摘 要:縣域生態(tài)環(huán)境治理是建設生態(tài)文明和美麗中國的重要基礎，也是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要內容。十八大以來我國縣域生態(tài)環(huán)境治理取得突出成就，但也存在著政府生態(tài)環(huán)境治理責任落實不到位、企業(yè)治污減排主體責任履行不到位、居民生態(tài)環(huán)境保護意識和行動不到位、生態(tài)環(huán)境損害責任追究制度執(zhí)行不到位等問題。為此，必須從政府、企業(yè)、居民、制度等不同層面入手，堅持系統(tǒng)發(fā)力、統(tǒng)籌謀劃、綜合管控，創(chuàng)新優(yōu)化縣域生態(tài)環(huán)境治理體系。
關鍵詞:縣域 生態(tài)環(huán)境治理 主體責任
【中圖分類號】X22 【文獻標識碼】A
2012年，黨的十八大首次將生態(tài)文明建設納入中國特色社會主義現代化事業(yè)“五位一體”總體布局，作出了大力推進生態(tài)文明建設的戰(zhàn)略部署。2017年，黨的十九大報告進一步提出“加快生態(tài)文明體制改革，建設美麗中國”，將生態(tài)文明建設提高到構建“美麗中國”的新高度。我國從20世紀70年代開始逐漸重視生態(tài)環(huán)境保護工作，但由于長期“重城市、輕農村，重工業(yè)、輕農業(yè)”[1]，導致城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境失衡問題日益凸顯。從環(huán)境生態(tài)學角度看，城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境是不可分割的整體，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境治理是生態(tài)文明和美麗中國建設的迫切要求。縣域是我國最基本的行政單元，是連接城市和鄉(xiāng)村的結合點[2]，以縣域為樞紐和平臺統(tǒng)籌城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境治理，既是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要手段，也是建設生態(tài)文明和美麗中國的重要基礎。
縣域生態(tài)環(huán)境治理進展
十八大以來，在習近平生態(tài)文明思想指導下，我國圍繞縣域城鄉(xiāng)普遍存在的水、氣、土、垃圾等環(huán)境污染突出問題，逐步加大縣域生態(tài)環(huán)境治理力度并取得顯著成效。
全面打響碧水保衛(wèi)戰(zhàn)。在國家層面推進各省編制縣域農村生活污水處理規(guī)劃，截至“十三五”末，除新疆、西藏外，全國29個省份全部完成了縣域農村生活污水處理規(guī)劃編制工作。廣泛開展集中式飲用水水源地規(guī)范化建設，全國10638個農村“千噸萬人”水源地全部完成保護區(qū)劃定[3]。積極開展水環(huán)境專項整治行動，加強污水收集處理設施建設，在縣、鄉(xiāng)、村全面落實河長制，強化水環(huán)境管理。“十三五”期間，全國廢水主要污染物——化學需氧量從2015年的2223.5萬噸降至2019年的567.1萬噸，氨氮從260.4萬噸降至46.3萬噸，總氮從2016年的123.6萬噸降至117.6萬噸，總磷從9.0萬噸降至5.9萬噸。其中，作為重點治理的農業(yè)源廢水污染物無論是排放量下降速度還是下降強度均超過工業(yè)源，呈現出快速大幅減少的良好態(tài)勢（見表1）。
著力打贏藍天保衛(wèi)戰(zhàn)。加快推進能源結構轉型，進行燃煤大機組超低排放改造，加快整治或淘汰燃煤小鍋爐。持續(xù)推進企業(yè)節(jié)能減排，對散亂污企業(yè)實行動態(tài)清零，堅決淘汰落后產能。加大工業(yè)污染治理力度，開展重點行業(yè)揮發(fā)性有機物治理，強化廠礦企業(yè)物料堆場的粉塵治理。推進露天礦山綜合治理，嚴格管控農村地區(qū)的秸稈露天焚燒。根據不同地區(qū)的突出問題，有針對性地開展大氣污染防治專項行動。如在京津冀地區(qū)狠抓控煤、控塵、控車、控工業(yè)污染、控新建項目污染等“五控”治理，采取“城鎮(zhèn)化改造上樓一批、拆除違建減少一批、炊事氣化解決一批、城市管網輻射一批、優(yōu)質燃煤替代一批”等方式推進農村地區(qū)“減煤換煤”工作。截至“十三五”末，京津冀及周邊地區(qū)基本完成生活和冬季取暖散煤替代。
持續(xù)開展凈土保衛(wèi)戰(zhàn)?？h域土壤污染防治的關鍵是控制農村地區(qū)化肥、農藥的過量使用，我國從2015年全面開啟農業(yè)面源污染治理，開展化肥、農藥使用量零增長行動。2017年進一步聚焦重點領域和關鍵環(huán)節(jié)，啟動實施了果菜茶有機肥替代化肥、東北地區(qū)秸稈處理、畜禽糞污資源化利用、農膜回收等農業(yè)綠色發(fā)展行動。農藥投入量、農用地化肥在2014年和2015年先后達到峰值后開始下降，于2017年提前三年實現農藥、化肥使用量零增長目標。2020年，我國農藥、化肥使用量分別比峰值時期減少42萬噸和772萬噸（見圖1），水稻、小麥、玉米三大糧食作物化肥利用率達到40.2%，農藥利用率達到40.6%，分別比2015年提高5%和4%，畜禽糞污綜合利用率達到75%，順利完成《土壤污染防治行動計劃》（“土十條”）提出的到2020年“受污染耕地安全利用率達到90%左右”和“污染地塊安全利用率達到90%以上”的治理目標。
扎實推進垃圾治理攻堅戰(zhàn)。積極推進工農業(yè)生產廢棄物無害化處理和資源化利用，努力從源頭推進垃圾減量化和資源化。開展農村垃圾集中清理行動，全面加強農村生活垃圾治理，大力推行“村收集、鄉(xiāng)/鎮(zhèn)轉運、縣處理”的城鄉(xiāng)垃圾一體化處理模式。截至2020年全國城市生活垃圾無害化處理率達到99.3%，實行農村生活垃圾集中收運處理的行政村比例超過90%，共計15萬個建制村完成了生態(tài)環(huán)境綜合整治工作，人民群眾的生態(tài)環(huán)境獲得感顯著增強。
縣域生態(tài)環(huán)境治理中面臨的權責困境
總體來看，十八大以來我國縣域生態(tài)環(huán)境治理取得長足進步，但在主體責任劃分等方面仍然存在一些突出問題，主要表現在以下幾個方面：
政府生態(tài)環(huán)境治理監(jiān)管責任落實不到位。首先，部分領導干部思想認識不到位。在傳統(tǒng)政績觀的影響下，一些地方政府和部門領導依然秉持著“經濟發(fā)展優(yōu)先”甚至“唯GDP導向”的傳統(tǒng)思維，對生態(tài)環(huán)境保護的重要性認識不足，甚至認為生態(tài)環(huán)境治理是地方經濟發(fā)展的“包袱”，是“賠本賺吆喝、費力不討好”的事情[4]。因此，對于生態(tài)環(huán)境治理工作重視度不夠、主動性不強、積極性不高，存在重形式、走過場、被動治理、敷衍應付等現象。特別是當經濟發(fā)展與環(huán)境保護存在沖突時，往往為發(fā)展經濟而忽視環(huán)境乃至犧牲環(huán)境。例如，一些地方政府在招商引資時往往更加關注企業(yè)的納稅能力，而對其環(huán)保性重視不足。以至于隨著城市地區(qū)環(huán)境門檻的不斷提高，一些污染型工業(yè)向縣域地區(qū)轉移的趨勢日益加劇，工業(yè)“三廢” （廢水、廢氣、廢渣）排放已成為影響縣域生態(tài)環(huán)境質量的重要因素。其次，生態(tài)環(huán)境治理方式簡單粗放。一些地方政府對于生態(tài)環(huán)境治理缺乏深入思考和長遠規(guī)劃，生態(tài)環(huán)境管理職能未理順，生態(tài)環(huán)境治理制度不健全，對于出現的環(huán)境問題往往“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”，或者以罰代管、一罰了之，導致生態(tài)環(huán)境治理短視化、碎片化、簡單化。最后，生態(tài)環(huán)境監(jiān)管能力有待提升。目前我國大部分縣域地區(qū)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管能力依然較為薄弱，部分領域監(jiān)管手段和監(jiān)管方法較為落后，例如，生態(tài)環(huán)境信息依靠實地采集、生態(tài)環(huán)境問題依靠群眾舉報等，使得很多生態(tài)破壞、環(huán)境污染行為不能被及時發(fā)現并得到有效遏制。
企業(yè)治污減排主體責任履行不到位。一是大企業(yè)治污減排動力不足。由于很多污染大戶也是納稅大戶，為保住地方經濟發(fā)展和財政“錢袋子”，一些地方政府對這些企業(yè)的違法違規(guī)行為往往“睜一只眼閉一只眼”，環(huán)境執(zhí)法偏松偏軟，對企業(yè)環(huán)境違法行為的處罰額度低、流程長、反應慢，使企業(yè)違法排污的成本普遍小于其違法排污的收益，即企業(yè)守法成本高、違法成本低。因此，一些大企業(yè)寧愿受罰也不愿意治理，違法違規(guī)、超標超量排污現象屢禁不止，對縣域生態(tài)環(huán)境造成極大破壞。二是中小企業(yè)治污減排能力不足。企業(yè)實施治污減排，既需要環(huán)保技術和清潔生產技術的支持，也需要環(huán)保設備和環(huán)保資金的投入。近年來，我國經濟發(fā)展總體處于下行周期，企業(yè)特別是中小企業(yè)的生存和發(fā)展面臨著很大壓力，很多中小企業(yè)既不具備治污減排的能力，也無力承擔治污減排的成本。
居民生態(tài)環(huán)境保護意識和行動不到位。相對于城市居民，廣大農村居民文化水平普遍較低，接受的生態(tài)環(huán)境教育較少，生態(tài)環(huán)境保護意識較為薄弱。在縣域生態(tài)環(huán)境治理中，大多數居民更多的是被動接受生態(tài)環(huán)境保護的動員和監(jiān)管，缺乏主動參與的自覺性和自主性。例如，雖然目前我國90%以上的行政村都建立了生活垃圾集中收運處理系統(tǒng)，但村民隨手亂扔垃圾、隨意丟棄農膜、“屋內現代化、屋外臟亂差”的現象仍然較為普遍，農村生活垃圾無害化處理率依然處于較低水平。又如，很多農民仍然固守“莊稼一枝花、全靠肥當家”的慣性思維，習慣于依靠農藥化肥的高投入來維持農業(yè)生產[5]，而對于農業(yè)新技術、新產品、新肥料的接受能力較低。因此，雖然近年來我國農藥、化肥使用量持續(xù)下降，但總體上仍處于高位，而農膜使用量相較于本世紀初更是大幅增加了95.8萬噸、是2001年使用量的約1.7倍。農藥、化肥、農膜的長期高投入使用對我國農村生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)造成了不可忽視的累積性影響和嚴重危害。
生態(tài)環(huán)境損害責任追究制度執(zhí)行不到位。目前，我國已初步建立了領導干部環(huán)境保護責任離任審計制度和黨政領導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究制度，但一些地方在進行環(huán)保追責時往往避重就輕、流于形式，使得部分地方主官在生態(tài)環(huán)境保護方面的責任感、緊迫感、壓力感不強，導致生態(tài)環(huán)境治理慢作為、假作為、不作為。
創(chuàng)新縣域生態(tài)環(huán)境治理的對策建議
企業(yè)和居民是環(huán)境污染物的主要生產者和排放者，對保護生態(tài)環(huán)境負有主體責任，而地方政府對居民環(huán)保意識和企業(yè)環(huán)境合規(guī)負有引導和監(jiān)管責任?？h域生態(tài)環(huán)境問題的產生既有居民和企業(yè)主體責任的缺失，也有政府督導監(jiān)管責任的失職。為此，必須從政府、企業(yè)、居民等不同層面入手，堅持系統(tǒng)發(fā)力、統(tǒng)籌謀劃、綜合治理，創(chuàng)新優(yōu)化縣域生態(tài)環(huán)境治理體系。
一要理順政府部門生態(tài)環(huán)境治理機制。國家生態(tài)環(huán)境保護戰(zhàn)略能否落到實處，關鍵在于政府部門和領導干部。中共中央、國務院《關于全面加強生態(tài)環(huán)境保護堅決打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》明確，地方各級黨委和政府對本行政區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護工作及生態(tài)環(huán)境質量負總責。第一，以系統(tǒng)觀、綜合觀、長遠觀做好縣域生態(tài)環(huán)境治理規(guī)劃。山水林田湖草沙是生命共同體，牽一發(fā)而動全身，因此生態(tài)環(huán)境治理具有很強的系統(tǒng)性、綜合性、復雜性。必須科學制定縣域生態(tài)環(huán)境治理規(guī)劃，在發(fā)展理念上強調“綠水青山就是金山銀山”，在規(guī)劃原則上凸顯“統(tǒng)籌發(fā)展與安全”“人與自然和諧共生”，在規(guī)劃目標上追求生態(tài)環(huán)境效益、經濟效益、社會效益相統(tǒng)一的可持續(xù)發(fā)展，在治理手段上靈活采取經濟、行政、法律等多元方式?？傊?，要以科學規(guī)劃指導縣域生態(tài)環(huán)境治理。第二，構建責權利明確、監(jiān)管有力、響應及時、協調聯動的生態(tài)環(huán)境治理網絡。生態(tài)環(huán)境治理是一個系統(tǒng)工程，涉及生態(tài)環(huán)境、自然資源、交通、住建、水利、水務、公安等多個部門，要打破過去職能部門責權不明、條塊分割、“九龍治水”等現象，借鑒一些地區(qū)的成功經驗[6]，探索構建“1+M+N”的網絡化縣域生態(tài)環(huán)境治理新模式。“1”即在縣級層面建立生態(tài)環(huán)境網格化治理中心，作為縣委直屬機關，全面負責牽頭組織實施縣域生態(tài)環(huán)境的綜合治理；“M”即生態(tài)環(huán)境、自然資源等涉及生態(tài)環(huán)境治理的各相關職能部門，在中心的統(tǒng)一指揮協調下，按各自職能開展工作；“N”即在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面成立生態(tài)環(huán)境治理網格化大隊，具體承擔轄區(qū)內的生態(tài)環(huán)境治理執(zhí)法工作；遇到重大問題、復雜問題，則由中心協調各有關部門共同協商、聯合處置、形成合力。第三，創(chuàng)新構建有利于生態(tài)環(huán)境保護的政績考核體系。合理提高環(huán)境績效考核權重，適當下調經濟指標的考核權重，把生態(tài)環(huán)境治理落實情況作為地方領導干部獎懲任免的重要依據，嚴格落實生態(tài)環(huán)境損害責任追究制度，通過對地方政府的環(huán)境績效進行考核和獎勵，對造成生態(tài)環(huán)境破壞的失職行為嚴格追責問責，敦促地方政府真正把生態(tài)環(huán)境治理責任落到實處。
二要全面激活企業(yè)環(huán)境保護主體責任。大量研究和實踐表明，合理的政策體系對于促進企業(yè)節(jié)能減排治污、加強生態(tài)環(huán)境保護具有顯著的正向作用，政府要發(fā)揮好宏觀政策的引導激勵作用。第一，科學制定并適度提高環(huán)境規(guī)制標準，使之既能激勵企業(yè)治污、綠色創(chuàng)新，又能對地方政府和部門嚴格執(zhí)法產生促進作用。探索改進企業(yè)排污收費方法，運用經濟手段把外部不經濟內在化，倒逼企業(yè)為降低成本、提高效益而主動治污減排。第二，構建企業(yè)治污減排的政策支持體系。建立由中央政府主導的企業(yè)治污減排補貼機制，降低企業(yè)治污減排的成本和負擔，同時從財政、稅收、金融、市場準入等方面全面加強對企業(yè)治污減排的政策支持力度，并將政策重點由對大企業(yè)的“錦上添花”逐步轉向對中小企業(yè)的“雪中送炭”。第三，建立健全企業(yè)環(huán)境保護信用體系。將環(huán)保信用納入企業(yè)信用征信體系，對企業(yè)環(huán)境違法、環(huán)保失信、“環(huán)保老賴”等行為進行信息披露，構建守信激勵和失信懲戒機制，對環(huán)保失信企業(yè)視其情節(jié)嚴重程度采取限制或禁止市場準入等措施，如對“環(huán)保老賴”企業(yè)采取禁止參與政府項目投標、禁止取得政府土地供應、禁止參與政府采購項目、依法退出政府優(yōu)惠政策、暫停發(fā)放安全生產許可等處罰。結合企業(yè)環(huán)保征信推進實施綠色金融政策，對環(huán)保失信企業(yè)采取限制貸款、提高貸款利率、限制發(fā)行企業(yè)債券等，利用市場力量倒逼企業(yè)加大環(huán)保投入，激活企業(yè)環(huán)境保護主體責任。
三要夯實縣域生態(tài)環(huán)境治理的社會基礎。要把提高全社會生態(tài)文明意識作為夯實生態(tài)環(huán)境治理工作的重要基礎，靈活運用報紙、電視、網絡、微信公眾號、社區(qū)、學校等多元途徑，采取通俗易懂的方式向縣域居民廣泛宣傳生態(tài)文明理念，進行生態(tài)環(huán)境教育，傳播生態(tài)環(huán)保知識，以“保護共同家園”為紐帶，以“共建、共享、共贏”為號召，強化縣域居民自覺參與生態(tài)環(huán)境保護治理的認同感和責任感，推動縣域生態(tài)環(huán)境治理由政府主導向全社會參與轉型。
四要筑牢縣域生態(tài)環(huán)境治理的制度保障。第一，不斷完善縣域環(huán)境保護監(jiān)管執(zhí)法制度。將重污染企業(yè)、環(huán)保失信企業(yè)等列為重點監(jiān)管對象，加大日常環(huán)境監(jiān)管力度，提高抽查比例和頻次。對屢教不改或限期整改不到位的環(huán)保失信企業(yè)，依據新環(huán)保法采取累進制加大處罰力度，堅決實施按日累計罰款且罰無上限，直至依法關停，大幅提高其污染違法成本。第二，建立和完善多部門聯合執(zhí)法、聯合懲戒機制。通過環(huán)保征信、備忘錄等機制，由環(huán)保主管部門將企業(yè)環(huán)境守法情況同步披露給工商、稅務、銀行、證監(jiān)會、保險公司、法院等相關部門，加強多部門聯合執(zhí)法和聯合懲戒，破解環(huán)境行政執(zhí)法難等問題，筑牢縣域生態(tài)環(huán)境治理的制度保障。
五要提高縣域生態(tài)環(huán)境治理的科技支撐能力。第一，加強對環(huán)境部門監(jiān)察管理的技術支持，運用紅外識別、衛(wèi)星遙感、無人機、大數據、云計算等現代科學技術，進一步提高環(huán)境部門的生態(tài)環(huán)境監(jiān)察管理能力，及時發(fā)現問題、解決問題。第二，搭建資源共享的信息技術服務平臺。生態(tài)文明建設和“雙碳”目標背景下企業(yè)節(jié)能減排治污和綠色轉型發(fā)展，所需的技術創(chuàng)新和技術投資遠遠超出常規(guī)發(fā)展范疇，亟需構建政府主導、資源共享的縣域生態(tài)環(huán)境治理信息技術服務平臺，為企業(yè)特別是中小企業(yè)綠色轉型發(fā)展提供信息、技術、人才等服務，助力企業(yè)特別是廣大中小企業(yè)提高治污減排能力。
【本文作者為中國社會科學院生態(tài)文明研究所研究員，中國社會科學院大學教授】
注釋
[1]魏后凱、譚秋成、羅萬純、盧憲英：《中國農村發(fā)展70年》，北京：經濟科學出版社，2019年版，第139頁。
[2]張遠航：《實踐困境與應然向度：縣域生態(tài)環(huán)境治理機制研究》，《河北農業(yè)大學學報（社會科學版）》，2019年第3期，第54—59頁。
[3]《2020年中國生態(tài)環(huán)境狀況公報》，中華人民共和國生態(tài)環(huán)境部，http://www.mee.gov.cn/hjzl/sthjzk/zghjzkgb/202105/P020210526572756184785.pdf，2021年5月26日。
[4]賈京磊：《從縣域實踐看生態(tài)環(huán)境治理的方式》，《中國領導科學》，2018年第5期，第92—95頁。
[5]叢曉男、單菁菁：《化肥農藥減量與農用地土壤污染治理研究》，《江淮論壇》，2019年第2期，第17—23頁。
[6]張?。骸洞蛟炜h域生態(tài)環(huán)境治理體系的示范樣板——宜豐縣創(chuàng)建生態(tài)文明建設網格化治理中心的實踐與探索》，《中國環(huán)境監(jiān)察》，2020年第7期，第28—30頁。
責編：蔡圣楠／美編：王嘉騏
The Key to Innovatively Optimizing County-Level Eco-environmental
Governance System
Shan Jingjing
Abstract: Ecological and environmental governance in county areas sets an important foundation for making ecological progress and building a beautiful China; it also constitutes an important means of modernizing China’s system and capacity for governance. Since the 18th National Congress, China's county-level ecological and environmental governance has made outstanding achievements. But there are also problems. The government's responsibilities for ecological and environmental governance and enterprises’ principal responsibilities for pollution control and emission reduction are not fulfilled; residents are not aware of or act on ecological and environmental protection; and the system of accountability for ecological and environmental damage is not implemented. Hence, it is necessary to start with the government, enterprises, residents and the system, making systematic efforts, coordinated plans and integrated management and control, and innovating and optimizing the county-level ecological and environmental governance system.
Keywords: county areas; ecological and environmental governance; principal responsibilities
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