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經(jīng)濟(jì)大家談

“全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興”系列專家解讀之十九

作者：中國(guó)政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院教授、博導(dǎo)，中國(guó)政法大學(xué)地方財(cái)政金融與農(nóng)村法治研究中心主任李蕊

4月16日出版的第8期《求是》雜志發(fā)表習(xí)近平總書記重要文章《促進(jìn)我國(guó)社會(huì)保障事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展》。文章指出，我們積極發(fā)展養(yǎng)老、托幼、助殘等福利事業(yè)，人民群眾不分城鄉(xiāng)、地域、性別、職業(yè)，在面對(duì)年老、疾病、失業(yè)、工傷、殘疾、貧困等風(fēng)險(xiǎn)時(shí)都有了相應(yīng)制度保障。文章強(qiáng)調(diào)，要“健全老年人關(guān)愛服務(wù)體系”。

近年來(lái)，中央一號(hào)文件對(duì)于農(nóng)村養(yǎng)老問(wèn)題持續(xù)關(guān)注。2022年中央一號(hào)文件強(qiáng)調(diào)，“扎實(shí)穩(wěn)妥推進(jìn)鄉(xiāng)村建設(shè)”“加強(qiáng)基本公共服務(wù)縣域統(tǒng)籌”“提升縣級(jí)敬老院失能照護(hù)能力和鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院集中供養(yǎng)水平，鼓勵(lì)在有條件的村莊開展日間照料、老年食堂等服務(wù)”。第七次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)顯示，鄉(xiāng)村60周歲及以上老年人口占鄉(xiāng)村總?cè)丝诘谋戎貫?3.81%，比城鎮(zhèn)60周歲及以上老年人口占城鎮(zhèn)總?cè)丝诘谋戎馗?.99%。未來(lái)還將衍生累積效應(yīng)。農(nóng)村養(yǎng)老問(wèn)題已成為制約鄉(xiāng)村全面振興和城鄉(xiāng)融合高質(zhì)量發(fā)展的一大關(guān)鍵因素，關(guān)涉民生福祉增進(jìn)和共同富裕實(shí)現(xiàn)，必須納入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略統(tǒng)籌謀劃。

依托社區(qū)協(xié)同多元力量推進(jìn)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“有效應(yīng)對(duì)我國(guó)人口老齡化，事關(guān)國(guó)家發(fā)展全局，事關(guān)億萬(wàn)百姓福祉。”2022年，國(guó)務(wù)院印發(fā)的《“十四五”國(guó)家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老服務(wù)體系規(guī)劃》明確提出，“加快補(bǔ)齊農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)短板”。目前恰逢中央實(shí)施鄉(xiāng)村振興和積極應(yīng)對(duì)人口老齡化的雙重戰(zhàn)略，正是破解農(nóng)村養(yǎng)老難題的良好機(jī)遇。農(nóng)村養(yǎng)老問(wèn)題的破解絕不是孤立的，必須從現(xiàn)實(shí)國(guó)情出發(fā)，秉持以人民為中心的發(fā)展思想，與鄉(xiāng)村振興、城鄉(xiāng)融合發(fā)展和實(shí)現(xiàn)共同富裕一體化考量，賦予農(nóng)村居民更多的養(yǎng)老選擇權(quán)，進(jìn)而探索構(gòu)建中國(guó)特色社會(huì)主義新型農(nóng)村養(yǎng)老體系，以期能夠?yàn)槿蛉丝诶淆g化的應(yīng)對(duì)，尤其是農(nóng)村養(yǎng)老問(wèn)題的求解，貢獻(xiàn)中國(guó)方案和智慧。

農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老是在農(nóng)村社區(qū)范圍內(nèi)，以家庭養(yǎng)老為基礎(chǔ)，以社區(qū)照顧為主體，以集體組織為支撐，集合社區(qū)內(nèi)多元化力量所形成的嵌入式養(yǎng)老模式。它有效整合了家庭和社會(huì)的養(yǎng)老功能，聚合社區(qū)力量，具有養(yǎng)老“離家不離村”的優(yōu)勢(shì)?！吨泄仓醒?國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代老齡工作的意見》強(qiáng)調(diào)，“提升社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)能力，著力發(fā)展街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、城鄉(xiāng)社區(qū)兩級(jí)養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，依托社區(qū)發(fā)展以居家為基礎(chǔ)的多樣化養(yǎng)老服務(wù)”。為落實(shí)“十四五”規(guī)劃綱要提出的“整合利用存量資源發(fā)展社區(qū)嵌入式養(yǎng)老”的要求，建議應(yīng)當(dāng)由政府主導(dǎo)，依托農(nóng)村內(nèi)生村治組織，嵌入外部社會(huì)組織，整合城鄉(xiāng)資源，協(xié)同政府、市場(chǎng)、社會(huì)力量，構(gòu)建農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老共同體。同時(shí)應(yīng)用新興信息技術(shù)，培育創(chuàng)新智慧養(yǎng)老，合力推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供給。

充分發(fā)揮政府在推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供給中的作用

推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供給，是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的基礎(chǔ)一環(huán)，也是補(bǔ)齊民生短板，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村高質(zhì)量發(fā)展的核心要?jiǎng)?wù)。本著農(nóng)村與城市養(yǎng)老服務(wù)協(xié)調(diào)發(fā)展的總基調(diào)，要充分發(fā)揮政府在推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供給中的作用。

首先，結(jié)合鄉(xiāng)村建設(shè)和規(guī)劃，做好農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老的規(guī)劃和頂層設(shè)計(jì)。要突出規(guī)劃的前瞻性與務(wù)實(shí)性，構(gòu)建覆蓋國(guó)家、省、市、縣、鄉(xiāng)的上下銜接的農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)專項(xiàng)規(guī)劃體系。

其次，要給予農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)傾斜性的政策和制度支持。以需求為導(dǎo)向，適度降低農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)準(zhǔn)入門檻。通過(guò)土地、稅收、財(cái)政、金融、人才以及產(chǎn)業(yè)等優(yōu)惠扶持政策措施，引導(dǎo)支持各類主體積極參與農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供給。大力培育老年協(xié)會(huì)等農(nóng)村社區(qū)為老服務(wù)社會(huì)組織，強(qiáng)化農(nóng)村老年人社會(huì)支持體系建設(shè)。盤活閑置農(nóng)宅，鼓勵(lì)農(nóng)村集體建設(shè)用地優(yōu)先用于發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)。同時(shí)，加快建立農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域公共財(cái)政的長(zhǎng)效性投入機(jī)制、預(yù)算動(dòng)態(tài)增長(zhǎng)機(jī)制和績(jī)效評(píng)估機(jī)制，逐步提高農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的建設(shè)運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼水平和質(zhì)量。

再次，要強(qiáng)化農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)監(jiān)督管理。規(guī)范養(yǎng)老市場(chǎng)秩序，堅(jiān)守養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量和安全紅線，切實(shí)消除各類質(zhì)量和安全隱患。需要健全養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系，有序推進(jìn)等級(jí)劃分與評(píng)定、服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)安全等養(yǎng)老服務(wù)國(guó)家強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)貫徹落實(shí)。完善農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域跨部門協(xié)同綜合監(jiān)管機(jī)制、第三方評(píng)估機(jī)制和社會(huì)信用體系建設(shè)。

最后，著眼于農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的公共性和公益性，政府應(yīng)發(fā)揮好兜底保障作用。不僅要健全農(nóng)村普惠性、保障性養(yǎng)老工程，兜底保障經(jīng)濟(jì)困難、失能、半失能、高齡老人養(yǎng)老服務(wù)的可獲得性，也要對(duì)于社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供給的持續(xù)性、適當(dāng)性承擔(dān)擔(dān)保責(zé)任，確保養(yǎng)老服務(wù)不中斷。

整合城鄉(xiāng)要素資源，形成農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老合力

要強(qiáng)化資源優(yōu)化整合，健全農(nóng)村社區(qū)及村治組織與外部社會(huì)組織、社會(huì)工作者、社會(huì)志愿者、慈善組織、城市社區(qū)養(yǎng)老組織等主體的多方聯(lián)動(dòng)機(jī)制，構(gòu)建農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老共同體。

第一，發(fā)揮村兩委和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的組織優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)鄉(xiāng)村治理與社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同聯(lián)動(dòng)，將農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展有機(jī)融入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施和基層社會(huì)治理體系現(xiàn)代化建設(shè)。一方面，把農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展列入村兩委工作的考核內(nèi)容和鄉(xiāng)村振興評(píng)估指標(biāo)體系。另一方面，引導(dǎo)鼓勵(lì)有條件的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織適度預(yù)留一定的集體股，專項(xiàng)用于發(fā)展農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老，服務(wù)集體成員，增強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的可持續(xù)性。

第二，嵌入外部社會(huì)組織，整合引進(jìn)城市資源，提升農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的專業(yè)性。首先，依托專業(yè)社工組織和社會(huì)工作者，建立社區(qū)嵌入型的小微養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，就近為老人提供專業(yè)的養(yǎng)護(hù)、康復(fù)、托管等一站式的服務(wù)，并將其作為整合社會(huì)資源的樞紐。其次，有條件的地區(qū)可以探索開展城鄉(xiāng)社區(qū)養(yǎng)老共建活動(dòng)。推動(dòng)城市養(yǎng)老服務(wù)資源和社會(huì)工作資源向農(nóng)村延伸，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合協(xié)同發(fā)展。再次，重視發(fā)揮第三次分配作用，創(chuàng)新慈善機(jī)制，引入慈善力量，有序開展農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老公益項(xiàng)目。最后，以鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)為抓手，著力孵化農(nóng)村內(nèi)生力量，大力培育老年協(xié)會(huì)等農(nóng)村為老服務(wù)的社會(huì)組織。

第三，多措并舉盤活農(nóng)村土地、勞動(dòng)力、產(chǎn)業(yè)等內(nèi)部養(yǎng)老資源，激發(fā)農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老內(nèi)生動(dòng)力。整合村內(nèi)閑置農(nóng)宅和集體建設(shè)用地等資源，完備社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)場(chǎng)所和設(shè)施。利用村內(nèi)留守婦女、健康低齡老年人、返鄉(xiāng)人員等人力資源優(yōu)勢(shì)，發(fā)揮黨員和志愿者的引領(lǐng)作用，依托“時(shí)間銀行”“愛心超市”等多種創(chuàng)新手段，通過(guò)規(guī)范化培訓(xùn)，使其參與社區(qū)養(yǎng)老互助服務(wù)。統(tǒng)籌開發(fā)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)資源與農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老資源，推動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈和農(nóng)村養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)鏈的融合延伸。

借力新興信息技術(shù)，智慧賦能農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老

我國(guó)農(nóng)村社區(qū)智慧養(yǎng)老需要在借鑒城市經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，綜合考量農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施、互聯(lián)網(wǎng)普及度等多方面影響因素，積極探索研究適合各地農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化特點(diǎn)的本土化智慧養(yǎng)老模式和產(chǎn)品，為老年人提供多方位的個(gè)性化和精細(xì)化養(yǎng)老服務(wù)。

第一，農(nóng)村社區(qū)智慧養(yǎng)老是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及準(zhǔn)入機(jī)制、評(píng)估機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制等諸多方面，需要預(yù)先對(duì)相關(guān)制度予以頂層設(shè)計(jì)，同時(shí)著手建立規(guī)范的農(nóng)村智慧養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系。智慧養(yǎng)老實(shí)施中會(huì)涉及老年人權(quán)益保護(hù)、法定監(jiān)護(hù)人授權(quán)及權(quán)利讓渡，相關(guān)主體責(zé)任劃分等諸多問(wèn)題，也需要予以明確。

第二，建立數(shù)據(jù)整合信息共享機(jī)制。農(nóng)村社區(qū)智慧養(yǎng)老的實(shí)施，離不開對(duì)于分散數(shù)據(jù)資源的有效整合和共享利用。需要依托政府民政管理部門建立涵蓋各參與主體基本信息的收集和整合、動(dòng)態(tài)信息的監(jiān)測(cè)和處理、綜合信息的利用與反饋等機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)有效采集、傳輸、存儲(chǔ)、管理、監(jiān)控和統(tǒng)計(jì)分析，優(yōu)化農(nóng)村智慧養(yǎng)老方案，精準(zhǔn)匹配對(duì)接城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務(wù)資源供給與農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)需求。

第三，依托鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施，推進(jìn)農(nóng)村信息化建設(shè)，尤其是智慧養(yǎng)老信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。提升無(wú)線網(wǎng)絡(luò)的使用率和普及率，開發(fā)符合農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老實(shí)際的智慧養(yǎng)老網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)及技術(shù)。完善多層次的農(nóng)村智慧養(yǎng)老財(cái)稅、金融支持體系。強(qiáng)化對(duì)于農(nóng)村社區(qū)相關(guān)人員的培訓(xùn)，尤其要著力提升農(nóng)村老年人對(duì)科技和網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)品的認(rèn)知和接受能力，幫助其跨越“銀色數(shù)字鴻溝”。

“全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興”系列專家解讀

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