【摘要】在綠色轉(zhuǎn)型方面，歐盟是全球公認的先行者和引領(lǐng)者。經(jīng)過幾十年的努力，歐盟推進綠色轉(zhuǎn)型由“被動應(yīng)對”逐步發(fā)展為“主動引領(lǐng)”，形成了一套全面系統(tǒng)的綠色轉(zhuǎn)型模式，其主要內(nèi)容包括：立法與政策引導；技術(shù)創(chuàng)新與碳排放交易體系驅(qū)動；綠色金融體系支撐；規(guī)則標準的統(tǒng)一與對外推廣等。當前，歐盟正借助“歐洲綠色協(xié)議”和“適應(yīng)55”一攬子提案加速推進綠色轉(zhuǎn)型。我國的綠色轉(zhuǎn)型可由歐盟經(jīng)驗中獲得啟示與借鑒。

【關(guān)鍵詞】歐盟 綠色轉(zhuǎn)型 可持續(xù)發(fā)展 綠色金融

【中圖分類號】F13/17 【文獻標識碼】A

近年來，氣候變化導致的全球生態(tài)系統(tǒng)危機加速顯現(xiàn)，一場以節(jié)能環(huán)保和能源轉(zhuǎn)型為核心內(nèi)容的綠色轉(zhuǎn)型浪潮席卷全球。在此背景下，基于實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在要求和構(gòu)建人類命運共同體的責任擔當，我國近年來也加快了綠色轉(zhuǎn)型的步伐，并且提出了力爭2030年前實現(xiàn)碳達峰，2060年前實現(xiàn)碳中和的“雙碳”目標。為此，我們需要深入研究、合理借鑒其他國家與地區(qū)的有益經(jīng)驗，探索出一條適應(yīng)自身國情的綠色轉(zhuǎn)型之路。

在綠色轉(zhuǎn)型方面，歐盟是全球公認的先行者和引領(lǐng)者。本文擬對過去幾十年來歐盟推進綠色轉(zhuǎn)型的實踐和經(jīng)驗做一梳理與提煉，進而剖析當前新一屆歐盟委員會的綠色轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略及其落實前景，以期從中提煉出有助于我國加快推進綠色轉(zhuǎn)型的經(jīng)驗與啟示。

歐盟綠色轉(zhuǎn)型的實踐與特色

第一，歐盟特別重視通過立法和出臺框架性政策引導綠色轉(zhuǎn)型。歐盟的綠色轉(zhuǎn)型始于1970年代，經(jīng)過幾十年發(fā)展，其環(huán)境政策與立法日臻完善。為從整體上應(yīng)對環(huán)境問題，歐共體自1973年起連續(xù)出臺多個跨年度的《環(huán)境行動規(guī)劃》。此后，1987年生效的《單一歐洲法》專設(shè)環(huán)境條款，確立了共同體層面制定環(huán)境政策的法律基礎(chǔ)。在1992年生效的《馬斯特里赫特條約》中，“環(huán)境”術(shù)語首次被納入歐盟條約關(guān)鍵條文。1999年生效的《阿姆斯特丹條約》又進一步把“可持續(xù)發(fā)展”列為歐盟的優(yōu)先目標?？傮w而言，歐盟的環(huán)境立法與政策有兩個突出特點：其一，政策重點從事后治理逐步轉(zhuǎn)向事前預(yù)防，著力點由污染控制為主轉(zhuǎn)向積極主動的生態(tài)保護；其二，在理念和實踐上強調(diào)“將環(huán)境保護要求納入歐共體其他政策的制定和執(zhí)行中”。在環(huán)境立法與政策的推動下，歐盟逐步形成了以節(jié)能環(huán)保和發(fā)展可再生能源為核心內(nèi)容的綠色轉(zhuǎn)型模式，并通過整體發(fā)展戰(zhàn)略和能源氣候戰(zhàn)略陸續(xù)提出了一系列轉(zhuǎn)型目標。2014年歐盟通過“2030年氣候與能源政策框架”，規(guī)定了到2030年將溫室氣體排放量在1990年基礎(chǔ)上削減40%和可再生能源在最終能源消耗中的占比升至27%的目標。歐盟基于上述立法和框架性政策出臺的大量條例和指令持續(xù)轉(zhuǎn)化為成員國立法，有力推動了成員國綠色轉(zhuǎn)型政策與實踐的趨同，起到引領(lǐng)歐盟整體綠色轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵作用。

第二，技術(shù)創(chuàng)新與碳排放交易體系是歐盟推進綠色轉(zhuǎn)型的兩大驅(qū)動力。1980年代以來，歐盟層面主要通過科技框架計劃引導和支持綠色轉(zhuǎn)型方面的技術(shù)創(chuàng)新?？萍伎蚣苡媱潱ㄒ韵潞喎Q框架計劃）是由歐盟委員會發(fā)起、由歐盟成員國的科研機構(gòu)和企業(yè)共同參與的重大科研計劃，自1990年代起，該計劃下的科技投入一直占到歐盟層面科技總投入的85%以上。從第一到第七框架計劃，歐盟在節(jié)能環(huán)保與發(fā)展可再生能源領(lǐng)域投入的資金占全部預(yù)算的比重由約7%升至約15%。在第八框架計劃即“地平線2020”（2014年—2020年）下，歐盟通過可持續(xù)農(nóng)業(yè)、安全清潔高效能源、智慧與綠色交通運輸、氣候行動、環(huán)境資源效率、可持續(xù)材料等多個專項計劃為綠色轉(zhuǎn)型相關(guān)技術(shù)研發(fā)及應(yīng)用提供約190億歐元的資金支持，投入占總預(yù)算的比重高達23%。

歐盟碳排放交易體系（EUETS）于2005年正式啟動。歐盟委員會根據(jù)《京都議定書》的減排目標和歐盟內(nèi)部減排量分擔協(xié)議確定各成員國的二氧化碳排放量，再由各成員國根據(jù)國家分配計劃將排放配額分配給國內(nèi)企業(yè)。如果這些企業(yè)通過技術(shù)改造實現(xiàn)大幅減排，可將剩余排放權(quán)轉(zhuǎn)賣給其他企業(yè)。這種交易體系對買賣雙方都有激勵作用，比單純依靠罰款更有助于鼓勵企業(yè)通過技術(shù)改造進行節(jié)能減排，也能間接促進可再生能源的開發(fā)與應(yīng)用。該體系自實施以來一直是世界上參與國家最多、規(guī)模最大、發(fā)展最成熟的碳排放權(quán)交易系統(tǒng)，雖然也不斷暴露出碳排放配額供需不匹配、企業(yè)碳排放數(shù)據(jù)難以核實等問題，但是不可否認，它的確是具有全球引領(lǐng)意義的制度創(chuàng)新。

第三，歐盟綠色轉(zhuǎn)型取得顯著成績離不開綠色金融體系的支撐。歐盟是綠色金融實踐的先行者。首先，歐盟層面逐步形成了發(fā)展綠色金融的系統(tǒng)性政策框架。值得注意的是，歐盟提出的是比“綠色金融”外延更廣的“可持續(xù)金融”的概念。綠色金融主要聚焦于氣候與環(huán)境領(lǐng)域，而可持續(xù)金融除了考慮環(huán)境可持續(xù)性，還關(guān)注社會、經(jīng)濟和治理的可持續(xù)性。2018年3月，歐盟委員會發(fā)布的“為可持續(xù)增長融資的行動計劃”制定了歐盟可持續(xù)金融發(fā)展的路線圖。其次，為應(yīng)對綠色投資項目的環(huán)境正外部性難以內(nèi)部化、大多存在風險高或風險被高估的情況，以及綠色投資項目與資金來源的期限不匹配等難題，歐盟及其成員國通過政策性銀行（如歐洲投資銀行、德國復(fù)興信貸銀行等）為綠色投資項目提供擔保、低息貸款、示范性投資和股權(quán)投資等支持措施，進而帶動更多私人部門投資。最后，將氣候與環(huán)境風險納入金融監(jiān)管體系，同時為綠色債券和其他可持續(xù)資產(chǎn)建立歐洲統(tǒng)一標準，引導整個金融體系朝支持可持續(xù)發(fā)展轉(zhuǎn)型。2019年6月，歐盟委員會可持續(xù)金融技術(shù)專家組連續(xù)發(fā)布“歐盟可持續(xù)金融分類方案”“歐盟綠色債券標準”和“自愿性低碳基準”三份報告，為歐盟建立完善統(tǒng)一的可持續(xù)金融標準體系打下了基礎(chǔ)。

第四，制定適用于歐洲大市場的規(guī)則和標準并將之對外推廣是歐盟推進綠色轉(zhuǎn)型的重要努力方向，也是塑造歐洲“軟實力”的典型做法之一。歐盟層面一直重視制定適用于歐洲大市場的統(tǒng)一的經(jīng)濟規(guī)則與技術(shù)標準，這一點在推動綠色轉(zhuǎn)型方面表現(xiàn)尤其突出。例如，在汽車尾氣排放方面，歐盟層面自1992年起開始制定統(tǒng)一標準以取代成員國各自為政的狀況。值得關(guān)注的是，歐盟特別重視參與和引領(lǐng)國際環(huán)境與氣候行動。通過多邊與雙邊途徑對外推廣歐盟內(nèi)部規(guī)則與標準成為歐盟擴大自身影響力的重要抓手。多年來，歐盟的諸多綠色規(guī)則與標準都已成為事實上的國際規(guī)則與標準。前文述及的歐標汽車尾氣排放標準已被廣大發(fā)展中國家沿用或借鑒，歐盟碳排放交易體系的規(guī)則也成為不少國家設(shè)計碳市場的重要參考。此外，歐盟還力爭在制定綠色金融的國際標準方面發(fā)揮主導作用。

總之，通過以上舉措“多管齊下”，歐盟推進綠色轉(zhuǎn)型成效顯著。歐洲企業(yè)也憑借“先行一步”的優(yōu)勢和歐盟對外推廣規(guī)則與標準帶來的便利條件，將最初來自綠色轉(zhuǎn)型的被動的成本壓力逐步轉(zhuǎn)化為自覺的創(chuàng)新動力，并且在技術(shù)水平、產(chǎn)品質(zhì)量、企業(yè)ESG（環(huán)境、社會、治理）綜合管理等方面都走在了世界前列?？梢哉f，未來歐盟進一步推進綠色轉(zhuǎn)型既擁有豐富的治理經(jīng)驗，也具備了相對堅實的民意與技術(shù)基礎(chǔ)。

新一屆歐盟委員會的綠色轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略及其落實前景

2019年底上任的新一屆歐盟委員會將綠色發(fā)展確定為最優(yōu)先日程之一，其上任伊始即出臺了加快推進綠色轉(zhuǎn)型的“歐洲綠色協(xié)議”。此后又于2020年3月發(fā)布了“旨在打造具有全球競爭力的綠色與數(shù)字歐洲的新產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略”，正式提出加快推進綠色轉(zhuǎn)型和數(shù)字轉(zhuǎn)型的“雙轉(zhuǎn)型”戰(zhàn)略。為加快落實“歐洲綠色協(xié)議”，歐盟委員會于2021年7月公布“適應(yīng)55”（Fit for 55）一攬子立法與政策提案，設(shè)定了到2030年將歐盟溫室氣體排放量在1990年基礎(chǔ)上減少55%的階段性目標。目前，歐盟各界正在就“適應(yīng)55”一攬子提案開展討論，相關(guān)政策與措施將陸續(xù)落地實施。與此前相比，新一屆歐盟委員會推進綠色轉(zhuǎn)型的戰(zhàn)略舉措呈現(xiàn)出以下趨勢：

大幅“加碼”氣候與能源目標，強調(diào)將“可持續(xù)性”融入所有政策當中。根據(jù)歐盟環(huán)境署2021年10月發(fā)布的報告，2020年，歐盟整體上實現(xiàn)了“歐洲2020戰(zhàn)略”所設(shè)定的目標，在溫室氣體減排方面還超額完成了任務(wù)。實際上，在新冠肺炎疫情暴發(fā)前的2019年，相關(guān)指標已預(yù)示歐盟將如期達成上述目標。換言之，歐盟綠色轉(zhuǎn)型的成果主要源于長期努力，而非疫情造成的臨時性指標波動。正是基于這一判斷，歐盟在“歐洲綠色協(xié)議”中提出，到2050年實現(xiàn)溫室氣體凈零排放的宏偉目標，此后又通過“適應(yīng)55”一攬子提案將2030年減排目標由此前確定的40%大幅提升至55%。為實現(xiàn)上述目標，“歐洲綠色協(xié)議”特別強調(diào)要重新思考如何確保經(jīng)濟、大規(guī)?；A(chǔ)設(shè)施、工業(yè)生產(chǎn)與消費、交通運輸、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與加工、建筑、稅收、社會福利等領(lǐng)域的發(fā)展符合綠色轉(zhuǎn)型需要，切實將“可持續(xù)性”融入所有政策的制定與執(zhí)行當中。

加大公共財政投入，同時加快發(fā)展綠色金融。歐盟著力從多方面加大公共財政投入，旨在以此引導和帶動綠色金融發(fā)展，主要舉措包括：歐盟委員會要求歐盟新一輪多年度財政預(yù)算（2021年—2027年）中至少有25%用于應(yīng)對氣候變化，此外歐盟碳排放交易市場拍賣收入的20%也將劃入歐盟預(yù)算，并用于支持綠色項目；歐盟第九科研框架計劃，也即“地平線歐洲”計劃專門指定超過200億歐元用于支持氣候變化、能源、可持續(xù)交通、自然資源等領(lǐng)域的研發(fā)創(chuàng)新；2021年—2027年，“投資歐盟”基金（InvestEU Fund）中至少30%將用于綠色投資項目，該基金特別注重與歐盟成員國政策性銀行的合作，鼓勵成員國綠色金融發(fā)展；為應(yīng)對新冠肺炎疫情，歐盟于2020年7月出臺了金額達7500億歐元的“下一代歐盟”基金，規(guī)定其中2500億歐元將以歐盟委員會名義發(fā)行綠色債券籌資，并用于支持環(huán)境與氣候項目；歐洲投資銀行于2020年11月發(fā)布“氣候銀行路線圖”，計劃到2025年將其綠色貸款比重提高至50%。

注重以數(shù)字轉(zhuǎn)型支撐綠色轉(zhuǎn)型。歐盟要實現(xiàn)2030年和2050年氣候與能源目標，必須進一步提升資源能源使用效率、發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟、發(fā)展可再生能源、構(gòu)建可持續(xù)交通，而這些都離不開大數(shù)據(jù)、人工智能、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、智能電網(wǎng)等數(shù)字技術(shù)的發(fā)展應(yīng)用。對此，“歐洲綠色協(xié)議”明確提出，歐盟委員會將全力支持釋放數(shù)字轉(zhuǎn)型帶來的所有益處，以促進生態(tài)轉(zhuǎn)型，其中首要任務(wù)是增強歐盟及其成員國預(yù)測和應(yīng)對環(huán)境災(zāi)害的能力。當前，歐盟委員會正計劃以適當機制匯聚歐洲科研機構(gòu)和產(chǎn)業(yè)界的頂尖人才，共同建立一個精準的數(shù)字化地球模型，以便跟蹤觀察地球的顯著生態(tài)變化，及時預(yù)測并應(yīng)對重大自然與環(huán)境災(zāi)害。

以多邊機制和雙邊經(jīng)貿(mào)協(xié)定為載體推動綠色規(guī)則與標準對外推廣，同時通過單邊政策與立法搶占綠色貿(mào)易規(guī)則制定主導權(quán)。在“歐洲綠色協(xié)議”中，歐盟強調(diào)要夯實其在綠色轉(zhuǎn)型方面的榜樣形象，同時結(jié)合外交、對外貿(mào)易、發(fā)展援助等政策，繼續(xù)扮演全球綠色發(fā)展倡導者的角色。在多邊層面，歐盟提出將繼續(xù)支持《巴黎協(xié)定》，幫助發(fā)展中國家更新和落實“國家自主貢獻”。在雙邊層面，歐盟將《巴黎協(xié)定》作為所有全面貿(mào)易投資協(xié)定的核心要素，大力“輸出”其綠色規(guī)則與標準。例如，在“中歐全面投資協(xié)定”（CAI）談判過程中，歐盟始終強調(diào)協(xié)定要涵蓋環(huán)境和氣候承諾。在單邊政策與立法方面，歐盟通過“適應(yīng)55”一攬子計劃提出全球首個利用貿(mào)易政策應(yīng)對“碳泄漏”風險的政策工具，即碳邊境調(diào)節(jié)機制（CBAM）。該機制的核心內(nèi)容是自2023年起對部分進口產(chǎn)品征收碳邊境稅。

需要看到，雖然歐盟繼續(xù)推進綠色轉(zhuǎn)型的基礎(chǔ)較好，但是也面臨挑戰(zhàn)。首先，當前的能源危機加劇了歐盟內(nèi)部有關(guān)能源政策的意見分歧。進入2021年以來，隨著世界經(jīng)濟由疫情中逐步復(fù)蘇，全球能源供需不匹配導致能源價格飆升。鑒于可再生能源儲能技術(shù)短期內(nèi)難以取得重大突破，同時風電等可再生能源產(chǎn)業(yè)制造商面臨供應(yīng)鏈瓶頸和原材料價格上漲等困難，部分成員國開始批評歐盟放棄化石燃料與核能的政策過于激進，主張放緩發(fā)展可再生能源。此外，2022年2月爆發(fā)的俄烏沖突導致歐盟與俄羅斯關(guān)系急劇惡化，這使得歐盟不得不面對自俄羅斯天然氣進口供應(yīng)或?qū)⒅袛嗟默F(xiàn)實威脅，包括德國在內(nèi)的多個成員國正討論重啟核電與煤電，以彌補正在擴大的能源缺口。其次，歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機制的立法與實施前景存在不確定性。當前國際上對該機制存在不少質(zhì)疑，認為其違反了WTO非歧視原則，也不符合聯(lián)合國氣候公約的“共同但有區(qū)別的責任”原則，甚至認為該機制是偽裝成氣候措施的貿(mào)易保護主義手段。當然，歐盟過去幾十年的發(fā)展經(jīng)驗表明，這些暫時性的困難不會從根本上改變其繼續(xù)推進綠色轉(zhuǎn)型的大方向。

歐盟綠色轉(zhuǎn)型經(jīng)驗的啟示

當前，我國正處于推進綠色轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵期。2021年10月，《中共中央國務(wù)院關(guān)于完整準確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》和《2030年前碳達峰行動方案》發(fā)布。這兩個文件進一步明確了全社會“減碳”目標，確定了宏觀層面的工作原則，并且對各行業(yè)、各地區(qū)“減碳”工作作了初步部署。為更好地落實上述《意見》和《方案》，加快推進我國綠色轉(zhuǎn)型，我們可從歐盟的發(fā)展經(jīng)驗中獲得一些啟示與借鑒。

加強立法和框架性政策引導，將“可持續(xù)性發(fā)展”融入所有政策的制定與執(zhí)行中。歐盟自1980年代起至今始終強調(diào)將環(huán)境保護和可持續(xù)性融入所有政策的制定與執(zhí)行當中，并且特別重視通過立法和各類框架性政策確保其貫徹。這種做法對于培育政府部門、產(chǎn)業(yè)界和民眾的綠色發(fā)展理念十分重要。我國在《2030年前碳達峰行動方案》中提出，“將碳達峰貫穿于經(jīng)濟社會發(fā)展全過程和各方面”，未來各地區(qū)、部門、行業(yè)、領(lǐng)域應(yīng)當積極通過立法和框架性政策確保將“可持續(xù)發(fā)展”作為制定發(fā)展規(guī)劃的優(yōu)先項，最大程度地促進各項經(jīng)濟社會目標與可持續(xù)發(fā)展目標的協(xié)同，培育全社會的綠色發(fā)展理念。

加快發(fā)展與完善全國碳交易市場，逐步將一些高碳排放行業(yè)納入其中。目前我國全國碳交易市場剛剛起步，未來應(yīng)當更深入研究和合理借鑒歐盟等成熟經(jīng)濟體的碳排放交易體系建設(shè)經(jīng)驗，加速出臺相關(guān)法律法規(guī)，完善相關(guān)行業(yè)的碳排放監(jiān)測、審查、核算、信息披露要求。目前全國碳交易市場僅涵蓋電力行業(yè)，未來應(yīng)適時擴大覆蓋范圍，尤其是將歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機制擬覆蓋的水泥、電力、化肥、鋼鐵和鋁等高碳排放行業(yè)納入其中，便于通過雙邊協(xié)議等方式推動我國全國碳市場與歐盟碳市場兼容對接，增加可在歐盟進行碳價抵扣的產(chǎn)品范圍，減少我國企業(yè)對歐出口的不確定性，為我國各行業(yè)參與國際碳市場創(chuàng)造條件。

大力促進綠色投融資，加快構(gòu)建與完善綠色金融體系。近幾年我國綠色金融發(fā)展較快，在諸多方面逐漸躋身全球引領(lǐng)者行列，但在綠色金融體系構(gòu)建方面，歐盟仍有不少經(jīng)驗值得我們參考。例如，2020年我國成立了國家綠色發(fā)展基金，未來該基金要更好地發(fā)揮綠色金融體系的“龍頭”作用，充分帶動私人部門綠色投融資活動，歐洲投資銀行和德國復(fù)興信貸銀行等歐盟政策性銀行的綠色金融實踐值得參考。我國還可借鑒歐盟經(jīng)驗，將氣候與環(huán)境風險納入金融監(jiān)管體系，逐步建立和完善符合我國國情且與國際接軌的統(tǒng)一的綠色金融/可持續(xù)金融標準體系。

深度參與全球綠色治理與綠色轉(zhuǎn)型合作。當前歐盟正在推進的碳邊境調(diào)節(jié)機制立法表明，“綠色”或?qū)⒊蔀樾碌馁Q(mào)易投資壁壘。作為最大的發(fā)展中國家，我國應(yīng)在加快自身綠色轉(zhuǎn)型的同時主動參與全球綠色治理體系建設(shè)，堅持公平原則、“共同但有區(qū)別的責任”原則和各自能力原則，積極聯(lián)合發(fā)展中國家在WTO綠色貿(mào)易規(guī)則制定中維護自身正當權(quán)益。此外，還應(yīng)與歐盟積極開展綠色經(jīng)貿(mào)、技術(shù)與金融合作，將“中歐綠色伙伴”做實做強。中歐加強對話與合作，有助于兼顧不同發(fā)展階段國家的差異與訴求，為構(gòu)建發(fā)達國家與發(fā)展中國家都能接受的公平、合理、有效的全球綠色發(fā)展規(guī)則和標準體系做出貢獻。

（作者為中國社會科學院歐洲研究所研究員，歐洲經(jīng)濟研究室主任）

【參考文獻】

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③莊貴陽：《歐盟溫室氣體排放貿(mào)易機制及其對中國的啟示》，《歐洲研究》，2006年第3期。

④European Environment Agency (EEA). Trends and Projections in Europe 2021. EEA Report. Nov 13, 2021.

⑤EIB Group. EIB Group Climate Bank Roadmap 2021-2025. November 2020.

責編/馬寧遠 美編/宋揚

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