深化改革的試驗(yàn)路徑

在統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)體制下，中國(guó)改革是依靠怎樣的治理方式來(lái)保障民主決策的呢？很多研究發(fā)現(xiàn)，中國(guó)改革過(guò)程中伴隨著大規(guī)模的政策試驗(yàn)[3]。政策試驗(yàn)創(chuàng)設(shè)了一種試驗(yàn)學(xué)習(xí)機(jī)制，它以解決特定問(wèn)題為目標(biāo)，通過(guò)議程設(shè)置聚焦于某一政策議題，基于一些理論或推論提出新的政策思路，通過(guò)持續(xù)的測(cè)試和檢驗(yàn)，在證據(jù)支持下反復(fù)提煉解決方案，直至形成系統(tǒng)的政策安排。內(nèi)外部環(huán)境變化促使政策分析人員提出新的政策規(guī)劃，發(fā)出新的政策導(dǎo)向。新導(dǎo)向是否有效，需要通過(guò)小范圍試點(diǎn)提供證據(jù)支持。政策試驗(yàn)普遍采取“試點(diǎn)探索”和“經(jīng)驗(yàn)總結(jié)”的策略，在地方試點(diǎn)過(guò)程中，先引入政策原型，然后根據(jù)試點(diǎn)反饋不斷優(yōu)化政策安排[4]。

黨的十一屆三中全會(huì)以來(lái)，黨中央確立了以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的政策路線，開(kāi)啟了改革開(kāi)放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)新時(shí)期，政策試驗(yàn)被廣泛應(yīng)用于各領(lǐng)域的改革探索中，成為一種常態(tài)化的治理模式。1978年12月，鄧小平同志在中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上發(fā)表講話，提出“在全國(guó)的統(tǒng)一方案拿出來(lái)以前，可以先從局部做起，從一個(gè)地區(qū)、一個(gè)行業(yè)做起，逐步推開(kāi)。中央各部門要允許和鼓勵(lì)它們進(jìn)行這種試驗(yàn)。試驗(yàn)中間會(huì)出現(xiàn)各種矛盾，我們要及時(shí)發(fā)現(xiàn)和克服這些矛盾”[5]。

改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)政策試驗(yàn)的一個(gè)顯著特征是，中央政府采取非均衡賦權(quán)的制度安排，授予試點(diǎn)地區(qū)更大的自主權(quán)，可在授權(quán)范圍內(nèi)先行探索并實(shí)施新方案[6]。政策試驗(yàn)需要選擇試點(diǎn)地區(qū)，通過(guò)邊做邊學(xué)、邊學(xué)習(xí)邊實(shí)踐，不斷嘗試新的策略和解決方案，持續(xù)觀察新方案的效果，并根據(jù)反饋持續(xù)修訂政策安排，直到產(chǎn)生可接受的結(jié)果。在政策試驗(yàn)過(guò)程中，經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)一些始料未及的動(dòng)態(tài)和事件，這些事件會(huì)改變政策設(shè)計(jì)的結(jié)果，經(jīng)過(guò)反饋和評(píng)估之后，針對(duì)出現(xiàn)的問(wèn)題，決策者和組織者通過(guò)再設(shè)計(jì)途徑對(duì)政策方案進(jìn)行調(diào)整。通過(guò)總結(jié)各地的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，有利于深化對(duì)政策議題的認(rèn)知，隨著政策試驗(yàn)的推進(jìn)，政策內(nèi)容得到調(diào)整和優(yōu)化。

黨的十八大以來(lái)，中央強(qiáng)調(diào)宏觀思考和頂層設(shè)計(jì)，致力于構(gòu)建中央設(shè)計(jì)與地方探索相結(jié)合的試驗(yàn)制度，政策試驗(yàn)進(jìn)入新的發(fā)展階段。2012年12月，習(xí)近平總書記在主持中央政治局集體學(xué)習(xí)時(shí)指出，改革開(kāi)放是一個(gè)系統(tǒng)工程，要加強(qiáng)宏觀思考和頂層設(shè)計(jì)，更加注重改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性。2013年11月，黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，其中明確提出：“鼓勵(lì)地方、基層和群眾大膽探索，加強(qiáng)重大改革試點(diǎn)工作，及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，寬容改革失誤，加強(qiáng)宣傳和輿論引導(dǎo)，為全面深化改革營(yíng)造良好社會(huì)環(huán)境。”在新時(shí)代背景下，政策試驗(yàn)凸顯了“中央設(shè)計(jì)”“請(qǐng)示授權(quán)”“依法試驗(yàn)”等組織原則[7]。政策試驗(yàn)更加重視頂層設(shè)計(jì)和總體規(guī)劃，重大改革由中央進(jìn)行統(tǒng)一部署；地方提出的改革方案需要獲得授權(quán)后再進(jìn)行試點(diǎn)；對(duì)于地方事權(quán)范圍內(nèi)的改革探索，地方政府擁有自主試驗(yàn)權(quán)。

試驗(yàn)民主：協(xié)商民主的新形式

現(xiàn)代國(guó)家治理具有兩個(gè)至關(guān)重要的目標(biāo)訴求：一是治理的理性，二是治理的公信力。為了提升決策的理性化水平，公共事務(wù)的決策過(guò)程需要發(fā)揮專家的作用，更好地運(yùn)用專家知識(shí)；為了保障公信力，決策過(guò)程需要吸納公眾參與，公眾的意志應(yīng)當(dāng)?shù)玫阶鹬豙8]。專家是受過(guò)系統(tǒng)的專業(yè)知識(shí)訓(xùn)練的研究人員，他們長(zhǎng)期從事某個(gè)領(lǐng)域研究，具有系統(tǒng)的專業(yè)知識(shí)積累。專家在科學(xué)知識(shí)方面具有優(yōu)勢(shì)，這類知識(shí)經(jīng)由歸納、演繹或溯因推理，提出新的解釋或推論，并經(jīng)受同行評(píng)議的嚴(yán)格檢驗(yàn)，具有更為廣泛的適用性。公眾并不具有專家所擁有的系統(tǒng)化的專業(yè)知識(shí)，他們一般只具有基于日常生活和閱歷而歸納形成的經(jīng)驗(yàn)判斷。公眾的知識(shí)以經(jīng)驗(yàn)積累為基礎(chǔ)，這類知識(shí)涉及地方性習(xí)慣、經(jīng)驗(yàn)和見(jiàn)解，并與人們的日?；顒?dòng)密切相關(guān)，它直接影響著個(gè)人的生活方式[9]。

20世紀(jì)80年代興起的協(xié)商民主理論提出，民主不應(yīng)僅局限于選舉環(huán)節(jié)，也要擴(kuò)展到?jīng)Q策過(guò)程[10]。協(xié)商民主并不滿足于選舉民主的制度安排，主張將民主參與貫穿于公共生活的全過(guò)程，構(gòu)建真正意義上的全過(guò)程民主。在協(xié)商民主理論看來(lái)，公共決策不應(yīng)僅僅追求體現(xiàn)多數(shù)人的利益，也要考慮并協(xié)調(diào)社會(huì)中各方的立場(chǎng)和利益訴求[11]。協(xié)商民主理論主張構(gòu)建包容性的議事平臺(tái)，讓不同利益群體通過(guò)協(xié)商方式，參與公共政策制定。協(xié)商民主理論專家希望建立理性討論的公共空間，讓利益相關(guān)者通過(guò)協(xié)商的方式，充分表達(dá)各自的主張和利益訴求，在討論和審議的基礎(chǔ)上，各自調(diào)整立場(chǎng)和訴求，進(jìn)而凝聚共識(shí)，提出新的政策安排，或者為公共決策提供依據(jù)。

鑒于單一維度的選舉民主容易導(dǎo)致政治獻(xiàn)金、操控選舉、社會(huì)兩極分化、“多數(shù)人的暴政”、弱勢(shì)群體受排斥等問(wèn)題，協(xié)商民主提出通過(guò)平等對(duì)話、協(xié)商審議的方式形成公共政策，促使人們?cè)谶M(jìn)行公共決策時(shí)更加審慎。在協(xié)商民主論者看來(lái)，“一個(gè)民主政府是建立在說(shuō)理和辯論的基礎(chǔ)上的，而不僅僅是建立在投票和權(quán)力的基礎(chǔ)上的”[12]。協(xié)商民主承認(rèn)社會(huì)成員具有多元化的利益訴求，主張通過(guò)協(xié)商對(duì)話來(lái)協(xié)調(diào)各方利益，促進(jìn)社會(huì)和諧，它拓寬了民主的視野，深化了對(duì)民主實(shí)踐的理解?？梢哉f(shuō)，協(xié)商民主是一種與選舉民主相平行的重要民主形式。

中國(guó)通過(guò)組織大規(guī)模的政策試驗(yàn)，在政策議程中創(chuàng)設(shè)了跨層級(jí)、跨部門、跨界別的議事平臺(tái)，使專家和公眾能夠參與決策議程，了解很多政策議題和相關(guān)觀點(diǎn)。在政策試驗(yàn)過(guò)程中，中央官員與地方官員、專家、公眾之間進(jìn)行持續(xù)的互動(dòng)，這提升了政策制定的協(xié)商性和民主性。政策試驗(yàn)使地方政府在授權(quán)范圍內(nèi)可以自主設(shè)定目標(biāo)并選擇政策工具，中央部委通過(guò)總結(jié)地方經(jīng)驗(yàn)，確定新的政策導(dǎo)向并設(shè)定評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。在決策者與專家、公眾的互動(dòng)中，各方不僅分享各自擁有的知識(shí)，也會(huì)利用對(duì)方提供的知識(shí)和信息，提出新的知識(shí)建構(gòu)。這種不同來(lái)源知識(shí)的分享、交流和建構(gòu)過(guò)程，以及其在政策試驗(yàn)中的應(yīng)用，即表現(xiàn)為政策方案的持續(xù)調(diào)整、更新和優(yōu)化。在持續(xù)互動(dòng)中所形成的政策安排，不僅可以經(jīng)受科學(xué)有效性的檢驗(yàn)，也有助于獲得利益相關(guān)者的認(rèn)可和支持。

對(duì)于大國(guó)治理來(lái)講，一項(xiàng)政策試驗(yàn)不僅要檢驗(yàn)新政策在某個(gè)地區(qū)的有效性，也需要檢驗(yàn)其在其他地區(qū)付諸實(shí)施的績(jī)效狀況，包括公眾的接受程度。當(dāng)一項(xiàng)新政策在試點(diǎn)地區(qū)取得成功后，中央政府通常會(huì)擴(kuò)大試點(diǎn)，在全國(guó)范圍內(nèi)選擇代表性地區(qū)進(jìn)行測(cè)試，檢驗(yàn)新政策的外部有效性。這種“從點(diǎn)到面”的政策試驗(yàn)構(gòu)成了一種試驗(yàn)民主的治理模式，它通過(guò)持續(xù)的試驗(yàn)和評(píng)估來(lái)促進(jìn)政策發(fā)展。在此過(guò)程中，政府系統(tǒng)與專家、公眾具有持續(xù)的互動(dòng)，并通過(guò)協(xié)商和協(xié)作來(lái)應(yīng)用各方擁有的知識(shí)和信息，不斷改進(jìn)政策安排，提升公共政策的適應(yīng)性，保障并實(shí)現(xiàn)韌性治理。

《中國(guó)的民主》白皮書指出，“中國(guó)發(fā)展全過(guò)程人民民主，既有完整的制度程序，也有完整的參與實(shí)踐。”在理論研究方面，學(xué)術(shù)界對(duì)中國(guó)式民主的宏觀制度和實(shí)踐運(yùn)作研究較多，形成了豐富的研究文獻(xiàn)。在宏觀制度方面，已有研究闡述了人民代表大會(huì)制度、中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度等制度安排。在實(shí)踐運(yùn)作方面，已有研究剖析了民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的實(shí)踐發(fā)展。然而，已有研究對(duì)中國(guó)式民主的中層構(gòu)造的理論探討不多。中國(guó)國(guó)家治理將民主協(xié)商貫穿于政策制定全過(guò)程，并已經(jīng)形成了跨層級(jí)、跨部門、跨界別的系統(tǒng)性制度安排。試驗(yàn)民主的理論視角通過(guò)區(qū)分政策試驗(yàn)涉及的多元行動(dòng)主體，解析試驗(yàn)過(guò)程中的公共論壇、公開(kāi)討論、知識(shí)分享、互動(dòng)協(xié)商和審慎決策，可為理解中國(guó)式民主提供新的理論資源。