)上，初步整理并就體制細(xì)化的相關(guān)內(nèi)容舉例以供討論（表1）。
結(jié)語
借鑒國際理念與經(jīng)驗，總結(jié)中國國家公園探索的主要方向，可為中國新型自然保護地體系構(gòu)建、規(guī)劃決策和區(qū)域?qū)嵺`提供理論和實踐指導(dǎo)。以國家公園為主體的自然保護地體系構(gòu)建實際上依賴于有關(guān)中國自然保護地的探索性和經(jīng)驗性研究，相關(guān)學(xué)者應(yīng)積極開展理論創(chuàng)新和科學(xué)實踐，擔(dān)當(dāng)起建設(shè)美麗中國的現(xiàn)實使命，為持續(xù)推進新型自然保護地分級分類體系構(gòu)建、探索自然資源統(tǒng)一管理有效路徑、促進自然保護地整合優(yōu)化、分類有序解決自然保護地歷史遺留問題，以及建立完善的法律法規(guī)依據(jù)提出更為科學(xué)合理的見解。應(yīng)以生態(tài)文明發(fā)展理念為引領(lǐng)，不斷完善新型自然保護地體系，探索國家公園治理的中國模式。
注釋
[1]Turek, M., "American Indian Tribes and the U.S. National Park Service", The Native American Fish & Wildlife Society, 1990.
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[3]Hartzog, G. B. Jr, "A Brief History and Description of the National Park System", National Park Service of the Department of Interior, U.S., 1966; O'Callaghan, J. A. and Ise, J., "Our National Park Policy: A Critical History", Journal of Wildlife Management, 2011, 67(1).; Berrey, H., Albright, H. M., Cahn, R., "The Birth of the National Park Service", Howe Brothers, 1985, 9(4), p. 300; Runte, A., "National Parks: The American Experience", Geographical Review, 1979, 85(4), p. N/A.
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[5]"National Parks System Plan 1997", https://www.pc.gc.ca/en/pn-np/plan.
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[17]唐小平、欒曉峰：《構(gòu)建以國家公園為主體的自然保護地體系》，《林業(yè)資源管理》，2017年第6期；尚辛亥、王雪軍：《自然保護地整合優(yōu)化及可持續(xù)發(fā)展對策探討》，《林業(yè)資源管理》，2019年第6期。
[18][44]陳君幟：《建立中國國家公園體制的探討》，《林業(yè)資源管理》，2016年第5期。
[22][83]《自然資源部國家林業(yè)和草原局關(guān)于做好自然保護區(qū)范圍及功能分區(qū)優(yōu)化調(diào)整前期有關(guān)工作的函》，http://www.china-npa.org/info/2835.jspx，中國風(fēng)景名勝區(qū)學(xué)會網(wǎng)站，2020年3月30日更新。
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Exploration on the Sinicization of the National Park Concept
Zhang Yujun
Abstract: China's has been making an effort to promote ecological progress and build a national park system. This article advocates exploring the Sinicization of the national park concept in light of China's national conditions and resource endowment, so as to provide new ideas for the establishment of China's new nature reserve system. Based on the analysis of the core content and development experience of the national park concept in the world, and taking into account the problems of China's nature reserves when they are under a decentralized management mode by several government departments and the four advantages of China's national park initiative, this paper summarizes the main orientations of China's national park exploration, in order to guide China's nature reserve system in areas of institutional framework, planning decision-making and regional practice, implement the concept of a community of life for man and nature, jointly build a national ecological security barrier, and explore the Chinese model of national park governance.
Keywords: national park, nature reserves, new nature reserve system, national park concept, Sinicization
責(zé) 編／桂 琰
