【摘要】“土規(guī)定”是基層政策執(zhí)行過程中存在的一種復(fù)雜現(xiàn)象，其盛行消解了國家政策的執(zhí)行效果，損害了人民群眾的利益，更是暴露了少數(shù)基層執(zhí)行主體權(quán)力任性妄為的思想。探究發(fā)現(xiàn)，政策目標難以度量、本位主義、政績觀扭曲以及有效監(jiān)督不足等是導(dǎo)致基層執(zhí)行主體扭曲政策的原因。對此，可通過完善政策設(shè)計、理順利益關(guān)系、提升執(zhí)行主體素質(zhì)、強化監(jiān)督問責(zé)等措施，實現(xiàn)對“土規(guī)定”的系統(tǒng)治理。

【關(guān)鍵詞】土政策 政策執(zhí)行 基層 【中圖分類號】D602 【文獻標識碼】A

基層“土規(guī)定”，雖然美其名曰“因地制宜”，但大多成為解決民生問題的“攔路虎”。“土規(guī)定”為何頻頻出現(xiàn)，又該如何規(guī)制這些治理“偏方”，以構(gòu)建良好的政策執(zhí)行生態(tài)，形成有序的基層社會治理格局，使各類惠民政策能真正落到實處，成為亟待破解的現(xiàn)實課題。

“土規(guī)定”，為何不是惠民“好政策”

從廣義上講，凡是根據(jù)本地區(qū)的實際情況和利益而自行制定的一套具體化和操作化的文件、規(guī)定和措施等，都可稱作“土規(guī)定”。在現(xiàn)實生活中，我們常從狹義和貶義的角度理解“土規(guī)定”，指地方和基層在貫徹執(zhí)行上級的政策文件時，按照自己的切身利益需要來確定執(zhí)行方式，通過附加、改變、歪曲等方式，致使政策的調(diào)控對象、范圍、力度、目標異化，是偏離中央政策預(yù)期的一種新政策。“土規(guī)定”表現(xiàn)形式多種多樣，早期多以政策文本形式呈現(xiàn)，如一些地方政府公開的紅頭文件、規(guī)章制度，但隨著國家對“土規(guī)定”打擊力度加大，“土規(guī)定”演變成了地方領(lǐng)導(dǎo)口頭表態(tài)、指示，或者潛規(guī)則等隱蔽形態(tài)，無疑加大了“土規(guī)定”發(fā)現(xiàn)和治理的難度。“土規(guī)定”具有以下特點：一是根據(jù)“元政策”所派生出來的新政策，內(nèi)容與“元政策”不相符甚至相違背，有損政策效能；二是“土規(guī)定”的制定和出臺，一般沒有經(jīng)過合規(guī)的決策程序，也沒有遵循既定的議事規(guī)則；三是具有強烈的“泥土氣息”，作用效力局限于某些地區(qū)，或代表著地方特殊利益；四是群眾意見普遍比較大，黨和國家高度重視并明令禁止。

表面上，“土規(guī)定”的靈活變通，能在一定程度上發(fā)揮因地制宜的臨時效用，但因缺乏長遠發(fā)展眼光、科學(xué)合理的制度設(shè)計與執(zhí)行框架、務(wù)實與民生優(yōu)先的價值導(dǎo)向，“土規(guī)定”背后更多的是消極影響和負面效應(yīng)。其中，最直接的影響便是政策目標偏離，政策對象利益受損。政策的本質(zhì)是利益調(diào)節(jié)和分配的工具，制定政策的目的在于調(diào)節(jié)部分利益關(guān)系，滿足多數(shù)人的需求，以解決社會問題和矛盾。而“土規(guī)定”的出臺不遵循原有設(shè)定，將重心放在滿足局部的、特殊的、短期的利益，嚴重阻礙和破壞原有政策目標的實現(xiàn)。這種違反國家政策、漠視民生訴求的“土規(guī)定”，損害著政策制定、決策機構(gòu)的形象，蠶食著人民群眾的獲得感，動搖著社會治理的政治信任基礎(chǔ)，甚至可能激發(fā)深層次的基層矛盾，影響社會的長治久安。

“土規(guī)定”暴露了少數(shù)基層干部漠視黨治理國家所遵循的事物發(fā)展、認識規(guī)律與長期累積的治理經(jīng)驗的問題。“土規(guī)定”是對原有政策的再解釋和再利用，這意味著執(zhí)行主體不僅擁有政策的執(zhí)行權(quán)，更是擁有對政策的解釋權(quán)。在對政策的隨意解釋和執(zhí)行中，地方權(quán)力自然而然得到不斷擴張和泛化。與此同時，權(quán)力和資源的流動有著密切聯(lián)系，通過權(quán)力對相關(guān)資源的控制、整合和再分配，為基層干部尋租提供了可能的空間和土壤。如果任由惠民政策落地過程中的“土規(guī)定”盛行，國家政策的權(quán)威性和嚴肅性將容易因少數(shù)基層干部的胡亂作為而受到裹挾。長此以往，極有可能帶來政權(quán)軟化的不良傾向，千里之堤毀于蟻穴，必須引起高度重視。

那么，“土規(guī)定”究竟是因地制宜的靈活執(zhí)行，還是違法亂紀的歪曲變通，判斷標準在于：是否合情、合理、合法、公正、有效。“合情”是指政策符合地方特定執(zhí)行情境，適應(yīng)政策環(huán)境的挑戰(zhàn)，同時具備相應(yīng)的現(xiàn)實執(zhí)行條件；“合理”是指在制定與執(zhí)行過程中，政策活動符合社會期望，充分協(xié)調(diào)好不同群體的利益關(guān)系，體現(xiàn)當(dāng)前利益與長遠利益、局部利益與整體利益的統(tǒng)一原則；“合法”是指制定程序有據(jù)可循，政策內(nèi)容完整且不違反上級政策的基本精神和含義，執(zhí)行手段合乎法律規(guī)定，這是合理變通的前提條件；“公正”是指地方政策的目標服從于國家整體利益，追求和維護的是社會大多數(shù)人的公共利益，而不是個人私利，尤其是不能損害人民群眾的應(yīng)有權(quán)利；“有效”是指政策執(zhí)行的實際效果合乎政策目標，原有的政策問題得到切實解決，對公眾需求具有較高的政策回應(yīng)度?？梢钥闯?，任何政策的靈活執(zhí)行，都必須是在原則所允許的范圍內(nèi)的合理變通，只能基于客觀實際作謹慎而緩慢的微調(diào)，而不是隨心所欲的自由裁量，否則就會影響政策的實施效能。

“土規(guī)定”頻頻出現(xiàn)，背后是哪些因素發(fā)揮作用

第一，國家政策的彈性空間為“土規(guī)定”產(chǎn)生提供了土壤和機會。中國幅員遼闊，地方多樣性突出，各地的經(jīng)濟發(fā)展水平、資源稟賦、地理條件、風(fēng)土人情等實際情況千差萬別，對所有地方采取一刀切的標準化治理不僅是困難的，更是不科學(xué)的。

同時，如果政策制定過細可能無法適應(yīng)基層復(fù)雜多變的執(zhí)行環(huán)境，反而限制了政策的落實。在此情況下，政策制定往往遵循宜粗不宜細的原則，以便各地方執(zhí)行機構(gòu)能夠根據(jù)本地實際情況具體化、操作化的執(zhí)行，而這恰恰給地方政府執(zhí)行政策的再規(guī)劃、再細化留下了機會和可能。當(dāng)政策目標模糊、政策結(jié)果難以度量時，在由粗到細的落實過程中，政策執(zhí)行者和監(jiān)督者便有機會偷懶，甚至按照自己的意愿解釋中央政府的政策，進而操縱這些政策為自己的利益服務(wù)。將抽象的公共政策和基層擁有的剩余政策解釋權(quán)誤用為不加限制的自由裁量權(quán)，“土規(guī)定”便有可能應(yīng)運而生。

第二，追求本位利益是“土規(guī)定”產(chǎn)生的經(jīng)濟動因。公共選擇理論認為：人都是理性的自利主義者，即使是公共利益的代表者，政府機構(gòu)及官員也有著經(jīng)濟人的某些特征。在行使權(quán)力時不僅追求社會整體利益，還會考慮地區(qū)利益與部門利益，甚至謀取自我私利，如個人收入增長、工作福利和特權(quán)等。而隨著中央權(quán)力的下放，特別是實行“分灶吃飯”以后，中央和地方的一體化利益格局被打破，地方成為相對獨立的利益主體。基于利益至上的原則，在追求地方性利益沖動的驅(qū)動下，地方利益得失自然被納入如何執(zhí)行中央政策的參考依據(jù)，地方將更加趨向于選擇那種能夠為自己帶來更多收益和好處的方法，當(dāng)?shù)胤綑?quán)力、地方觀念、地方利益等交織在一起，“土規(guī)定”應(yīng)運而生。可見，“土規(guī)定”的出臺，根本動力在于利益驅(qū)動，尤其是面對局部利益與整體利益相沖突時，一些地方便假借創(chuàng)新之名行地方保護主義之實，讓“土規(guī)定”成為維護本地利益的“私貨”。

第三，扭曲的政績觀是“土規(guī)定”盛行的思想根源。在政府行為的研究中，壓力型體制一直是較為常用的理論分析工具。它最早來源于榮敬本的相關(guān)研究，是指一級政府組織為了實現(xiàn)上級的任務(wù)，又不斷向下級政府施加壓力，將“政績”考核、榮辱升遷與其完成任務(wù)情況相掛鉤，在無形中形成了一種自上而下的壓力機制。在這種壓力體制下，對上交差、讓領(lǐng)導(dǎo)滿意的“漂亮”政績成為基層決策和執(zhí)行的首要追求，其工作行為也會因此受到影響。此外，基層常常面臨著資源匱乏、環(huán)境復(fù)雜、治理對象多樣的治理困境。在政治壓力和任務(wù)“層層加碼”的情況下，只有通過超常規(guī)地發(fā)揮行政自主性才能幫助他們解決治理困境，簡言之就是想辦法交差。在這種錯誤思想的指導(dǎo)下，“八仙過海各顯神通”，基層政府充分發(fā)揮行政自主權(quán)，積極制定形式各樣的地方性政策，或增設(shè)關(guān)卡，或調(diào)高門檻，或捆綁銷售，或變相脅迫，將“土規(guī)定”徹底變?yōu)橥瓿扇蝿?wù)的治理手段和砝碼，以此確保上級所交代任務(wù)的順利完成和相關(guān)政策的迅速推進，這是“土規(guī)定”盛行的思想根源。

第四，監(jiān)督乏力和軟化是“土規(guī)定”泛濫的制度根源。在政策執(zhí)行過程中，中央與地方間是典型的“委托—代理”關(guān)系，即作為政策制定者的中央政府通過“屬地化行政發(fā)包制”將政策委托給地方政府負責(zé)具體實施。事實上，委托人要完全掌握代理人的執(zhí)行情況是非常困難的，因為兩者之間存在著信息不對稱，代理人可以通過隱瞞、修改、夸大等手段操控信息，這致使中央難以及時發(fā)現(xiàn)、糾正政策執(zhí)行過程中的偏差，因此，政策執(zhí)行的監(jiān)督至關(guān)重要。另外，信息不對稱問題也存在于政策執(zhí)行者和政策作用對象之間，政務(wù)信息公開是社會監(jiān)督的前提條件，而執(zhí)行機構(gòu)或者主體出于各種原因沒有公開政策詳細信息，將社會監(jiān)督拒之門外，導(dǎo)致群眾知情權(quán)得不到保障的現(xiàn)象時有發(fā)生。很多時候即使公眾知曉了信息，但由于表達渠道受限、參與層級低等原因，也難以產(chǎn)生自下而上的強大監(jiān)督效用。

多措并舉治理“土規(guī)定”

第一，堅持科學(xué)導(dǎo)向，完善政策設(shè)計。首先，在充分考慮各地情況的前提下，國家惠民政策應(yīng)盡可能使政策內(nèi)容簡單、明晰，提升政策的明確性和可操作性，減少基層政策執(zhí)行主體隨意變通政策的空間和機會。同時，健全規(guī)范政策制定和執(zhí)行的長效機制，更加突出要求基層政策執(zhí)行主體遵循合理、公平、公正、公開、民主等法治原則。其次，基層在執(zhí)行政策時要做到“上接天線，下接地氣”：全面理解掌握政策方案，吃透中央政策精神，確保政策沿著正確的方向執(zhí)行，讓國家的各項惠民政策落地不變味、不走樣。同時，了解百姓訴求。在頂層設(shè)計的框架下，堅持依法依規(guī)，因事因勢施策，切不能胡亂加碼，更不能以犧牲群眾其他利益為代價，去“綁架”群眾執(zhí)行相關(guān)政策。

第二，理順利益關(guān)系，科學(xué)定位政府職能。一方面，從理順各級政府機構(gòu)的利益關(guān)系入手，消除“土規(guī)定”出臺的利益驅(qū)動力。不僅要從縱向上整合中央與地方、下級與上級之間、政策執(zhí)行者與制定者之間的利益，合理劃分好人權(quán)、財權(quán)、事權(quán)，克服狹隘的地方本位主義、保護主義和極端個人主義的行為和思想，保持政策執(zhí)行的暢通性和一致性。更要從橫向上協(xié)調(diào)各政策執(zhí)行機關(guān)之間、各地方行政部門之間、人民群眾與政府部門之間的利益，以保障群眾利益為出發(fā)點，保證國家利益、局部利益和個人利益的均衡。另一方面，通過科學(xué)定位政府職能，合理劃分中央與地方的權(quán)限，堅定維護和保證中央的權(quán)威，強化中央的宏觀調(diào)控能力，同時充分發(fā)揮地方的積極性和主觀能動性，因地制宜，保證政策執(zhí)行的靈活性和準確性。

第三，注重倫理價值建設(shè)，提高執(zhí)行人員素質(zhì)。政策執(zhí)行者的素質(zhì)是影響政策執(zhí)行的重要因素。只有政策執(zhí)行者的思想覺悟不斷提高，政策理解能力、執(zhí)行能力不斷提高，各項政策才能得到切實貫徹實施。具體而言，一是要樹立為人民服務(wù)的思想，形成以提供公共服務(wù)為核心的責(zé)任意識，始終將增進人民利益作為所有政策執(zhí)行活動的標準。二要樹立依法施策的理念，嚴格按照法定職責(zé)權(quán)限抓好政策落實工作。嚴厲打擊各種利用政策尋租的腐敗行為，保證政策的嚴肅性，保持權(quán)力的純潔性和合法性，讓“土規(guī)定”無地自容。三是要樹立高效行政的觀念，采取思想教育、業(yè)務(wù)培訓(xùn)等各種措施，促進基層執(zhí)行主體準確認知政策的核心要義和基本思想，提高基層執(zhí)行主體的政策認同感和政策執(zhí)行水平。

第四，強化監(jiān)督問責(zé)，完善執(zhí)行控制體系。首先，強化信息公開制度建設(shè)，充分利用網(wǎng)絡(luò)平臺、新聞媒體等加大政策信息的宣傳力度，加強政策執(zhí)行活動的透明度，防止政策執(zhí)行中的“暗箱操作”。其次，確保監(jiān)督機構(gòu)的獨立地位，將公共政策中的執(zhí)行與執(zhí)行的監(jiān)督分開，不受政策執(zhí)行部門的影響，及時反映政策的執(zhí)行情況，以便迅速糾偏。再次，加大對“土規(guī)定”的懲戒力度，明確問責(zé)主體和問責(zé)對象，對于在政策落實過程中打折扣、搞變通、亂加碼的行為“零容忍”，依紀依法追究有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和責(zé)任人的責(zé)任。最后，完善社會監(jiān)督制度，鼓勵多方參與監(jiān)督，將政策執(zhí)行過程全方位地置于廣大民眾、社會團體的直接監(jiān)督之下，實現(xiàn)國家監(jiān)督與社會監(jiān)督的有效銜接，壓縮政策變通和職權(quán)尋租空間。

（作者為湖南大學(xué)公共管理學(xué)院教授、博導(dǎo)，湖南大學(xué)民政部政策理論研究基地研究員）

【注：本文系教育部人文社會科學(xué)研究青年基金項目（項目編號：16YJC810016）的研究成果】

責(zé)編/韓拓 美編/楊玲玲

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