中央全面深化改革委員會(huì)第二十五次會(huì)議審議通過了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)省以下財(cái)政體制改革工作的指導(dǎo)意見》，提出清晰界定省以下財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任，這是推動(dòng)省以下財(cái)政體制改革的重要一環(huán)，也是提升地方治理能力的基礎(chǔ)和內(nèi)在要求。清晰界定省以下財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任，對(duì)發(fā)揮各級(jí)地方政府的積極性，促進(jìn)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)，推進(jìn)地方治理現(xiàn)代化，都具有重要意義。

清晰界定省以下財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任是深化改革、提升地方治理能力的重要舉措

黨的十八屆三中全會(huì)提出，全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，并對(duì)深化財(cái)稅體制改革作出了全面部署，提出建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度。根據(jù)這一部署，我國(guó)先后推出中央與地方事權(quán)和支出責(zé)任劃分指導(dǎo)意見，制定了基本公共服務(wù)、醫(yī)療、教育、科技、文化、交通等領(lǐng)域的具體改革方案，促進(jìn)權(quán)力和責(zé)任、辦事和花錢相統(tǒng)一，提升了治理能力。

在中央與省級(jí)層面改革基本完成之后，加快界定省以下財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任，便成為繼續(xù)深化改革的題中之義。地方治理體系，是國(guó)家治理體系中的重要一環(huán)。地方治理的現(xiàn)代化，則是國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要組成部分。通俗地講，事權(quán)通常是指政府“應(yīng)該做什么事”，財(cái)政事權(quán)是“財(cái)政該干什么事”。而支出責(zé)任則是基于事權(quán)劃分，各級(jí)政府履職時(shí)需要支出的義務(wù)，即“誰(shuí)來(lái)掏錢辦事”。只有財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任界定清晰了，才能做到權(quán)責(zé)匹配，形成有力的激勵(lì)與約束機(jī)制，使各級(jí)政府在財(cái)力許可的范圍內(nèi)，做好自己的事情，進(jìn)而提升治理能力。

清晰界定省以下財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任，也是發(fā)揮地方各級(jí)政府的積極性和加快建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的迫切需要。新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)建設(shè)和改革取得了巨大成就，得益于發(fā)揮“兩個(gè)積極性”和調(diào)動(dòng)一切可以調(diào)動(dòng)的積極因素。當(dāng)前，地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中面臨一些新的矛盾和挑戰(zhàn)。應(yīng)對(duì)這些矛盾和挑戰(zhàn)，需要進(jìn)一步激發(fā)地方的積極性，而清晰界定省以下財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任，可以使其更加明確各自職責(zé)，推動(dòng)治理體系更加有效地運(yùn)轉(zhuǎn)，從而形成應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)、解決問題的合力。從建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)來(lái)看，地方政府是建設(shè)統(tǒng)一大市場(chǎng)的主要執(zhí)行主體和責(zé)任主體，清晰界定省以下財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任，可以使地方政府進(jìn)一步明確該干什么、不該干什么，為建立統(tǒng)一大市場(chǎng)掃除體制機(jī)制障礙。

省以下財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任界定中存在的突出問題

近些年來(lái)，各地立足實(shí)際，積極推進(jìn)財(cái)政管理體制改革，在事權(quán)和支出責(zé)任界定方面進(jìn)行了一些探索，取得了一些成績(jī)，但也面臨著一些突出問題。

省以下各級(jí)政府的財(cái)政事權(quán)界定不清晰。由于我國(guó)沒有明確的政府間財(cái)政關(guān)系和事權(quán)劃分的法律法規(guī)，因而財(cái)政事權(quán)劃分缺少法律依據(jù)，責(zé)權(quán)關(guān)系并不明確，上級(jí)政府有決定下級(jí)政府事權(quán)的權(quán)力。雖然這有利于保持財(cái)政事權(quán)界定上的靈活性，使地方根據(jù)各自的實(shí)際狀況做出合理的安排，但也容易導(dǎo)致財(cái)政事權(quán)界定上的隨意性。一項(xiàng)政策或措施的出臺(tái)，往往采取“上級(jí)發(fā)文、下級(jí)執(zhí)行”的模式，下級(jí)常常是被動(dòng)接受上級(jí)安排的事權(quán)，被動(dòng)事權(quán)又直接轉(zhuǎn)化為支出需求，給財(cái)政運(yùn)行帶來(lái)較大壓力。

事權(quán)與支出責(zé)任界定不合理。由于省以下各級(jí)政府的財(cái)政事權(quán)界定不清晰、隨意性較大，導(dǎo)致支出責(zé)任劃定不夠規(guī)范統(tǒng)一，存在“一事一議”“討價(jià)還價(jià)”等現(xiàn)象，尤其是存在共同事權(quán)較多、支出責(zé)任交叉重疊等問題。如城市建設(shè)、環(huán)境治理等領(lǐng)域，上級(jí)政府采取按照比例或給予適當(dāng)補(bǔ)助等方式承擔(dān)支出責(zé)任，支出責(zé)任與事權(quán)不完全匹配，難免會(huì)出現(xiàn)責(zé)任落實(shí)不力、互相推諉的問題，并且會(huì)導(dǎo)致公共服務(wù)“斷頭路”“最后一公里”等盲區(qū)，降低了治理效率。上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的專項(xiàng)支出有時(shí)采取零星?？顡芨斗绞?，局限于局部的一些項(xiàng)目和工程，并要求下級(jí)政府給予配套。為爭(zhēng)取項(xiàng)目資金，下級(jí)政府有時(shí)采取虛假配套，影響了項(xiàng)目質(zhì)量和財(cái)政資金使用效率。

事權(quán)和支出責(zé)任與治理能力不匹配。省以下各級(jí)政府統(tǒng)籌資源和發(fā)展能力、信息獲取和處理能力等并不相同，因而，事權(quán)和支出責(zé)任的界定，必須與各級(jí)政府的能力相匹配。盡管基層政府在了解群眾基本訴求、社區(qū)建設(shè)以及處理具體公共事務(wù)方面具有優(yōu)勢(shì)，但在處理跨區(qū)域事權(quán)、促進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化、推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化、統(tǒng)籌各種資源等能力上，與省級(jí)政府仍存在較大差距。當(dāng)前，存在事權(quán)和支出責(zé)任過度下放的問題，造成事權(quán)和支出責(zé)任與治理能力不匹配，影響了地方治理效率。

事權(quán)和支出責(zé)任的調(diào)整機(jī)制不健全。有些事權(quán)和支出責(zé)任的劃定，有其特殊的歷史背景或原因，但隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展變化，已經(jīng)不符合實(shí)際情況，需要根據(jù)實(shí)際情況的變化進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。由于事權(quán)和支出責(zé)任的調(diào)整機(jī)制不健全，導(dǎo)致事權(quán)和支出責(zé)任與治理規(guī)律、現(xiàn)實(shí)情況不相符合的狀況，影響了地方治理水平。

界定省以下財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任的基本思路和建議

根據(jù)中央精神，針對(duì)存在的突出問題，界定省以下財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任需要堅(jiān)持激勵(lì)相容、符合治理特點(diǎn)、與地方實(shí)際和治理能力相匹配等原則，體現(xiàn)基本公共服務(wù)受益范圍，兼顧政府職能和行政效率，以激發(fā)地方政府的積極性、提升地方治理能力。

一是靈活選擇界定模式，使事權(quán)與支出責(zé)任相匹配。既要堅(jiān)持分級(jí)管理原則，即屬于省級(jí)的，由省負(fù)責(zé)，屬于市縣的，由市縣各自負(fù)責(zé)，又要堅(jiān)持屬地管理，以發(fā)揮該地的信息優(yōu)勢(shì)和主觀能動(dòng)性，從而提高公共服務(wù)的供給效率。根據(jù)轄區(qū)內(nèi)各市縣發(fā)展?fàn)顩r，綜合考慮各項(xiàng)事權(quán)的內(nèi)在屬性和外部性、受益范圍、服務(wù)效率和管理信息復(fù)雜程度等因素，更加注重治理的“短板”問題，打通公共事務(wù)“斷頭路”，建立權(quán)責(zé)明確、激勵(lì)相容、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的事權(quán)和支出責(zé)任界定模式。將有關(guān)居民生活、社會(huì)治安、城鄉(xiāng)建設(shè)、公共設(shè)施管理等適宜由基層政府發(fā)揮信息、管理優(yōu)勢(shì)的基本公共服務(wù)職能下移，強(qiáng)化基層政府貫徹執(zhí)行國(guó)家政策和上級(jí)政府政策的責(zé)任。

二是適當(dāng)增加省級(jí)政府的部分財(cái)政事權(quán)，發(fā)揮好省級(jí)統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)能力。將部分適宜由更高一級(jí)政府承擔(dān)的基本公共服務(wù)職能上移，明確省級(jí)政府在保持區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展、推進(jìn)區(qū)域內(nèi)基本公共服務(wù)均等化等方面的職責(zé)，適當(dāng)上收部分關(guān)于人的發(fā)展的公共服務(wù)供給事權(quán)。例如，為了增強(qiáng)防范風(fēng)險(xiǎn)的能力，需要賦予省級(jí)政府較大的責(zé)任和權(quán)力，并適當(dāng)提升其財(cái)力和支出責(zé)任，增強(qiáng)其全局統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)和處理能力。

三是規(guī)范共同事權(quán)，合理確定支出責(zé)任主體和共擔(dān)模式。一般而言，共擔(dān)模式分為三種：省級(jí)為主，市縣配合；市縣為主，省級(jí)補(bǔ)助；省市縣各自承擔(dān)職責(zé)。綜合考慮公共服務(wù)受益范圍，區(qū)分共同事權(quán)的不同性質(zhì)，進(jìn)一步細(xì)分共同事權(quán)，明確共同事權(quán)的承擔(dān)主體的主次關(guān)系，即明確以哪一級(jí)為主來(lái)履行事權(quán)責(zé)任，合理確定支出責(zé)任主體和共擔(dān)模式。同時(shí)，需要加強(qiáng)轄區(qū)內(nèi)的治理和公共服務(wù)供給的協(xié)調(diào)，提升事權(quán)與支出責(zé)任界定的統(tǒng)一性和協(xié)同性。

四是健全省以下財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任的調(diào)整和爭(zhēng)議處理機(jī)制。財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任界定需要具備可操作性，既要保持適當(dāng)?shù)姆€(wěn)定性，又要因時(shí)因勢(shì)，把握動(dòng)態(tài)調(diào)整的時(shí)機(jī)與節(jié)奏。隨著發(fā)展水平和空間結(jié)構(gòu)的改變，轄區(qū)內(nèi)對(duì)公共服務(wù)的需求在數(shù)量和質(zhì)量上都會(huì)發(fā)生變化，應(yīng)健全省以下財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任的調(diào)整機(jī)制，呼應(yīng)這種發(fā)展水平和需求的變化。同時(shí)，建立健全事權(quán)和支出責(zé)任劃分爭(zhēng)議處理機(jī)制，加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)，明確權(quán)責(zé)，防止公共服務(wù)供給中的推諉扯皮現(xiàn)象。

需要強(qiáng)調(diào)的是，界定事權(quán)和支出責(zé)任屬于全面深化改革的重要一環(huán)，涉及整個(gè)政府職責(zé)的優(yōu)化和調(diào)整，單靠財(cái)政部門難以完成，需要地方統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)安排。

（作者系中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院副院長(zhǎng)、研究員）