今年《政府工作報告》提出，增強區(qū)域發(fā)展平衡性協(xié)調(diào)性。支持產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移和區(qū)域合作。工信部等十部門不久前發(fā)布了《關(guān)于促進制造業(yè)有序轉(zhuǎn)移的指導(dǎo)意見》，這是貫徹落實黨中央國務(wù)院決策部署的重要舉措，是優(yōu)化資源空間配置和生產(chǎn)力布局、維護產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全穩(wěn)定、加快構(gòu)建新發(fā)展格局的迫切需要。

隨著技術(shù)的進步、生產(chǎn)成本和市場的變化以及生態(tài)保護要求的提高，制造業(yè)在地域空間上發(fā)生位移，從高技術(shù)區(qū)域逐步向中低技術(shù)區(qū)域依次梯度轉(zhuǎn)移。改革開放以來，我國積極承接來自發(fā)達國家的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，同時國內(nèi)產(chǎn)業(yè)也不斷從沿海地區(qū)向中西部地區(qū)轉(zhuǎn)移。近些年，也出現(xiàn)勞動密集型產(chǎn)業(yè)向周邊低成本國家的轉(zhuǎn)移。而在國際上，美歐國家也開始出現(xiàn)制造業(yè)回流現(xiàn)象。當(dāng)前，百年變局和世紀(jì)疫情相互交織，正在沖擊、改變和重組全球產(chǎn)業(yè)鏈和供應(yīng)鏈。在此背景下，黨中央運籌帷幄，及時作出構(gòu)建“雙循環(huán)”新發(fā)展格局的戰(zhàn)略決策，推動制造業(yè)有序轉(zhuǎn)移，不僅有利于產(chǎn)業(yè)合理布局和區(qū)域協(xié)調(diào)聯(lián)動發(fā)展，也有利于引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)鏈關(guān)鍵環(huán)節(jié)留在國內(nèi)，保障產(chǎn)業(yè)鏈完整和供應(yīng)鏈暢通。

近年來，我國東部發(fā)達地區(qū)加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級，對不適宜當(dāng)?shù)匕l(fā)展的產(chǎn)業(yè)一部分就地關(guān)停、一部分向外轉(zhuǎn)移，為高新產(chǎn)業(yè)的成長騰出空間，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移換來了產(chǎn)業(yè)層次的提升和環(huán)境的美化，促進了經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。作為欠發(fā)達地區(qū)，中西部地區(qū)大力改善營商環(huán)境，積極承接國內(nèi)外產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，增加了地方就業(yè)和財政收入，外出打工回流日益增多，加快了當(dāng)?shù)毓I(yè)化和城鎮(zhèn)化進程。同時應(yīng)看到，目前各地承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移也面臨著各種問題和困難，諸如區(qū)位交通不便、園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施不足、土地和能耗指標(biāo)約束等。應(yīng)對困難和挑戰(zhàn)，各地區(qū)必須堅持揚長避短，改革創(chuàng)新，不斷提升產(chǎn)業(yè)承接的能力和水平。

新時期促進制造業(yè)的有序轉(zhuǎn)移和承接，必須遵循市場經(jīng)濟規(guī)律，尊重產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中企業(yè)主體地位和區(qū)位選擇權(quán)，同時，強化政府在關(guān)鍵領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的政策引導(dǎo)，明確制造業(yè)轉(zhuǎn)移和承接的重點產(chǎn)業(yè)與重點區(qū)域。具體來說，一方面要結(jié)合不同行業(yè)的特性和發(fā)展階段，按照產(chǎn)業(yè)鏈延鏈、補鏈、強鏈的要求，引導(dǎo)勞動密集型產(chǎn)業(yè)、高載能行業(yè)、中低端制造業(yè)和相關(guān)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)，向具備承接條件的地區(qū)轉(zhuǎn)移。另一方面要引導(dǎo)各地區(qū)統(tǒng)籌資源環(huán)境要素稟賦、產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)、能耗雙控和碳達峰碳中和目標(biāo)，差異化、集群化和提升式地承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，避免同質(zhì)化、分散化和低水平重復(fù)建設(shè)，重點支持和鼓勵產(chǎn)業(yè)向中西部和東北地區(qū)、革命老區(qū)等特殊類型地區(qū)轉(zhuǎn)移，并向中心城市和城市群集聚發(fā)展。

在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移過程中需要重視解決“轉(zhuǎn)得出、接得住”的有效機制問題，可以從三個方面著力。一是增強產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)出區(qū)的“轉(zhuǎn)出”動力，主要包括建立產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)出區(qū)與轉(zhuǎn)入?yún)^(qū)關(guān)于產(chǎn)值、稅收、用地、能耗等指標(biāo)的分享機制，完善產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)出區(qū)發(fā)展“飛地經(jīng)濟”的激勵政策。二是增強產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)入?yún)^(qū)的“接盤”能力，主要包括引導(dǎo)金融機構(gòu)創(chuàng)新支持產(chǎn)業(yè)承接的金融產(chǎn)品，在風(fēng)險可控的前提下，設(shè)立產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移與承接基金；完善產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)入?yún)^(qū)政策配套措施，比如對重點集聚區(qū)在用地、稅收、能耗、人才等政策方面適度傾斜。三是增強轉(zhuǎn)出區(qū)與轉(zhuǎn)入?yún)^(qū)的有效對接，主要包括建立產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移對接的公共服務(wù)信息平臺，舉辦產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移對接活動，優(yōu)化證照登記、海關(guān)監(jiān)管、信息對接等政務(wù)服務(wù)。此外，要深化跨地區(qū)產(chǎn)業(yè)深度合作模式，鼓勵發(fā)達地區(qū)通過托管、共建等形式帶動欠發(fā)達和特殊類型地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和科技成果的孵化轉(zhuǎn)化。

有序促進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移還要重視避免引起新的污染轉(zhuǎn)移、產(chǎn)能過剩等問題。要更加嚴(yán)格地落實國家生態(tài)環(huán)境保護的相關(guān)要求，統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)區(qū)域轉(zhuǎn)移與資源環(huán)境、“雙碳”、產(chǎn)能管控等目標(biāo)，突出抓好生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控和產(chǎn)能置換辦法，切實遏制“兩高”項目盲目發(fā)展。

（作者系中國區(qū)域經(jīng)濟學(xué)會副會長兼秘書長、鄭州國家中心城市研究院首席專家）