【摘要】進(jìn)入新發(fā)展階段，我國經(jīng)濟(jì)、人口、社會形勢的變化對民生建設(shè)造成了新的挑戰(zhàn)，國家發(fā)展的新目標(biāo)也對民生建設(shè)提出了新的要求。讓人民生活幸福是“國之大者”。未來推動我國民生建設(shè)的戰(zhàn)略方向包括：在發(fā)展中不斷提高保障和改善民生的水平；堅持走共同富裕道路，促進(jìn)社會公平與社會和諧；以民生建設(shè)促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展；建立更加合理的福利結(jié)構(gòu)和更高效率的運(yùn)行機(jī)制。在具體行動路徑上，應(yīng)該繼續(xù)提高民生建設(shè)的投入；重點(diǎn)加強(qiáng)基礎(chǔ)性、普惠性、兜底性民生建設(shè)；更加公平地提供民生保障和社會服務(wù)；實行積極的社會政策行動；優(yōu)化民生保障結(jié)構(gòu)；實現(xiàn)福利機(jī)制與市場機(jī)制的有效結(jié)合。

【關(guān)鍵詞】民生建設(shè) 戰(zhàn)略方向 行動路徑 社會政策 【中圖分類號】D632.1 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

民生建設(shè)是國家通過制定和實施社會政策以保障和改善民生的行動體系。在當(dāng)代社會中，國家既要通過大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)以不斷提高物質(zhì)財富，也要通過民生建設(shè)合理分配物質(zhì)財富，以保障民眾的基本生活并不斷提高民眾的生活質(zhì)量。2021年4月，習(xí)近平總書記在廣西考察時指出，“讓人民生活幸福是‘國之大者’”。中國共產(chǎn)黨在百年歷史中一直致力于為中國人民謀幸福，其中就包括在各個時期推進(jìn)民生建設(shè)的指導(dǎo)思想和具體行動?？偨Y(jié)新中國成立以來，尤其是改革開放以來我國民生建設(shè)的發(fā)展歷程，可以得出以下重要經(jīng)驗：一是黨和政府高度重視保障和改善民生，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，根據(jù)人民群眾的需要而不斷提高民生保障水平。二是將保障和改善民生與國家發(fā)展密切結(jié)合，既要滿足民眾當(dāng)前的基本需要，也要促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會和諧。三是建構(gòu)政府與社會相結(jié)合的責(zé)任體系，既要各級政府承擔(dān)起民生保障的主體責(zé)任，也要充分發(fā)揮各類社會主體的參與作用。四是兼顧社會公平與運(yùn)行效率，通過合理適宜的運(yùn)行機(jī)制實現(xiàn)公平與效率的共贏。

民生建設(shè)是國家建設(shè)行動體系中的重要方面之一。當(dāng)前，我國民生建設(shè)已經(jīng)取得了重大成就。面向新的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展目標(biāo)，我國民生建設(shè)將面臨新的挑戰(zhàn)。為此，需要認(rèn)真研究未來民生建設(shè)的戰(zhàn)略方向，以及實現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)的行動路徑。

我國民生建設(shè)面臨的新挑戰(zhàn)和新要求

第一，進(jìn)入新發(fā)展階段，“在高質(zhì)量發(fā)展中促進(jìn)共同富裕”的總體發(fā)展目標(biāo)給未來的民生建設(shè)提出了更高的要求。未來的民生建設(shè)不僅要滿足人們眼前的需要，而且要有助于推動經(jīng)濟(jì)與社會的高質(zhì)量發(fā)展；不僅要保障民眾基本生活和滿足民眾在各方面的基本需要，而且要按共同富裕的要求，進(jìn)一步縮小收入差距和實際生活差距。第二，從經(jīng)濟(jì)發(fā)展角度看，當(dāng)前我國轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式對民生建設(shè)意味著新機(jī)遇與新挑戰(zhàn)。隨著我國經(jīng)濟(jì)從過去勞動密集型為基礎(chǔ)的外向型經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向技術(shù)密集型為基礎(chǔ)的“雙循環(huán)”經(jīng)濟(jì)，勞動力成本因素對經(jīng)濟(jì)發(fā)展將產(chǎn)生正面的影響，這將大大弱化勞動力成本對民生建設(shè)的制約，給民生建設(shè)及相關(guān)社會政策的制定和實施帶來更大的空間。并且，技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要以更高的人力資本為基礎(chǔ)，進(jìn)而需要更加積極的社會政策來帶動人力資本的快速提高。同時，“雙循環(huán)”經(jīng)濟(jì)需要更多地釋放內(nèi)需，這也需要更加重視通過民生建設(shè)增加居民的消費(fèi)意愿。第三，各國的經(jīng)驗表明，在轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的過程中，很可能由于產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型而導(dǎo)致失業(yè)、收入差距擴(kuò)大等社會問題，這會給未來的民生保障制度帶來一定的挑戰(zhàn)。第四，我國人口老齡化與城市化的快速發(fā)展要求我們進(jìn)一步完善民生建設(shè)制度體系，以應(yīng)對未來勞動人口減少和老年人口不斷增多的挑戰(zhàn)，同時要進(jìn)一步推動民生建設(shè)的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，在流動人口的社會保障和其他公共服務(wù)方面盡快補(bǔ)齊短板。

新發(fā)展階段推動我國民生建設(shè)的戰(zhàn)略方向

進(jìn)入新發(fā)展階段，我國的民生建設(shè)也需要在過去成就的基礎(chǔ)上進(jìn)一步發(fā)展。為此，首先應(yīng)該明確民生建設(shè)未來發(fā)展的戰(zhàn)略方向，并在此基礎(chǔ)上確定民生建設(shè)的行動路徑。

一是在發(fā)展中不斷提高保障和改善民生的水平。黨和國家始終堅持在發(fā)展中不斷提高人民群眾的民生福祉，將國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果轉(zhuǎn)化為人民群眾的幸福生活。在新發(fā)展階段，應(yīng)該繼續(xù)完善社會保障制度，不斷擴(kuò)大在就業(yè)、教育、健康、住房等方面的公共服務(wù)，持續(xù)加強(qiáng)針對老年人、兒童、殘疾人等人群的權(quán)利保護(hù)和社會服務(wù)，并且持續(xù)開展相對貧困治理。在這一過程中應(yīng)該注意把握好兩個發(fā)展方向：一方面，應(yīng)該始終堅持通過制定和實施社會政策將經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果轉(zhuǎn)化為全社會的民生福祉；另一方面，民生保障水平應(yīng)該與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相協(xié)調(diào)，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展而逐步提高，達(dá)成經(jīng)濟(jì)發(fā)展與民生福祉的共贏。

二是堅持走共同富裕道路，促進(jìn)社會公平與社會和諧。共同富裕是社會主義的本質(zhì)要求，需要通過具體的措施來實現(xiàn)。其中，加強(qiáng)和優(yōu)化民生建設(shè)是實現(xiàn)共同富裕的重要途徑之一。共同富裕的道路既需要建立在高質(zhì)量發(fā)展的基礎(chǔ)上，通過發(fā)展去帶動就業(yè)和收入的提高，同時也需要通過更加合理的再分配制度去實現(xiàn)全體人民共享發(fā)展。為此，一方面要加大民生建設(shè)的力度而實現(xiàn)更高水平的再分配；另一方面在民生建設(shè)中要在繼續(xù)堅持基本公共服務(wù)均等化原則的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)更加公平的資源分配，更加有效地推動共同富裕。此外，民生建設(shè)的再分配過程應(yīng)該有利于協(xié)調(diào)各群體之間的利益關(guān)系，以促進(jìn)社會和諧。

三是民生建設(shè)要有利于高質(zhì)量發(fā)展。過去一些對民生建設(shè)和社會政策的傳統(tǒng)認(rèn)識傾向于將社會政策與經(jīng)濟(jì)發(fā)展對立起來，認(rèn)為社會政策水平過高必然會影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展，甚至不加區(qū)分地將提高民生建設(shè)水平說成是“高福利陷阱”。但是，理論和經(jīng)驗都證明，在一定條件下，廣泛制定和實施社會政策和提高民生保障水平可以對經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生積極的促進(jìn)作用。未來我國要推動高質(zhì)量發(fā)展至少需要兩個方面的基礎(chǔ)條件：全面提升勞動力的人力資本和大幅度擴(kuò)大國內(nèi)消費(fèi)。這兩個方面都需要通過加強(qiáng)民生建設(shè)加以實現(xiàn)。一方面，需要通過全面提高教育、健康、社會保障等方面的公共服務(wù)水平以全面提升我國勞動力的人力資本，從而為供給側(cè)的高質(zhì)量發(fā)展奠定重要的人力資本基礎(chǔ)；另一方面，需要通過更加廣泛的社會保障和各項社會服務(wù)，降低民眾在健康、就業(yè)、教育、住房、養(yǎng)老、育幼、助殘等方面的家庭成本和家庭生活風(fēng)險，從而促進(jìn)居民家庭擴(kuò)大消費(fèi)，從需求側(cè)拉動經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

四是建立更加合理的福利結(jié)構(gòu)和更高效率的運(yùn)行機(jī)制。民生建設(shè)要以制度化的方式對公共資源進(jìn)行再分配，從而達(dá)到保障和改善民生、維護(hù)社會公平和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的目的。在此過程中，除了要有足夠的資源可供再分配之外，還需要有一個高效率的再分配過程，使所投入的資源得到高效率的使用，以便在資源有限的情況下使再分配更好地達(dá)到預(yù)期的社會目標(biāo)。提高民生建設(shè)再分配的效率需要從兩個方面發(fā)力：一是通過合理建構(gòu)民生保障結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)更好的保障和服務(wù)組合，從而使民生保障行動更加精準(zhǔn)、高效；二是通過改革和優(yōu)化社會政策的運(yùn)行機(jī)制及管理水平以提高運(yùn)行效率。

我國民生建設(shè)的行動路徑及相關(guān)社會政策議題

朝向高質(zhì)量發(fā)展和共同富裕方向的民生建設(shè)是一個宏大而復(fù)雜的行動體系，既要有明確的發(fā)展方向，又要有可行的行動路徑和扎實的具體工作。

一是繼續(xù)提高民生建設(shè)的投入，合理提高全社會總體福利水平。所謂“總體福利水平”，是指政府和社會在民生建設(shè)方面的投入占社會總財富的比例。國際通行標(biāo)準(zhǔn)是用政府與民間的社會支出占GDP的百分比來衡量。我國第三次分配所占的份額很小，可暫時不納入計算。從政府的社會支出來看，過去二十年里，我國對民生建設(shè)的財政投入水平總體呈上升態(tài)勢。從2003年到2020年，全國公共財政在教育、醫(yī)療衛(wèi)生（健康）、社會保障與就業(yè)、住房保障、扶貧開發(fā)幾大領(lǐng)域的預(yù)算支出，以及社會保險基金支出加在一起，占GDP的比例從8.16%上升到了17.60%。這一數(shù)據(jù)在一定程度上支持了一些研究者提出的中國已經(jīng)超越了“低福利國家”水平的觀點(diǎn)。但是，目前中國的總體福利水平與發(fā)達(dá)國家相比仍具有較大差距。本文認(rèn)為，從以下幾個方面的情況來看，我國未來的發(fā)展中仍應(yīng)進(jìn)一步提高民生建設(shè)的投入水平。第一，目前我國民生建設(shè)還存在一些短板，許多民眾在醫(yī)療、教育、養(yǎng)老、育幼、助殘等方面還存在不少困難，農(nóng)村防止返貧和城市社會救助還需要進(jìn)一步加強(qiáng)，這些都需要政府進(jìn)一步加強(qiáng)民生建設(shè)的投入。而且，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人均收入水平的提高，民眾對各方面民生保障的需要還會不斷提高，因此會對政府加強(qiáng)民生建設(shè)投入有持續(xù)性的要求。第二，我國推動高質(zhì)量發(fā)展和走共同富裕的道路也需要進(jìn)一步加大民生建設(shè)的投入，以使民生建設(shè)能夠有效發(fā)揮提升人力資本和擴(kuò)大消費(fèi)的效應(yīng)，以及通過再分配縮小收入差距和實際生活差距。第三，即使目前我國已超越了“低福利國家”的水平，但從國際比較的角度看還遠(yuǎn)未達(dá)到發(fā)達(dá)國家的平均福利水平，與“高福利國家”相距更遠(yuǎn)。從經(jīng)濟(jì)發(fā)展和資源供給條件等方面看，我國在未來較長一段時期中還有持續(xù)提升民生建設(shè)投入水平的空間。因此，在未來的民生建設(shè)中，我國應(yīng)按照“在發(fā)展中提高保障和改善民生水平”和“盡力而為、量力而行”的要求，根據(jù)實際需要和條件繼續(xù)逐步提高各級政府對民生建設(shè)的投入。

二是瞄準(zhǔn)民生建設(shè)的重點(diǎn)方向，加強(qiáng)基礎(chǔ)性、普惠性、兜底性民生建設(shè)。民生建設(shè)不僅要有足夠的資源投入，而且要抓住重點(diǎn)，合理設(shè)計保障和服務(wù)內(nèi)容。基礎(chǔ)性民生建設(shè)的目標(biāo)是滿足民眾的基本需要，即在特定社會條件下廣大民眾所普遍認(rèn)可的常規(guī)生活需要?；拘枰⒉豢偸且馕吨退降男枰ｋS著經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展，民眾基本需要的內(nèi)容范圍會不斷擴(kuò)大，水平會不斷提高，政府的基本民生建設(shè)行動的范圍和水平也應(yīng)該隨之?dāng)U大和提高。在過去經(jīng)濟(jì)條件不太好的情況下，政府首先要滿足所有民眾衣食住行等基本生存條件，并在此基礎(chǔ)上提供基本的教育、醫(yī)療等方面的社會服務(wù)。隨著經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展，將來應(yīng)逐步提高基本生活保障水平，以及在就業(yè)、教育、醫(yī)療、住房、養(yǎng)老、育幼、助殘等方面保障和服務(wù)的水平和質(zhì)量。普惠性民生建設(shè)是為全體民眾或某些群體中全部成員所提供的民生保障和社會服務(wù)。普惠性民生建設(shè)的受益面廣，運(yùn)行相對簡單，具有較高的社會效益，比較適合于滿足大多數(shù)人共同具有的需要，如社會保險、公共教育、健康服務(wù)、老年人、殘疾人和兒童服務(wù)等。我國已經(jīng)初步建立起了普惠性民生保障和社會服務(wù)體系，但還需要進(jìn)一步完善保障服務(wù)項目，增大服務(wù)供給、提高保障服務(wù)質(zhì)量并擴(kuò)大對象覆蓋面。普惠性民生建設(shè)的花費(fèi)較大，因此一方面需要探索建立合理的費(fèi)用分擔(dān)體制和費(fèi)用約束機(jī)制，另一方面也要根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的條件量力而行、逐步發(fā)展。兜底性民生建設(shè)是指由政府負(fù)責(zé)，面向困難群眾建立基本的保障和服務(wù)體系。兜底性民生建設(shè)的主要目標(biāo)是建立起一套牢固的社會安全網(wǎng)，確保各類困難群眾不會因任何原因跌落到社會所認(rèn)可的基本生活標(biāo)準(zhǔn)之下。兜底性民生建設(shè)是我國民生建設(shè)體系的重要方面之一。在當(dāng)前和將來一段時期里，我國兜底性民生建設(shè)的重點(diǎn)應(yīng)該是健全穩(wěn)固的社會安全網(wǎng)并逐步建立解決相對貧困問題的長效機(jī)制，向困難群眾提供更好的保障，擴(kuò)大兜底性民生服務(wù)，進(jìn)而為縮小社會不平等、維護(hù)社會公平和促進(jìn)共同富裕發(fā)揮更大作用。

三是更加公平地提供民生保障和社會服務(wù)，建構(gòu)平等的國民基本生活保障服務(wù)體系。要讓民生建設(shè)在促進(jìn)共同富裕方面發(fā)揮更大的作用，除了擴(kuò)大資源投入和提供更多服務(wù)之外，還需要形成更加公平的資源分配體系。長期以來，我國公共服務(wù)不均衡的問題較為突出，黨的十七大以后，中央和地方各級政府大力推動民生建設(shè)方面的基本公共服務(wù)均等化，在完善保障服務(wù)體系，補(bǔ)齊保障服務(wù)空缺和擴(kuò)大保障服務(wù)對象覆蓋面等方面都取得了明顯的成效。但總體上看，過去的社會政策在實現(xiàn)社會公平方面的作用還是有限的。未來需要重點(diǎn)加強(qiáng)民生建設(shè)質(zhì)量的均衡化。在完善各級政府的基本公共服務(wù)清單的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步推動基本公共服務(wù)質(zhì)量的均等化，逐步縮小城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間和群體之間在社會保障、教育、健康、就業(yè)、住房等方面享受基本公共服務(wù)的水平及質(zhì)量的差距，從而構(gòu)建起相對平等的公民基本生活保障服務(wù)體系，為實現(xiàn)共同富裕打下堅實基礎(chǔ)。

四是實行積極的社會政策行動，通過民生建設(shè)為個人和社會注入更多的活力。民生建設(shè)并不僅僅是向有需要的人提供一般性的現(xiàn)金待遇和免費(fèi)服務(wù)，而是要更加重視幫助有需要的人提升能力和激發(fā)動力，并使整個社會運(yùn)行更具有活力。積極的社會政策不是將民生建設(shè)僅僅看成一種“社會性消費(fèi)”，而是更多地將其看成一種能夠促進(jìn)發(fā)展的“社會投資”。這是“積極的社會政策”區(qū)別于“消極的福利主義”的主要特征。在未來增大民生建設(shè)投入和擴(kuò)大民生建設(shè)規(guī)模的情況下，實行積極的社會政策行動具有更加重要的意義。實行積極的社會政策，首先要更加重視通過向民眾提供更多更好的教育、健康等方面的社會服務(wù)而增加人力資本，并通過降低民眾的生活風(fēng)險而釋放內(nèi)需；其次是要通過更多更好的社會服務(wù)，包括專業(yè)化的社會工作來幫助有需要的人提升就業(yè)能力，使他們獲得更多、更好、更平等的就業(yè)機(jī)會，幫助其提高就業(yè)質(zhì)量，為其注入發(fā)展活力。

五是不斷優(yōu)化民生保障結(jié)構(gòu)，通過多元化的民生組合更好地調(diào)動資源和利用好有限的資源，使民生建設(shè)發(fā)揮更大的社會效益。民生保障結(jié)構(gòu)包括合理的主體結(jié)構(gòu)、對象結(jié)構(gòu)和內(nèi)容結(jié)構(gòu)。應(yīng)該優(yōu)化多元主體結(jié)構(gòu)，完善政府主導(dǎo)、社會協(xié)同的民生建設(shè)主體行動體系。其中的要點(diǎn)是既要明確各方主體的責(zé)任，有效發(fā)揮各方的積極性，又要有效地整合各方主體的行動，使其成為協(xié)同、有序、完整的行動體系。應(yīng)該合理確定民生建設(shè)的對象結(jié)構(gòu)，既要滿足廣大民眾的基本需要，又要根據(jù)實際情況，重點(diǎn)加強(qiáng)對各類弱勢群體的保障和服務(wù)。在這一過程中，應(yīng)該將關(guān)懷困難群眾的價值情懷與科學(xué)的需求調(diào)查相結(jié)合，瞄準(zhǔn)各類群體的實際需要，提高民生項目的社會效益。應(yīng)該合理建構(gòu)民生建設(shè)的內(nèi)容結(jié)構(gòu)，根據(jù)民眾各方面的實際需要提供相應(yīng)的民生保障和社會服務(wù)。

六是實現(xiàn)福利機(jī)制與市場機(jī)制的有效結(jié)合，以提高民生保障與社會服務(wù)的運(yùn)行效率。社會政策領(lǐng)域的理論和實踐都證明，在政府的公共性民生建設(shè)行動中可以引入一定的市場機(jī)制，福利機(jī)制與市場機(jī)制的有效結(jié)合可以提高民生項目的運(yùn)行效率。在民生項目的受益者方面，引入一定的市場機(jī)制可以引導(dǎo)人們的行為，約束不合理的需要，從而避免或減少資源的無效使用。在民生保障和服務(wù)的提供者方面，引入一定的市場競爭機(jī)制可以提高服務(wù)供給的數(shù)量和質(zhì)量，實現(xiàn)高效能的服務(wù)傳遞，從而使公共資源得到更高效的利用。另一方面，在民生建設(shè)中引入市場機(jī)制要注意把握好“度”，不能因過分使用市場機(jī)制而影響了民生項目的社會公益目標(biāo)。同時，要根據(jù)不同項目的具體情況設(shè)計具體的體制機(jī)制和管理模式，使市場機(jī)制能夠與福利機(jī)制有效配合起來。

（作者為南開大學(xué)社會建設(shè)與管理研究院教授、博導(dǎo)，中國社會保障學(xué)會副會長、中國社會工作學(xué)會副會長）

【注：本文系國家社會科學(xué)基金重大項目“當(dāng)前我國普惠性、基礎(chǔ)性、兜底性民生建設(shè)研究”（項目編號：20ZDA068）階段性成果】

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責(zé)編/馬寧遠(yuǎn) 美編/陳琳

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