5月5日，在江西省吉安市泰和縣上模鄉(xiāng)油洲村，高架引水渠橫跨田園，連通灌渠，保障農(nóng)田灌溉，助力農(nóng)業(yè)豐產(chǎn)豐收。鄧和平攝/光明圖片

糧食安全是國(guó)家安全的基本保障、治國(guó)理政的頭等大事。我國(guó)一直突出強(qiáng)調(diào)糧食生產(chǎn)在保障糧食安全中的決定性作用，黨的十八大后，形成了“谷物基本自給、口糧絕對(duì)安全”新的糧食安全觀，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)把“中國(guó)人的飯碗牢牢端在自己手中”。目前我國(guó)稻谷、小麥和玉米等口糧的自給率均超過(guò)95%，較好實(shí)現(xiàn)了“谷物基本自給、口糧絕對(duì)安全”的目標(biāo)。隨著城鄉(xiāng)居民食物消費(fèi)結(jié)構(gòu)日趨多元，肉蛋奶等重要農(nóng)產(chǎn)品的消費(fèi)需求剛性增長(zhǎng)，糧食產(chǎn)加銷日趨分離使糧食產(chǎn)業(yè)鏈安全問(wèn)題日益凸顯，需要統(tǒng)籌國(guó)內(nèi)國(guó)際兩個(gè)大局，從“為大國(guó)筑底”的戰(zhàn)略高度推動(dòng)“三個(gè)轉(zhuǎn)變”，確保重要農(nóng)產(chǎn)品特別是糧食供給的綜合生產(chǎn)能力，提升糧食生產(chǎn)全產(chǎn)業(yè)鏈綜合競(jìng)爭(zhēng)力，努力構(gòu)建新時(shí)代糧食安全發(fā)展新的格局。

1.從傳統(tǒng)“口糧觀”向“大食物觀”轉(zhuǎn)變

隨著我國(guó)全面建成小康社會(huì)，開(kāi)啟全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家新征程，人民對(duì)美好生活的向往更加強(qiáng)烈，在食物消費(fèi)領(lǐng)域日益表現(xiàn)出多樣化多層次的需求特征。城鄉(xiāng)居民消費(fèi)需求從過(guò)去的“吃得飽”“吃得好”，向著現(xiàn)在的“吃得營(yíng)養(yǎng)”“吃得健康”加速轉(zhuǎn)型，食物消費(fèi)結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)口糧消費(fèi)下降，而肉蛋奶、果蔬、糖油等非主糧食物消費(fèi)快速增長(zhǎng)的大趨勢(shì)。因此，對(duì)于糧食的認(rèn)識(shí)應(yīng)順應(yīng)新時(shí)代居民食物消費(fèi)不斷升級(jí)的新變化和新要求，從傳統(tǒng)狹義的谷物、豆類和薯類等“口糧觀”，拓展到與糧食消費(fèi)具有直接替代性的肉蛋奶、蔬果油糖茶等重要農(nóng)產(chǎn)品及食品，樹(shù)立“大食物觀”。

2013年的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出“堅(jiān)持?jǐn)?shù)量質(zhì)量并重，更加注重農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和食品安全”；2015年的中央農(nóng)村工作會(huì)議提出，要樹(shù)立大農(nóng)業(yè)、大食物觀念，推動(dòng)糧經(jīng)飼統(tǒng)籌、農(nóng)林牧漁結(jié)合、種養(yǎng)加一體、一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展；2016年的中央一號(hào)文件將“樹(shù)立大食物觀”作為推動(dòng)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要內(nèi)容。今年全國(guó)兩會(huì)期間，習(xí)近平總書(shū)記又一次強(qiáng)調(diào)“大食物觀”，指出要樹(shù)立大食物觀，從更好滿足人民美好生活需要出發(fā)，掌握人民群眾食物結(jié)構(gòu)變化趨勢(shì)，在確保糧食供給的同時(shí)，保障肉類、蔬菜、水果、水產(chǎn)品等各類食物有效供給，缺了哪樣也不行。因此，保障國(guó)家糧食安全，要順應(yīng)新時(shí)代的要求，樹(shù)立“大食物觀”。在大食物觀下，端牢中國(guó)人的飯碗，應(yīng)包括糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品的數(shù)量保障、產(chǎn)品質(zhì)量保障及營(yíng)養(yǎng)安全保障。其中，糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品供給保障是底線，耕地與水資源安全、食物安全是基本前提，糧食品種結(jié)構(gòu)合理和食物營(yíng)養(yǎng)健康是發(fā)展方向，三位一體、缺一不可。

2.從保障口糧供給向保障糧食與重要農(nóng)產(chǎn)品供給轉(zhuǎn)變

保障食物的用糧需求是我國(guó)糧食安全戰(zhàn)略的首要任務(wù)。從消費(fèi)結(jié)構(gòu)看，我國(guó)每年糧食食用消費(fèi)約2.5億噸，飼料消費(fèi)約2.7億噸，工業(yè)用糧約1.6億噸。目前，我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整速度滯后于食物需求結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變速度，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)存在產(chǎn)需偏離的結(jié)構(gòu)性失衡，這是影響我國(guó)糧食生產(chǎn)安全的主要矛盾，主要表現(xiàn)為口糧有余與飼料糧短缺并存的狀態(tài)。

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)能量飼料糧與蛋白飼料糧播種面積占農(nóng)作物總播種面積的比重大幅低于動(dòng)物源能量與蛋白在膳食總攝入量中的占比。糧飼種植結(jié)構(gòu)與食物需求結(jié)構(gòu)偏離導(dǎo)致口糧過(guò)剩與飼料糧短缺并存。據(jù)測(cè)算，2018—2019年，我國(guó)小麥、稻谷總計(jì)結(jié)余5492萬(wàn)噸，圍繞“口糧絕對(duì)安全”目標(biāo)所保障的“口糧”需求量實(shí)際是依據(jù)口糧品種的總消費(fèi)量確定的，而不是口糧實(shí)際的食用消費(fèi)需求。隨著食物消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級(jí)及用途轉(zhuǎn)變，前者可能繼續(xù)增長(zhǎng)，而后者則絕對(duì)下降。從實(shí)際消費(fèi)看，口糧性質(zhì)的食用消費(fèi)量在稻谷、小麥等口糧品種的總產(chǎn)量和總消費(fèi)量中的占比都在下降，稻谷食用消費(fèi)占國(guó)內(nèi)總產(chǎn)量的比重不到75%，小麥更是低于70%。如果以實(shí)際食用消費(fèi)量來(lái)衡量的口糧需求為標(biāo)準(zhǔn)，口糧與飼料糧的結(jié)構(gòu)性問(wèn)題更加突出。

從我國(guó)當(dāng)前的糧食品質(zhì)看，存在低水平的產(chǎn)品同質(zhì)化現(xiàn)象，不能滿足食物消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級(jí)的需求變化，表現(xiàn)為普通品種糧食過(guò)剩與差異化高品質(zhì)糧食短缺并存，并成為糧食“高產(chǎn)出、高進(jìn)口、高庫(kù)存”現(xiàn)象的重要原因。根據(jù)我國(guó)海關(guān)總署官網(wǎng)數(shù)據(jù)計(jì)算，2021年我國(guó)進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品約1.4萬(wàn)億元，凈進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品8759億元；進(jìn)口食品近1.3萬(wàn)億元，凈進(jìn)口食品7840億元。其中，進(jìn)口糧食超過(guò)1.6億噸，出口糧食僅331萬(wàn)噸。城鄉(xiāng)居民對(duì)優(yōu)質(zhì)谷物的新增消費(fèi)需求中，相當(dāng)一部分是由進(jìn)口來(lái)滿足的。

從空間生產(chǎn)結(jié)構(gòu)看，我國(guó)糧食生產(chǎn)布局越來(lái)越集中，糧食供銷存在偏離。一方面，一些傳統(tǒng)糧食產(chǎn)區(qū)的供銷處于“弱平衡”甚至是不平衡狀態(tài)，而主銷區(qū)的供銷不平衡狀況進(jìn)一步加劇；另一方面，糧食生產(chǎn)與耕地資源、生產(chǎn)潛力之間存在偏離。2013—2017年，全國(guó)耕地面積減少0.2%，其中，高產(chǎn)出和中等產(chǎn)出地區(qū)耕地減少速度分別是全國(guó)平均水平的1.3倍和2.3倍，低產(chǎn)出地區(qū)耕地面積增加0.2%。全國(guó)耕地總量的保持靠的是低單產(chǎn)地區(qū)耕地?cái)?shù)量的增加，導(dǎo)致糧食生產(chǎn)進(jìn)一步向比較優(yōu)勢(shì)相對(duì)低的低單產(chǎn)地區(qū)集中的趨勢(shì)。

種業(yè)科技支撐存在短板，優(yōu)質(zhì)新品種培育緩慢。以小麥為例，2019年，全國(guó)審定的新品種達(dá)到中強(qiáng)筋品質(zhì)指標(biāo)的小麥品種只有18個(gè)，僅占小麥審定品種總量的1.8%。又如玉米，2017年至2019年審定的適合機(jī)收的籽粒品種僅有24個(gè)，占同期玉米審定品種總量的比例不足1%。在經(jīng)濟(jì)作物領(lǐng)域，尤其是蔬菜大類，存在品種多而不優(yōu)的問(wèn)題，高品質(zhì)蔬菜品種基本依靠進(jìn)口。畜牧業(yè)的白羽雞更是全部依靠進(jìn)口。養(yǎng)豬業(yè)引進(jìn)國(guó)外品種成為養(yǎng)殖企業(yè)（戶）最優(yōu)選擇，地方品種資源市場(chǎng)占有率不斷縮小，目前僅為2%左右。其背后反映的是品種選育模式的落后。目前國(guó)際種業(yè)進(jìn)入跨學(xué)科、跨領(lǐng)域的融合創(chuàng)新階段，追求實(shí)現(xiàn)雜交技術(shù)、生物育種技術(shù)、數(shù)字育種技術(shù)的集成應(yīng)用，而我國(guó)當(dāng)前仍以專家團(tuán)隊(duì)的作坊式為主，集團(tuán)化的商業(yè)化育種體系沒(méi)有建立起來(lái)。高校科研院所育種項(xiàng)目的短周期與育種產(chǎn)業(yè)要求的長(zhǎng)周期不相適應(yīng)，研發(fā)、育種、產(chǎn)業(yè)化脫節(jié)，育種體系化、商業(yè)化水平低。目前全國(guó)7372家持證農(nóng)作物種子企業(yè)中仍以小微企業(yè)為主，實(shí)現(xiàn)育繁推一體化的企業(yè)僅109家，僅占1.5%。此外，種質(zhì)資源“應(yīng)保盡保”機(jī)制不健全，種質(zhì)資源精準(zhǔn)鑒定和優(yōu)質(zhì)基因挖掘不充分，種業(yè)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)存在制度性缺陷，市場(chǎng)監(jiān)管能力仍待增強(qiáng)。

為保障國(guó)家糧食安全，應(yīng)大力扭轉(zhuǎn)當(dāng)前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整滯后于農(nóng)產(chǎn)品需求結(jié)構(gòu)升級(jí)導(dǎo)致的錯(cuò)配，在戰(zhàn)略層面，適時(shí)從保障糧食安全向保障糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品供給安全轉(zhuǎn)變，重點(diǎn)是調(diào)整糧食與畜產(chǎn)品、口糧與飼料糧、飼草的生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，按照城鄉(xiāng)居民食用消費(fèi)需求標(biāo)準(zhǔn)，合理控制普通口糧的糧食生產(chǎn)規(guī)模，同時(shí)促進(jìn)特色品質(zhì)口糧以及肉、奶及飼料糧、果蔬等重要農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)。要處理好糧食生產(chǎn)“保產(chǎn)量”與“優(yōu)結(jié)構(gòu)”的關(guān)系，從單一強(qiáng)調(diào)“保產(chǎn)量”向“保產(chǎn)量”與“優(yōu)結(jié)構(gòu)”相協(xié)調(diào)轉(zhuǎn)變，以保障居民消費(fèi)升級(jí)對(duì)高品質(zhì)、差異化糧食及糧食制品的增長(zhǎng)性需求。

3.從保障產(chǎn)出端安全向保障全鏈條系統(tǒng)安全轉(zhuǎn)變

當(dāng)前，我國(guó)糧食加工水平不斷提升，糧食產(chǎn)加銷環(huán)節(jié)和空間布局日趨分離，全面提升糧食安全保障水平必須從保障生產(chǎn)供給端安全向保障生產(chǎn)、加工、貿(mào)易、流通與消費(fèi)全鏈條的系統(tǒng)安全轉(zhuǎn)變，以全面提升糧食安全保障水平，構(gòu)建國(guó)家糧食安全發(fā)展新的格局。

以建設(shè)國(guó)家糧食安全產(chǎn)業(yè)帶為契機(jī)，積極構(gòu)建以糧食生產(chǎn)主產(chǎn)區(qū)為重點(diǎn)的糧食產(chǎn)業(yè)鏈、價(jià)值鏈、供應(yīng)鏈三鏈融合并協(xié)調(diào)發(fā)展的現(xiàn)代糧食產(chǎn)業(yè)體系。以發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)為切入點(diǎn)，加快培育糧食產(chǎn)業(yè)特色園區(qū)，落實(shí)把糧食初級(jí)產(chǎn)品加工留在產(chǎn)區(qū)的具體政策，加強(qiáng)物流、倉(cāng)儲(chǔ)等基礎(chǔ)設(shè)施及專業(yè)交易市場(chǎng)等建設(shè)，促進(jìn)糧食產(chǎn)品精深加工和多元化利用，提升糧食價(jià)值增值鏈條和供應(yīng)鏈能力，發(fā)展“行業(yè)協(xié)會(huì)+加工企業(yè)+基地+服務(wù)主體+農(nóng)戶”的現(xiàn)代生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)組織體系，打造反哺糧農(nóng)的合理利益分配機(jī)制，構(gòu)建起促進(jìn)主產(chǎn)區(qū)農(nóng)民增收、地方政府增稅、企業(yè)增利的多方共贏長(zhǎng)效機(jī)制。

通過(guò)財(cái)政、稅收手段不斷優(yōu)化糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的空間布局。鼓勵(lì)飼料糧優(yōu)勢(shì)產(chǎn)區(qū)和增產(chǎn)潛力大的地區(qū)、畜牧業(yè)集中地區(qū)優(yōu)先加快糧飼結(jié)構(gòu)調(diào)整，在生產(chǎn)潛力低、生態(tài)環(huán)境承載力低的地區(qū)，加強(qiáng)綠色生產(chǎn)技術(shù)的發(fā)展與應(yīng)用，改變潛能過(guò)度開(kāi)發(fā)狀況；在高潛力地區(qū)，加強(qiáng)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，進(jìn)一步提高潛力開(kāi)發(fā)水平。

提升種業(yè)對(duì)糧食安全的保障水平。全面落實(shí)“種業(yè)振興行動(dòng)方案”，加快創(chuàng)新以龍頭企業(yè)為主體的育繁推一體化的商業(yè)化育種模式，繼續(xù)修訂完善專利法，加強(qiáng)對(duì)基因技術(shù)、人工智能、大數(shù)據(jù)等新興領(lǐng)域的知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)，發(fā)揮好知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)對(duì)種業(yè)原始創(chuàng)新的促進(jìn)作用。同時(shí)強(qiáng)化信息化建設(shè)，加強(qiáng)對(duì)耕地和水資源存量、耕地用途管制等的科學(xué)監(jiān)管，為落實(shí)黨政同責(zé)機(jī)制提供科學(xué)支撐。

（作者：劉長(zhǎng)全、苑鵬，均系中國(guó)社會(huì)科學(xué)院習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想研究中心研究員、中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員）