摘 要:縣域生態(tài)環(huán)境治理是推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的應(yīng)有之義，是實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容和實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的必由之路，更是實(shí)現(xiàn)“碳達(dá)峰”和“碳中和”目標(biāo)的客觀需要。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的背景下，許多過去存在的生態(tài)環(huán)境問題以及在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中造成的生態(tài)環(huán)境問題逐漸顯現(xiàn)出來，不僅制約著經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展，而且也阻礙著人民群眾獲得感、幸福感的提升。需要從凝聚生態(tài)文明，建設(shè)社會共識，發(fā)展綠色技術(shù)和綠色供應(yīng)鏈，拓寬融資渠道，完善縣域生態(tài)治理制度體系等方面著手，推進(jìn)縣域生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化。
關(guān)鍵詞:縣域生態(tài)治理 鄉(xiāng)村振興 縣域環(huán)境污染 綠色供應(yīng)鏈
【中圖分類號】X22 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A
黨的十九屆五中全會和2021年中央一號文件都對“全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興”作出了重要部署，提出了“以縣域為基本單元推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展”“統(tǒng)籌縣域空間布局”“統(tǒng)籌縣域城鎮(zhèn)和村莊規(guī)劃建設(shè)”“實(shí)現(xiàn)縣鄉(xiāng)村功能銜接”以及“立足縣域布局農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)”“壯大縣域經(jīng)濟(jì)”等具體政策安排，明確了縣域?qū)⑹浅青l(xiāng)融合和鄉(xiāng)村振興的切入點(diǎn)和主戰(zhàn)場。
在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的背景下，縣城的縣域中心功能日益凸顯，輻射轄區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊的經(jīng)濟(jì)迅速崛起，人民群眾對縣域發(fā)展的要求也更加豐富多樣。許多過去存在的生態(tài)環(huán)境問題以及在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中造成的生態(tài)環(huán)境問題逐漸顯現(xiàn)出來，不僅制約著經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展，而且也阻礙著人民群眾獲得感、幸福感的提升。習(xí)近平總書記在中共中央政治局第二十九次集體學(xué)習(xí)時強(qiáng)調(diào)：“要推動污染治理向鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村延伸，強(qiáng)化農(nóng)業(yè)面源污染治理，明顯改善農(nóng)村人居環(huán)境。”“郡縣治、天下安。”秦漢以來，縣級政府一直是中國古代最為穩(wěn)定的行政單位，直到現(xiàn)在，縣級政府仍然是我國國家政權(quán)結(jié)構(gòu)的基本單元。因此，縣域的生態(tài)環(huán)境治理在我國生態(tài)文明建設(shè)中具有重要意義，認(rèn)清我國縣域生態(tài)環(huán)境的頑瘴痼疾，才能做到標(biāo)本兼治，推進(jìn)縣域的生態(tài)振興。
縣域生態(tài)環(huán)境治理具有重要意義
習(xí)近平總書記指出，“生態(tài)環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展是辯證統(tǒng)一、相輔相成的，建設(shè)生態(tài)文明、推動綠色低碳循環(huán)發(fā)展，不僅可以滿足人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要，而且可以推動實(shí)現(xiàn)更高質(zhì)量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)、更為安全的發(fā)展，走出一條生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路”。新發(fā)展階段，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展要求縣域承擔(dān)起生態(tài)環(huán)境治理的重任，縣域生態(tài)環(huán)境的治理對于鄉(xiāng)村振興、國家治理現(xiàn)代化、高質(zhì)量發(fā)展以及實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)等方面都具有重要意義。
縣域生態(tài)環(huán)境治理是推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的應(yīng)有之義。民族要復(fù)興，鄉(xiāng)村必振興。“三農(nóng)”問題一直是近年來經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重點(diǎn)工作，“十四五”時期是向第二個百年奮斗目標(biāo)進(jìn)軍的第一個五年，農(nóng)村工作重點(diǎn)由全面脫貧轉(zhuǎn)為鄉(xiāng)村振興。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“中國要美，農(nóng)村必須美，美麗中國要靠美麗鄉(xiāng)村打基礎(chǔ)”，縣域生態(tài)治理對于鄉(xiāng)村振興而言是實(shí)現(xiàn)生態(tài)振興的必然要求。由于長期的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)影響，造成城鄉(xiāng)資源配置不均衡，我國絕大多數(shù)縣域主要以農(nóng)業(yè)作為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的主要產(chǎn)業(yè)，而二、三產(chǎn)業(yè)集中在城市。城市在過去的發(fā)展中受到更多的關(guān)注，在推進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理時將主要精力放在城市，而對于農(nóng)村的生態(tài)環(huán)境治理并沒有放在同等的地位加以重視，直接造成了農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理設(shè)施水平、生態(tài)環(huán)境質(zhì)量等方面存在著巨大差異。當(dāng)前，我國處于城鄉(xiāng)融合的新階段，農(nóng)村居民對于發(fā)展的要求也更加豐富，日益增長的優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品和美好生活環(huán)境的需要與供給不足的矛盾逐漸凸顯。因此，生態(tài)環(huán)境治理迫切需要補(bǔ)齊農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的短板和弱項。要提升農(nóng)村居民的生活質(zhì)量，打造農(nóng)民安居樂業(yè)的美麗家園，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村的現(xiàn)代化，就必須治理好農(nóng)村的生態(tài)環(huán)境問題。
縣域生態(tài)環(huán)境治理是實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。黨的十九屆五中全會明確提出“十四五”時期要推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，到2035年基本實(shí)現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化遠(yuǎn)景目標(biāo)，基本實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。生態(tài)治理體系作為國家治理體系的重要組成部分，它的完善是我國治理能力現(xiàn)代化有效推進(jìn)的重要標(biāo)志。目前我國已進(jìn)入新發(fā)展階段，有效貫徹落實(shí)新發(fā)展理念，轉(zhuǎn)變發(fā)展方式對當(dāng)前的治理體系和治理能力提出了新的要求，推進(jìn)生態(tài)治理體系建構(gòu)完善、推進(jìn)生態(tài)治理能力現(xiàn)代化是貫徹新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局的重要抓手。由此可見，生態(tài)治理現(xiàn)代化是國家治理現(xiàn)代化一個重要緊迫的任務(wù)，生態(tài)環(huán)境治理的效果直接影響國家治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。習(xí)近平總書記高度重視縣域治理，指出“縣一級承上啟下，要素完整，功能齊備，在我們黨執(zhí)政興國中具有十分重要的作用，在國家治理中居于重要地位”。縣域政府作為我國國家治理的重要單元，中央整體戰(zhàn)略部署和改革舉措最終都需要通過縣這一級政權(quán)落實(shí)到基層，傳遞到鄉(xiāng)村這“最后一公里”。[1]因此，縣域生態(tài)環(huán)境治理不僅擔(dān)負(fù)著“綠水青山就是金山銀山”使命，還在我國實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化過程中發(fā)揮著不可替代的作用。
縣域生態(tài)環(huán)境治理是實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的必由之路。我國已從全面建成小康社會轉(zhuǎn)向全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的高質(zhì)量發(fā)展新階段。這就必然要求經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全面貫徹新發(fā)展理念，摒棄損害甚至破壞生態(tài)環(huán)境的發(fā)展模式，堅決不走以犧牲生態(tài)環(huán)境換取經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的老路。我國縣域擁有豐富的自然資源，經(jīng)濟(jì)面臨巨大的發(fā)展機(jī)遇，實(shí)現(xiàn)縣域的高質(zhì)量發(fā)展就是要充分利用農(nóng)村的生態(tài)優(yōu)勢和資源優(yōu)勢，創(chuàng)造獨(dú)具特色的生態(tài)經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢和生態(tài)產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，讓“美麗”成為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的增長點(diǎn)，形成產(chǎn)業(yè)生態(tài)化和生態(tài)產(chǎn)業(yè)化的良性循環(huán)。當(dāng)前，縣域一、二、三產(chǎn)業(yè)融合勢在必行，生產(chǎn)方式不再局限于以農(nóng)業(yè)為主的單一模式，而是向產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)多元化融合趨勢轉(zhuǎn)變。新中國成立之前，縣域內(nèi)的城鄉(xiāng)社會呈現(xiàn)為小市—基層市場—中間市場—中心市場[2]，相當(dāng)于當(dāng)代的自然村—行政村—鄉(xiāng)鎮(zhèn)—縣城的串聯(lián)模式。而如今縣域則是縣轄內(nèi)所有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村以及社區(qū)直接面向縣城呈現(xiàn)并聯(lián)式結(jié)構(gòu)。新一代數(shù)字技術(shù)的崛起，更是將農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈直接面向縣域，雙向供給效率發(fā)生質(zhì)的飛躍。但是，效率的飛躍并不代表質(zhì)量的飛躍，反而不相匹配的生態(tài)治理能力會造成縣域和城市更突出的生態(tài)問題。我們必須清醒的認(rèn)識到“三個沒有根本改變”：即以重化工為主的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、以煤為主的能源結(jié)構(gòu)和以公路貨運(yùn)為主的運(yùn)輸結(jié)構(gòu)沒有根本改變；污染排放和生態(tài)破壞的嚴(yán)峻形勢沒有根本改變；生態(tài)環(huán)境事件多發(fā)頻發(fā)的高風(fēng)險態(tài)勢沒有根本改變?？h域生態(tài)環(huán)境治理是從源頭改變我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)面臨的嚴(yán)峻復(fù)雜形勢的真正起點(diǎn)，也是推動縣域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型、實(shí)現(xiàn)縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的必由之路。
縣域生態(tài)治理是實(shí)現(xiàn)“碳達(dá)峰”和“碳中和”目標(biāo)的客觀需要。2020年9月22日，習(xí)近平主席在第七十五屆聯(lián)合國大會上首次提出碳達(dá)峰、碳中和的“30/60”目標(biāo)，即二氧化碳排放力爭2030年前實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰，2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和。隨后，黨的十九屆五中全會把碳達(dá)峰、碳中和作為“十四五”乃至2035國家戰(zhàn)略目標(biāo)之一。近日，中共中央政治局就努力實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)進(jìn)行第三十六次學(xué)習(xí)，習(xí)近平總書記再次強(qiáng)調(diào)我們必須深入分析推進(jìn)碳達(dá)峰、碳中和工作面臨的形勢和任務(wù)，扎扎實(shí)實(shí)把黨中央決策部署落到實(shí)處?？h域生態(tài)環(huán)境治理的內(nèi)容更多涉及農(nóng)、林、牧、副、漁的領(lǐng)域，耕地、水域、森林、草原四大生產(chǎn)性資源系統(tǒng)的保護(hù)是縣域生態(tài)治理的重中之重?？h域生態(tài)環(huán)境治理的內(nèi)容與“雙碳”目標(biāo)的減碳任務(wù)高度契合，通過依托縣域生態(tài)環(huán)境治理，實(shí)施生態(tài)修復(fù)工程，重整自然資源稟賦，擴(kuò)大森林綠地面積以培育并充分發(fā)揮森林的碳匯功能。除此之外，縣域生態(tài)環(huán)境治理將倒逼農(nóng)業(yè)發(fā)展方式更新，大力發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)提質(zhì)增效減排，構(gòu)建綠色供應(yīng)鏈體系，形成綠色低碳循環(huán)的生產(chǎn)體系、流通體系、消費(fèi)體系、回收處理體系，在一、二、三產(chǎn)業(yè)的第一線加速變革高能耗、高污染的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，真正將中央決策部署的“雙碳”目標(biāo)任務(wù)落到實(shí)處。
縣域生態(tài)環(huán)境治理亟需破解三種困境
近年來，我國在生態(tài)文明建設(shè)方面取得巨大成績。但是，新發(fā)展階段經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)的矛盾仍然突出，尤其是縣域地區(qū)的生態(tài)環(huán)境治理面臨著嚴(yán)峻的形勢，嚴(yán)重制約縣域可持續(xù)發(fā)展。要實(shí)現(xiàn)縣域的可持續(xù)發(fā)展就必須正確認(rèn)識縣域地區(qū)生態(tài)環(huán)境面臨的困境。
縣域生態(tài)環(huán)境治理任務(wù)復(fù)雜艱巨
縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展導(dǎo)致的生態(tài)環(huán)境污染。隨著我國工業(yè)化進(jìn)程的深入，大城市進(jìn)行“退二進(jìn)三”產(chǎn)業(yè)機(jī)構(gòu)調(diào)整和污染企業(yè)“退城搬遷”，中國工業(yè)城鄉(xiāng)分布格局發(fā)生顯著變化，但是工業(yè)污染防治管理模式并沒有隨之調(diào)整。[3]盡管鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)迅速崛起，但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)并不具備在生產(chǎn)活動中造成的環(huán)境污染的自凈能力，使得周圍生態(tài)環(huán)境質(zhì)量降低，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)生產(chǎn)的廢氣、廢水、廢渣未經(jīng)處理直接排放對鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村地區(qū)的土壤環(huán)境、大氣環(huán)境和水體造成了嚴(yán)重的污染。當(dāng)前縣域地區(qū)的工業(yè)污染成為了主要生態(tài)環(huán)境問題之一，嚴(yán)重影響了農(nóng)村原有生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。除了工業(yè)、制造業(yè)對縣域生態(tài)環(huán)境造成的污染外，作為絕大多數(shù)縣域主要產(chǎn)業(yè)的農(nóng)業(yè)發(fā)展也帶來了較為嚴(yán)重的生態(tài)環(huán)境問題。其中，農(nóng)用生產(chǎn)化肥的施用強(qiáng)度盡管有所降低，但是依然處于高位，并且利用效率仍然有較大提升空間；農(nóng)藥的使用總量雖然也在遞減，但是普遍存在著使用不科學(xué)的現(xiàn)象，造成農(nóng)產(chǎn)品農(nóng)藥殘留超標(biāo)，另外農(nóng)藥包裝物缺乏回收處理及再利用途經(jīng)，造成耕地、水體的農(nóng)業(yè)面源污染；農(nóng)用薄膜使用有所遞減，但是回收同樣面臨巨大的技術(shù)和經(jīng)濟(jì)困境。
生活垃圾造成生態(tài)環(huán)境污染。當(dāng)前，縣域地區(qū)根據(jù)“戶分類、村收集、鎮(zhèn)轉(zhuǎn)運(yùn)、縣處理”的垃圾治理模式使我國80%以上的行政村的垃圾處理取得良好的效果，但隨著生活垃圾處理的壓力越來越大，其中的弊端也逐漸暴露出來。縣域生活垃圾污染源頭分為縣域內(nèi)部自身產(chǎn)生和城市污染向縣域轉(zhuǎn)移兩類。從縣域內(nèi)部來看，生活垃圾、生活污水是農(nóng)村人口聚集區(qū)的主要污染物。農(nóng)村居民生活水平的提高和消費(fèi)能力的提升也加速了生活垃圾的堆積和生活污水的排放，農(nóng)村生活造成的污染已逐漸超出農(nóng)村生態(tài)系統(tǒng)原有的環(huán)境自凈能力。[4]而且在處理方式上，由于縣域農(nóng)村生活垃圾處理的技術(shù)水平和基礎(chǔ)設(shè)施都還相對薄弱，農(nóng)村居民垃圾分類意識并不強(qiáng)，對于生活垃圾和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)垃圾處理的方式以焚燒和填埋為主，這種處理方式很容易造成對環(huán)境的二次污染。在污水處理方面，大多未經(jīng)過達(dá)標(biāo)處理就被排放到就近的水體中，對區(qū)域水源造成嚴(yán)重的污染。[5]從城市污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移來看，除了上述提及的城市將會對生態(tài)環(huán)境造成污染的工廠遷移到縣域鄉(xiāng)鎮(zhèn)去開辦，還有城市企業(yè)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村輸出不符合標(biāo)準(zhǔn)的有害氣體、有害廢水、生產(chǎn)和生活垃圾以及放射性廢料等環(huán)境污染物。相對縣域地區(qū)垃圾處理量的增長而言，城市垃圾處理量上漲的更是迅猛，并大量向縣域地區(qū)轉(zhuǎn)移，甚至在有些農(nóng)村也出現(xiàn)了城市難以處理的有害垃圾、報廢車輛、廢舊電池等垃圾。這種城市向縣域地區(qū)轉(zhuǎn)移的垃圾往往處理難度更大，對于生態(tài)環(huán)境的破壞力更強(qiáng)，甚至?xí)h域地區(qū)居民的生命健康以及國家糧食安全造成嚴(yán)重的危害和威脅。
縣域生態(tài)環(huán)境治理參與主體權(quán)責(zé)不明
第一，政府環(huán)保治理權(quán)責(zé)不符。縣域生態(tài)環(huán)境治理能力不足是落實(shí)環(huán)保責(zé)任不力的重要原因。長期以來，以經(jīng)濟(jì)為中心的慣性思維導(dǎo)致對縣域生態(tài)環(huán)境的重視程度不夠，省以下生態(tài)環(huán)境監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度的實(shí)施，雖然減少了地方保護(hù)主義對生態(tài)環(huán)境監(jiān)測執(zhí)法的明顯干預(yù)[6]，但基層政府在生態(tài)環(huán)境治理上的工作投入不足，并缺乏地方政府行政管理體系的積極主動性?？h級環(huán)保部門承擔(dān)地方生態(tài)環(huán)境治理的責(zé)任，但是沒有相匹配的自主權(quán)和自由裁量權(quán)。這將導(dǎo)致其在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村落實(shí)生態(tài)環(huán)境治理任務(wù)時的缺位，再加上基層事務(wù)的繁雜性和事權(quán)不匹配，生態(tài)環(huán)境問題容易被忽視。諸多基層政府的生態(tài)環(huán)保力量薄弱，不具備監(jiān)測和監(jiān)察執(zhí)法能力，而且政府投入傾向于解決“吃飯”問題或建設(shè)回報率高的項目。[7]相對于城市而言，農(nóng)村作為縣域生態(tài)治理“第一線”，組織資源嚴(yán)重缺乏，難免出現(xiàn)生態(tài)環(huán)境污染問題缺失管理或“管不了”的現(xiàn)象。此外，基層政府生態(tài)環(huán)境治理人才隊伍建設(shè)嚴(yán)重滯后，缺少專業(yè)的環(huán)保人才，面對農(nóng)村生態(tài)環(huán)境出現(xiàn)的新問題往往束手無策。
第二，企業(yè)環(huán)保主動性缺乏?？h域、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)既是生態(tài)環(huán)境治理的主要對象，也是生態(tài)環(huán)境治理的受益人，更是生態(tài)環(huán)境治理的重要力量，但是當(dāng)前的縣域鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)缺乏參與生態(tài)環(huán)境治理的主動性。首先，污染行為是企業(yè)逐利性的表現(xiàn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為提高自身利潤和經(jīng)濟(jì)效益，往往會忽視環(huán)境污染問題，甚至知法違法，存在超標(biāo)排放、偷排漏排等現(xiàn)象。這種提高自身經(jīng)濟(jì)效益的方式是將成本轉(zhuǎn)移，讓社會分擔(dān)了一部分作為公共資源的生態(tài)成本。其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)生態(tài)責(zé)任的側(cè)重點(diǎn)未明晰，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)確實(shí)在縣域環(huán)境保護(hù)、資源節(jié)約、生態(tài)治理中起到至關(guān)重要的作用，但是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)缺乏專業(yè)人才、資金、技術(shù)以及治污的經(jīng)驗，因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)履行生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任時很難全面充分的發(fā)揮作用。
第三，民眾參與監(jiān)督缺位。首先，縣域生態(tài)治理中民眾參與意識淡薄。鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村大多存在生態(tài)文明理念和環(huán)保政策宣傳不到位的問題，而且民眾的思想觀念比較傳統(tǒng)，不能真正參與到環(huán)境保護(hù)的公共事業(yè)中來。長期以來，由于經(jīng)濟(jì)導(dǎo)向的逐利行為，農(nóng)村村民在開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動中往往忽視對生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，而是聚焦于經(jīng)濟(jì)收入的增長。這種追求短期經(jīng)濟(jì)利益而不惜犧牲生態(tài)環(huán)境的現(xiàn)象依然普遍存在，甚至有一些偏遠(yuǎn)地區(qū)的農(nóng)村仍然認(rèn)為環(huán)境保護(hù)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“絆腳石”，繼續(xù)走以自然資源換取經(jīng)濟(jì)效益的老路。受傳統(tǒng)的小農(nóng)思想影響，農(nóng)民在面對生態(tài)環(huán)境污染時，認(rèn)為自己即便愛護(hù)環(huán)境也無法改變環(huán)境惡化的事實(shí)，或者以“個人自掃門前雪，不管他人瓦上霜”的方式參與生態(tài)環(huán)境治理，尤其是農(nóng)村環(huán)境污染事件發(fā)生時，農(nóng)民對污染環(huán)境行為往往選擇熟視無睹。其次，民眾科學(xué)素質(zhì)不足造成的環(huán)境污染問題。很多時候農(nóng)民對環(huán)境造成的污染并非是有意為之，由于缺乏相應(yīng)科學(xué)知識，在從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動時，為了追求農(nóng)作物的增產(chǎn)增收，以不科學(xué)的方式使用化肥、農(nóng)藥、農(nóng)膜超過了環(huán)境承載能力，不僅造成農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量問題，還對土壤和水體造成污染。最后，民眾缺乏對生態(tài)環(huán)保法律法規(guī)和農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的具體細(xì)節(jié)的認(rèn)識。一方面，對于自身生態(tài)利益受損，民眾往往采取一些非正常的手段和措施來保護(hù)自身的生態(tài)利益訴求，這也導(dǎo)致了一些群體性事件。另一方面，民眾對生態(tài)補(bǔ)償以及農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼不熟悉，在參與生態(tài)治理的行動中無法按照政策規(guī)范開展具體工作，最終不僅污染環(huán)境，還造成資源的浪費(fèi)。
縣域生態(tài)治理基礎(chǔ)服務(wù)支撐不足
第一，縣域生態(tài)環(huán)境治理資金投入不足。財政作為重要的再分配工具，能夠宏觀調(diào)控、微觀治理以及消除阻礙可持續(xù)發(fā)展的人與自然之亂象，促進(jìn)人與自然和諧共生。[8]縣域生態(tài)環(huán)境污染治理需要地方政府的財政支持，但通常由于投入的重點(diǎn)放在經(jīng)濟(jì)發(fā)展上，導(dǎo)致環(huán)境保護(hù)的投入不足。除此之外，縣域地區(qū)農(nóng)村占地面積廣，面源污染嚴(yán)重，治理難度大，需要投入的資金量極其短缺，依靠政府單一財政支撐不足以從根本上解決基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后、環(huán)境污染嚴(yán)重的問題。政府又未能充分發(fā)揮引導(dǎo)社會資金流入的功能，縣域生態(tài)環(huán)境保護(hù)的資金嚴(yán)重不足。這導(dǎo)致縣域大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村的環(huán)境基礎(chǔ)配套設(shè)施達(dá)不到標(biāo)準(zhǔn)，一些農(nóng)村地區(qū)沒有污水無害化排放設(shè)備，也沒有垃圾收集和處理的設(shè)施。有些農(nóng)村地區(qū)即使配備了環(huán)境治理的處理設(shè)施，由于缺乏資金和人才，設(shè)施不能正常投入使用，導(dǎo)致財政投資的浪費(fèi)和生態(tài)環(huán)境持續(xù)惡化。
第二，縣域綠色技術(shù)供給不足。新一代數(shù)字技術(shù)為生態(tài)環(huán)境治理提供了新的動力。一方面精確評估生態(tài)環(huán)境總體質(zhì)量及變化趨勢，對我國森林、草地、濕地、沙地、生物多樣性的現(xiàn)狀和動態(tài)變化進(jìn)行高效監(jiān)管，都離不開大數(shù)據(jù)的支持。另一方面，我國環(huán)保機(jī)構(gòu)及時了解各類污染物排放情況，準(zhǔn)確預(yù)測、預(yù)警各類環(huán)境污染事故的發(fā)生概率，也需要依托大數(shù)據(jù)、云計算和人工智能等新興技術(shù)。[9]但是，縣域地區(qū)互聯(lián)網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施不完備，數(shù)字技術(shù)尚未成為縣域生態(tài)環(huán)境治理的高效工具。其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的生產(chǎn)技術(shù)、資源利用效率、排污治理能力都無法達(dá)到城市標(biāo)準(zhǔn)水平，在污染防治和治理等方面的源頭控制和攔截技術(shù)供給不足，對生態(tài)環(huán)境造成的污染束手無策。最后，縣域地區(qū)在進(jìn)行綠色技術(shù)選擇時未能因地制宜，在引進(jìn)新的技術(shù)設(shè)備或環(huán)境治理模式時未考慮區(qū)域氣候、地理地貌、以及民俗文化等差異，造成生態(tài)環(huán)境治理技術(shù)的“水土不服”，非但沒能起到生態(tài)環(huán)境治理的效果，反而造成了巨大的資源浪費(fèi)。
第三，縣域生態(tài)環(huán)境治理的制度供給不足。在中國現(xiàn)行政府行政管理體制中，環(huán)保垂改之后地方保護(hù)主義對生態(tài)環(huán)境監(jiān)測執(zhí)法的干預(yù)明顯減少。但是垂直管理部門和橫向政府之間各自為政的現(xiàn)象在縣域的生態(tài)環(huán)境治理中還普遍存在。比如，縣級政府環(huán)保責(zé)任落實(shí)難、主動性缺失、縣級執(zhí)法出現(xiàn)一些監(jiān)管空白、市縣兩級生態(tài)環(huán)境監(jiān)測、監(jiān)察、執(zhí)法部門之間出現(xiàn)權(quán)責(zé)不明、協(xié)同溝通障礙等等?？h域生態(tài)治理缺乏完善的法律體系，我國環(huán)境保護(hù)的法律法規(guī)不少，但是主要適用于城市地區(qū)的環(huán)境防治，對于縣域尤其具體到鄉(xiāng)村的污染問題缺乏針對性，甚至沒有針對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民生活污染治理的法律法規(guī)。
縣域生態(tài)環(huán)境治理新路徑
針對縣域生態(tài)環(huán)境治理面臨的突出問題，要從根本上破解諸多困境，做到標(biāo)本兼治，就必須采取更科學(xué)有效的手段推進(jìn)縣域生態(tài)環(huán)境治理，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)縣域生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。
凝聚生態(tài)文明建設(shè)共識破解縣域生態(tài)環(huán)境治理合力不足難題?？h域生態(tài)環(huán)境治理僅靠政府單一主體的奮戰(zhàn)難以應(yīng)對涉及多元化社會主體利益的生態(tài)治理現(xiàn)狀。多元化主體參與并且形成“合力”才是實(shí)現(xiàn)縣域生態(tài)環(huán)境高效治理的可靠路徑，而其中的關(guān)鍵在于全面凝聚生態(tài)文明共識，培育多元參與主體。一是培育全民綠色價值觀、綠色化思維方式、綠色化行為決策和綠色化實(shí)踐能力?？h域生態(tài)環(huán)境參與主體所涉及的縣委縣政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府、村“兩委”以及企業(yè)、社會組織、民眾應(yīng)重塑生態(tài)價值觀，強(qiáng)化生態(tài)共治與生態(tài)共享的理念。同時，增強(qiáng)民主協(xié)商、平等對話與協(xié)同合作，重塑社會信任機(jī)制，實(shí)現(xiàn)政府、企業(yè)、民眾間各類資源的有效整合，以及個人利益與整體利益的有機(jī)融合，構(gòu)建多元互動的鄉(xiāng)村生態(tài)治理格局。二是要開展縣域生態(tài)環(huán)境治理參與主體的生態(tài)文化教育培訓(xùn)工作。通過對政府、企業(yè)、民眾的生態(tài)環(huán)保意識教育、產(chǎn)業(yè)生態(tài)化和生態(tài)產(chǎn)業(yè)化的能力培訓(xùn)，不僅樹立參與主體的生態(tài)意識，并且還能增強(qiáng)生態(tài)環(huán)保知識和綠色生產(chǎn)能力。除此之外，仍需加強(qiáng)政策宣傳。通過地方媒體、標(biāo)語、“鄉(xiāng)村喇叭”等各種媒介方式傳播生態(tài)文明建設(shè)的戰(zhàn)略思想和相關(guān)政策，使縣域生態(tài)環(huán)境治理參與主體真正成為自覺的美麗鄉(xiāng)村守護(hù)人。
構(gòu)建綠色供應(yīng)鏈體系破解縣域經(jīng)濟(jì)綠色發(fā)展難題。綠色供應(yīng)鏈?zhǔn)且跃G色發(fā)展理念為引導(dǎo)，通過對供應(yīng)鏈各子系統(tǒng)的綠色化改造，建立供應(yīng)端、流通端、銷售端、回收端、數(shù)據(jù)端“五端通達(dá)”的現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)體系和模式。[10]縣域地區(qū)農(nóng)村占地面積廣，擁有豐富的自然資源。但是，如何充分利用自然資源和生態(tài)優(yōu)勢實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的綠色發(fā)展是關(guān)鍵。這就迫切需要縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展探尋“綠水青山”變成“金山銀山”的有效實(shí)踐模式，而綠色供應(yīng)鏈體系是“兩山”理念切實(shí)落地的創(chuàng)新模式。首先，農(nóng)業(yè)綠色供應(yīng)鏈體系要求農(nóng)戶及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)踐行“綠色”的發(fā)展理念，利用新一代數(shù)字技術(shù)對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素進(jìn)行全程管控，使農(nóng)產(chǎn)品在整個供應(yīng)鏈環(huán)節(jié)中創(chuàng)造價值的同時實(shí)現(xiàn)能源消耗的最低化、生態(tài)環(huán)境影響最小化、循環(huán)使用最大化的高效發(fā)展。其次，構(gòu)建綠色供應(yīng)鏈體系將對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)進(jìn)行篩選，“非綠色屬性”的企業(yè)將會淘汰出局，倒逼鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)提高生態(tài)意識實(shí)現(xiàn)全面綠色轉(zhuǎn)型。同時，綠色供應(yīng)鏈從生產(chǎn)端起點(diǎn)就開始識別產(chǎn)品及生命周期的各個階段的綠色屬性，通過建立綠色食品原料標(biāo)準(zhǔn)以及有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品基地建設(shè)，通過有機(jī)肥、生物農(nóng)藥替代化學(xué)肥料和農(nóng)藥的使用，從源頭切斷有毒有害物質(zhì)，從而降低環(huán)節(jié)污染以及對人體健康的傷害，最終促進(jìn)經(jīng)濟(jì)與生態(tài)的良性互動。最后，綠色供應(yīng)鏈體系是全域綠色的閉合鏈狀結(jié)構(gòu)，回收端是完成綠色供應(yīng)鏈體系閉環(huán)的生態(tài)治理關(guān)鍵環(huán)節(jié)。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和工業(yè)生產(chǎn)中產(chǎn)生的廢水、廢渣、廢氣，以及農(nóng)膜、農(nóng)產(chǎn)品包裝物、農(nóng)灌材料、秸稈、畜禽糞便等等，在綠色供應(yīng)鏈體系中都將得到最終的高效回收利用。綠色供應(yīng)鏈體系的實(shí)施，將有力促進(jìn)縣域地區(qū)農(nóng)業(yè)面源污染防治工作的提升和生態(tài)環(huán)境的改善。
拓寬融資渠道破解縣域生態(tài)環(huán)境治理的資金需求難題?？h域生態(tài)環(huán)境治理依賴基礎(chǔ)設(shè)備建設(shè)，而配置基礎(chǔ)設(shè)備的資金必然離不開政府的財政扶持，以及社會各界的資金支持。一是政府加強(qiáng)資金扶持。上級政府在財政支持時需要依據(jù)生態(tài)環(huán)境問題的嚴(yán)重程度有所傾斜，利用現(xiàn)有的財政收支制度，給予生態(tài)環(huán)境問題比較嚴(yán)重的縣域較多的財政支持，保障資金流向真正需要的縣域。同樣，縣域環(huán)保部門在規(guī)劃生態(tài)環(huán)境污染治理專項資金時也要嚴(yán)格投入進(jìn)重點(diǎn)整治的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村，確保資金用在生態(tài)治理的污染處理、生態(tài)修復(fù)工程、以及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面。二是擴(kuò)寬社會融資渠道。縣域政府要充分發(fā)揮市場在資源配置的決定性作用，借助市場作用積極引導(dǎo)多種主體參與到縣域生態(tài)環(huán)境治理中。通過政府的日常宣傳、政策優(yōu)惠等引導(dǎo)企業(yè)、社會環(huán)保組織、行業(yè)協(xié)會等積極參與生態(tài)環(huán)境治理，建立起非政府組織的生態(tài)環(huán)境治理的投資合作系統(tǒng)，在保證資金來源的同時，也調(diào)動了社會參與，有助于保障環(huán)境治理長效化發(fā)展。三是創(chuàng)新融資機(jī)制，建立“政府投入為主，村民支持為輔，積極發(fā)揮社會支持”的多元化投資機(jī)制，確?？h域地區(qū)生態(tài)環(huán)境治理設(shè)施運(yùn)營及管護(hù)對資金需求的供給。
加大綠色技術(shù)供給破解縣域生態(tài)環(huán)境治理失效難題。習(xí)近平總書記指出，我們需要“依靠綠色技術(shù)創(chuàng)新破解綠色發(fā)展難題，形成人與自然和諧發(fā)展新格局”。這一科學(xué)論斷表明了綠色技術(shù)在生態(tài)環(huán)境保護(hù)、生態(tài)文明建設(shè)以及促進(jìn)人與自然和諧共生方面發(fā)揮不可替代的作用?？h域生態(tài)環(huán)境治理必須要充分依靠綠色技術(shù)參與治理，提升綠色技術(shù)創(chuàng)新能力，普及綠色技術(shù)知識。一是以物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能等為主的“智能”技術(shù)是生態(tài)環(huán)境治理的重要工具，縣域生態(tài)環(huán)境治理必須緊跟技術(shù)發(fā)展步伐，充分利用先進(jìn)綠色技術(shù)助力生態(tài)環(huán)境治理高質(zhì)高效。加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，確?？h域地區(qū)具備使用“互聯(lián)網(wǎng)+生態(tài)治理”的基礎(chǔ)設(shè)施，只有網(wǎng)絡(luò)的全覆蓋才能讓新一代智能技術(shù)發(fā)揮作用。比如，利用大數(shù)據(jù)技術(shù)進(jìn)行生態(tài)環(huán)境治理時就必須要有完備的基礎(chǔ)設(shè)施，在暢通的網(wǎng)絡(luò)下才能動態(tài)捕捉某一區(qū)域的環(huán)境數(shù)據(jù)，經(jīng)過整理分析最終才能獲取精準(zhǔn)的監(jiān)測信息，并采取相應(yīng)的措施。比如把縣域碳達(dá)峰、碳中和納入監(jiān)管系統(tǒng)、評價體系。二是必須引導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)進(jìn)行綠色技術(shù)創(chuàng)新，發(fā)揮龍頭企業(yè)的綠色技術(shù)創(chuàng)新示范作用，帶動供應(yīng)鏈上下游企業(yè)綠色轉(zhuǎn)型。政府引進(jìn)先進(jìn)的綠色技術(shù)和環(huán)保設(shè)施改造升級，實(shí)現(xiàn)清潔生產(chǎn)，減少對環(huán)境的污染排放。三是加強(qiáng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)和生態(tài)治理技術(shù)的知識普及。聘請農(nóng)業(yè)專家下鄉(xiāng)講授耕作技巧，減量化使用化肥、農(nóng)藥，科學(xué)處理秸稈、畜禽糞便，科學(xué)垃圾分類以及科普生態(tài)環(huán)保知識等內(nèi)容，全面提升農(nóng)村居民科學(xué)素養(yǎng)，從而助力農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的統(tǒng)一。
完善制度體系破解縣域生態(tài)環(huán)境治理的制度供給難題?？h域生態(tài)環(huán)境治理是復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要完善生態(tài)治理制度體系才能將縣域生態(tài)環(huán)境保護(hù)和環(huán)境治理納入制度化軌道。一是加強(qiáng)環(huán)境法治建設(shè)。完善縣域農(nóng)村地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的法律法規(guī)，對已有的不利于農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)的法律法規(guī)進(jìn)行清理和修訂，根據(jù)各地不同的生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀，制定出適合當(dāng)?shù)匕l(fā)展的法律法規(guī)，形成具有針對性的法律體系。二是形成高質(zhì)量執(zhí)法效能。加強(qiáng)縣域地區(qū)生態(tài)環(huán)境治理的執(zhí)法力量，增強(qiáng)執(zhí)法人員的執(zhí)法能力，明確生態(tài)環(huán)境治理的考評機(jī)制，完善各部門之間的聯(lián)動機(jī)制，圍繞轄區(qū)內(nèi)生態(tài)環(huán)境治理因地施策。三是需要加快完善中央督察和地方監(jiān)管相結(jié)合的制度。上收地方監(jiān)督職能，依據(jù)各地生態(tài)環(huán)境治理重點(diǎn)領(lǐng)域，明確職責(zé)范圍，細(xì)化責(zé)任清單，增強(qiáng)縣域基層環(huán)境管理職能，完善監(jiān)測監(jiān)察垂直管理體系，建立垂管機(jī)構(gòu)與地方政府之間的協(xié)同合作機(jī)制，破解監(jiān)督執(zhí)法難題。四是完善生態(tài)補(bǔ)償和責(zé)任追究制度。生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制能夠有效調(diào)動生態(tài)治理參與主體的積極性，約束生態(tài)環(huán)境消費(fèi)，激勵參與主體參與生態(tài)環(huán)境治理。實(shí)行嚴(yán)格責(zé)任追究制度，對于監(jiān)管失職采取懲處措施，對造成環(huán)境污染的企業(yè)實(shí)施嚴(yán)厲的賠償制度。充分發(fā)揮制度在縣域生態(tài)環(huán)境治理中的強(qiáng)制性、引導(dǎo)性、激勵性作用，破解縣域生態(tài)環(huán)境治理的體制性障礙，推進(jìn)縣域生態(tài)環(huán)境治理的現(xiàn)代化發(fā)展。
【本文作者為南開大學(xué)—中國社科院大學(xué)21世紀(jì)馬克思主義研究院研究員，中共中央黨校（國家行政學(xué)院）哲學(xué)教研部教授；中共中央黨校（國家行政學(xué)院）博士生徐敬博對本文亦有貢獻(xiàn)】
注釋
[1]翟坤周：《新發(fā)展格局下鄉(xiāng)村“產(chǎn)業(yè)—生態(tài)”協(xié)同振興進(jìn)路——基于縣域治理分析框架》，《理論與改革》，2021年03期，第40—55頁。
[2][美]施堅雅著，史建云、徐秀麗譯：《中國農(nóng)村的市場和社會結(jié)構(gòu)》，北京：中國社會科學(xué)出版社，1998年，第5—10頁。
[3]李玉紅：《中國工業(yè)污染的空間分布與治理研究》，《經(jīng)濟(jì)學(xué)家》，2018年09期，第59—65頁。
[4]盧思齊、劉情、鄭凡、鄭緒冉、劉桂芳：《新農(nóng)村建設(shè)中的農(nóng)村環(huán)境污染問題及對策分析——以河南省為例》，《農(nóng)學(xué)學(xué)報》，2019年08期，第92—100頁。
[5]趙保海、鄭遠(yuǎn)：《生態(tài)文明建設(shè)視角下農(nóng)村環(huán)境治理問題研究》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)》，2021年05期，第29—31頁。
[6]李賢義：《充分發(fā)揮縣級政府對環(huán)境執(zhí)法的支持作用——中央黨校教授趙建軍談環(huán)保垂改在基層的落實(shí)落地問題》，《中國環(huán)境報》，2021年1月22日，第8版。
[7]杜焱強(qiáng)、劉諾佳、陳利根：《農(nóng)村環(huán)境治理的農(nóng)民集體不作為現(xiàn)象分析及其轉(zhuǎn)向邏輯》，《中國農(nóng)村觀察》，2021年02期，第81—96頁。
[8]魏吉華、蔣金法：《綠色財政支出：理論與實(shí)踐——對黨的十九大關(guān)于深化綠色發(fā)展的思考》，《當(dāng)代財經(jīng)》，2018年12期，第26—36頁。
[9]歐陽康、郭永珍：《論新時代中國生態(tài)治理現(xiàn)代化》，《江蘇社會科學(xué)》，2021年06期，第26—33+241頁。
[10]趙建軍：《綠色供應(yīng)鏈?zhǔn)莾缮嚼砟盥涞剞D(zhuǎn)化的創(chuàng)新模式》，《中國環(huán)境報》，2020年7月7日，第3版。
責(zé)編：董惠敏／美編：王嘉騏
Exploration on New Paths for County-Level Ecological Vitalization
Zhao Jianjun
Abstract: County-level eco-environmental governance is the proper meaning of promoting rural vitalization, a necessary path to realize the modernization of national governance and high-quality development, and also an objective need to achieve the goals of “carbon peaking” and “carbon neutrality”. Against the backdrop of the rural vitalization strategy, many eco-environmental problems existing in the past and resulting from social and economic development have become prominent gradually. They not only restrict the sustainable development of economy and society but also hinder the improvement of people’s sense of gain and happiness. Therefore, it is necessary to promote the modernization of the county-level eco-environmental governance system and governance capabilities by means of crystalizing eco-civilization, building social consensus, developing green technology and green supply chain, expanding financing channels, and improving county-level ecological governance system.
Keywords: county-level ecological governance; rural vitalization; county-level environmental pollution; green supply chain
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