【摘要】全面依法治國，必須抓住領(lǐng)導(dǎo)干部這個“關(guān)鍵少數(shù)”。領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)當(dāng)具備規(guī)則思維、合法思維、程序思維、權(quán)利義務(wù)思維、權(quán)力監(jiān)督思維和權(quán)力責(zé)任思維等法治思維。培育領(lǐng)導(dǎo)干部的法治思維，一是要發(fā)揮考核評價和用人導(dǎo)向的作用，二是要強(qiáng)化法治要義和基本法律原則的教育培訓(xùn)。

【關(guān)鍵詞】領(lǐng)導(dǎo)干部 法治思維 法治素養(yǎng) 【中圖分類號】D67 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】

習(xí)近平總書記2020年2月5日在中央全面依法治國委員會第三次會議上的講話中指出：“當(dāng)前，一些領(lǐng)導(dǎo)干部還不善于運(yùn)用法治思維和法治方式推進(jìn)工作，領(lǐng)導(dǎo)干部心中無法、以言代法、以權(quán)壓法是法治建設(shè)的大敵。”當(dāng)前，個別地方基層治理中存在“一刀切”等非法治方式，折射出一些領(lǐng)導(dǎo)干部缺乏基本的法治思維，習(xí)慣于以言代法、以權(quán)壓法，重大決策不經(jīng)過法制審核或者法制審核走過場?？傮w來看，一些基層干部的權(quán)力規(guī)范制約意識、權(quán)利保障實現(xiàn)意識、職權(quán)法定意識、程序正當(dāng)意識等還比較缺乏，良法善規(guī)供給能力、嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法能力、公正權(quán)威高效司法能力等還有待提高。培育法治思維，要抓住領(lǐng)導(dǎo)干部這個“關(guān)鍵少數(shù)”。

法治思維是領(lǐng)導(dǎo)干部法治素養(yǎng)和法治能力提升的“總開關(guān)”

習(xí)近平總書記指出：“正反兩方面的經(jīng)驗告訴我們，國際國內(nèi)環(huán)境越是復(fù)雜，改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)任務(wù)越是繁重，越要運(yùn)用法治思維和法治手段鞏固執(zhí)政地位、改善執(zhí)政方式、提高執(zhí)政能力，保證黨和國家長治久安。”全面提高運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定、應(yīng)對風(fēng)險的能力，這是新時代對領(lǐng)導(dǎo)干部的基本要求。

法治思維與人治思維相對立。法治思維就是以法治觀念為基礎(chǔ)，在法治精神、法治原則的指引下，建立良法良規(guī)體系，并運(yùn)用法律規(guī)范、原則等對有關(guān)事項、問題進(jìn)行綜合分析、判斷、推理的理性認(rèn)識過程。法治方式就是運(yùn)用法治思維處理和解決問題的行為方式。法治思維和法治方式，前者屬于認(rèn)知，后者屬于行為。人的認(rèn)知支配人的行為，法治思維支配法治方式。與法治方式相比，法治思維更具根本性?？梢哉f，領(lǐng)導(dǎo)干部有什么樣的思維方式，就可能會有什么樣的行為方式。有學(xué)者指出，“沒有法治思維難以形成法治共識，而沒有法治共識，基本不可能有共同接受的法治方式”。對于各級領(lǐng)導(dǎo)干部來說，要求其掌握全面的法律知識不僅不現(xiàn)實，事實上也沒有必要。奧地利哲學(xué)家維特根斯坦認(rèn)為：“一旦新的思維方式得以確立，舊的問題就會消失；實際上人們會很難再意識到這些舊的問題。”只要打開法治思維這個“總開關(guān)”，有些問題可能就消失了，有些問題即使存在也能夠運(yùn)用法治方式去解決。

如今，廣大干部群眾的民主意識、法治意識、權(quán)利意識不斷增強(qiáng)，全社會對公平正義的渴望比以往任何時候都更加強(qiáng)烈。“如果領(lǐng)導(dǎo)干部仍然習(xí)慣于人治思維、迷戀于以權(quán)代法，那十個有十個要栽大跟頭。”樹立法治思維，是領(lǐng)導(dǎo)干部法治能力提升的有效突破口。

領(lǐng)導(dǎo)干部必備的法治思維

領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)當(dāng)具備哪些法治思維？現(xiàn)在看來，還沒有完全形成共識，分歧不僅在于法治思維的種類，還在于即使共同認(rèn)可的相同類型的思維，其內(nèi)涵也不相同。比如，有的學(xué)者認(rèn)為規(guī)則思維就是科學(xué)制定規(guī)則的思維，有的學(xué)者則主張規(guī)則思維就是按規(guī)則辦事的思維。2015年2月2日，習(xí)近平總書記在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹黨的十八屆四中全會精神全面推進(jìn)依法治國專題研討班上的講話中指出：“領(lǐng)導(dǎo)干部提高法治思維和依法辦事能力，關(guān)鍵是要做到以下幾點。一是要守法律、重程序，這是法治的第一位要求。二是要牢記職權(quán)法定，明白權(quán)力來自哪里、界線劃在哪里，做到法定職責(zé)必須為、法無授權(quán)不可為。三是要保護(hù)人民權(quán)益，這是法治的根本目的。四是要受監(jiān)督，這既是對領(lǐng)導(dǎo)干部行使權(quán)力的監(jiān)督，也是對領(lǐng)導(dǎo)干部正確行使權(quán)力的制度保護(hù)。”2016 年 1 月 12 日，習(xí)近平總書記在第十八屆中央紀(jì)律檢查委員會第六次全體會議上的講話中指出：“有權(quán)就有責(zé)，權(quán)責(zé)要對等。”此外，習(xí)近平總書記還在多個場合強(qiáng)調(diào)“良法善治”“以良法促發(fā)展”?？梢园l(fā)現(xiàn)，領(lǐng)導(dǎo)干部要具備以下六個方面的法治思維。

一是規(guī)則思維。法治思維首先應(yīng)該是規(guī)則思維。“立法先行”“良法善治”等強(qiáng)調(diào)的就是規(guī)則思維，而且是規(guī)則思維的兩個方面：先立規(guī)矩后辦事、立好規(guī)矩再辦事。先立規(guī)矩后辦事要求處理好立規(guī)矩和行為的關(guān)系，即在二者的關(guān)系上，須先立規(guī)矩后辦事，表現(xiàn)在立法和改革的關(guān)系上就是先立法后改革、重大改革于法有據(jù)。法律是治國之重器，是治國理政最重要的規(guī)矩。依法治國，必須重視高位法律的作用和法律的立改廢釋，加快重點領(lǐng)域立法。比如，應(yīng)加快行政程序法、國土空間規(guī)劃法、不動產(chǎn)登記法、不動產(chǎn)征收征用法等法律的制定，加快突發(fā)事件應(yīng)對法、礦產(chǎn)資源法等法律的修改。“立好規(guī)矩再辦事”強(qiáng)調(diào)的是規(guī)矩的質(zhì)量。習(xí)近平總書記指出：“人民群眾對立法的期盼，已經(jīng)不是有沒有，而是好不好、管用不管用、能不能解決實際問題；不是什么法都能治國，不是什么法都能治好國；越是強(qiáng)調(diào)法治，越是要提高立法質(zhì)量。”古希臘哲學(xué)家亞里士多德認(rèn)為，真想解除一國的內(nèi)憂應(yīng)該依靠良好的立法，不能依靠偶然的機(jī)會。

俗話說，“無規(guī)矩不成方圓”。其實，僅有規(guī)矩也不一定成方圓。治國理政，僅停留在有法可依的層面是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。良法是善治的前提，高質(zhì)量發(fā)展需要高質(zhì)量立法，良法能夠提高行政效率、降低行政成本，可以為司法減負(fù)。規(guī)則思維不僅要求有法可依，更強(qiáng)調(diào)良法可依。提高立法質(zhì)量，必須科學(xué)立法、民主立法、依法立法；必須堅持問題導(dǎo)向，提高立法的針對性、及時性、系統(tǒng)性、可操作性。從而使得法律制度具備公開、明確、穩(wěn)定、公平正義、無內(nèi)在矛盾、可遵循、完善、不溯及既往等良法的品質(zhì)。當(dāng)下，尤其要強(qiáng)調(diào)法律的明確、公平正義、可遵循和完善。馬克思曾言，法律應(yīng)當(dāng)是肯定、明確、普遍的規(guī)范。明確是良法的基本品格，也是法律規(guī)定具有針對性、可操作性，進(jìn)而管用、好用的必然要求。公平正義是法治的價值追求，要努力讓人民群眾在每一項法律制度中都感受到公平正義。應(yīng)堅守相似原理，即同樣情況同樣對待、不同情況不同對待，平衡好利益、負(fù)擔(dān)和責(zé)任?？勺裱侵阜梢笕藗冏龅谋仨毷悄軌蜃龅?，要讓人們對法律先心“服”后行“從”。法律唯有可遵循，才能降低守法成本，增強(qiáng)守法意愿。當(dāng)一項法律長期或普遍沒有被嚴(yán)格執(zhí)行、遵守時，既要考察執(zhí)法、守法狀況，也有必要反思制度本身是否可遵循。完善主要是從法律體系角度提出的要求。體系化，不僅指規(guī)范形式上的體系化，更強(qiáng)調(diào)規(guī)范價值層面的體系化，尤其是要協(xié)調(diào)好法律的不同價值。

二是合法思維。法治原則要求憲法法律至上，一切組織和個人都必須接受、遵守憲法和法律。“守法律”“要牢記職權(quán)法定，明白權(quán)力來自哪里、界線劃在哪里，做到法定職責(zé)必須為、法無授權(quán)不可為”等強(qiáng)調(diào)的就是合法思維。合法思維首先要求合乎法律文本的具體規(guī)定。凡事都應(yīng)當(dāng)事先問一下“這合法嗎？”或者“這有法律依據(jù)嗎？”。立法要遵守《中華人民共和國立法法》等規(guī)定的權(quán)限和程序。法律適用要找準(zhǔn)、用對法律依據(jù)，遇到法律沖突時遵守上位法優(yōu)于下位法、特別法優(yōu)于一般法、新法優(yōu)于舊法等基本原則。合法思維還要求在法律沒有規(guī)定或者規(guī)定不明時，根據(jù)立法目的、法律原則填補(bǔ)漏洞、解釋適用法律，不能恣意解釋、適用法律，更不能為所欲為。習(xí)近平總書記指出：“制度的剛性和權(quán)威必須牢固樹立起來，不得作選擇、搞變通、打折扣。”近年來，比例原則、正當(dāng)程序原則、信賴保護(hù)原則等越來越多地出現(xiàn)在最高人民法院和地方各級人民法院的判決中，這對于監(jiān)督行政發(fā)揮了積極作用。依法行政，不僅要堅守合法行政的底線，更要逐步走上合理行政、程序正當(dāng)、誠實守信、高效便民、權(quán)責(zé)統(tǒng)一的更高階段，為了達(dá)到目的（目的本身可能就不當(dāng)）不擇手段要不得，為了執(zhí)法效率不遵守正當(dāng)程序、不尊重相對人的基本權(quán)利也要不得。

三是程序思維。“守法律、重程序，這是法治的第一位要求。”“正義不僅要實現(xiàn)，而且要以人們看得見的方式實現(xiàn)。”這里“看得見的方式”強(qiáng)調(diào)的就是程序。程序思維首先要求公權(quán)力的行使要有程序。公權(quán)力存在的唯一目的就是公共利益，對于法治而言，程序的價值重于實體。這是因為，相對于實體規(guī)定而言，程序規(guī)定更加具體可操作，更有利于規(guī)范約束“自由裁量權(quán)”。領(lǐng)導(dǎo)干部要具備程序思維，摒棄只要結(jié)果不要過程或只看結(jié)果不看過程的人治思維。要不斷建立、完善程序，認(rèn)真遵守程序，相信程序的力量。立法需要程序，司法、行政同樣需要程序。程序思維還要求程序應(yīng)正當(dāng)。程序的正當(dāng)性來源于程序的中立、理性、排他、可操作、平等參與、自治、及時終結(jié)和公開。要記住“自己不得作自己的法官”等正當(dāng)程序的要求，否則走程序就是“走形式、走過場”。新修改的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》規(guī)定黨委（黨組）討論決定干部任免事項時，“必須有三分之二以上成員到會，并保證與會成員有足夠時間聽取情況介紹、充分發(fā)表意見。……黨委（黨組）主要負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)最后表態(tài)”；《重大行政決策程序暫行條例》規(guī)定討論決策草案時，“行政首長最后發(fā)表意見”，這些都體現(xiàn)了程序理性的基本要求。當(dāng)下，程序設(shè)計的正當(dāng)化任務(wù)還很重，執(zhí)法過程中程序不正當(dāng)?shù)膯栴}依然存在。

四是權(quán)利義務(wù)思維。法律是權(quán)利義務(wù)的規(guī)范系統(tǒng)，權(quán)利和義務(wù)是法律的最小構(gòu)成單位。對于法律現(xiàn)象，若從權(quán)利義務(wù)的角度去衡量、判斷，就會清晰得多、輕松得多。權(quán)利義務(wù)思維首先要求認(rèn)真對待權(quán)利。保護(hù)人民權(quán)利是法治的根本目的。領(lǐng)導(dǎo)干部不僅要知曉自己手中的公權(quán)力，更要明白市場主體享有的私權(quán)利，只有如此，方可妥當(dāng)行使權(quán)力。實踐中很多社會矛盾的產(chǎn)生、激化，都與對老百姓、企業(yè)的權(quán)利重視、尊重不夠有關(guān)。領(lǐng)導(dǎo)干部要認(rèn)識到，相對于公權(quán)力，私權(quán)利更具有本源性，無財產(chǎn)即無人格，無恒產(chǎn)就無恒心，無救濟(jì)就無權(quán)利。當(dāng)然，權(quán)利并非不可限制，但對權(quán)利的限制是有條件的、有限度的，比如征收征用應(yīng)當(dāng)以公共利益為前提，并且有法律根據(jù)、程序正當(dāng)、公正補(bǔ)償。習(xí)近平總書記指出：“民法典實施水平和效果，是衡量各級黨政機(jī)關(guān)履行為人民服務(wù)宗旨的重要尺度。”衡量民法典的實施水平和效果，關(guān)鍵在于權(quán)利的保護(hù)和實現(xiàn)程度。權(quán)利義務(wù)思維還要求立法立規(guī)平衡好各種復(fù)雜的利益關(guān)系，執(zhí)法、司法及社會矛盾的處理需要從雜亂繁瑣的事實中分析權(quán)利義務(wù)的流變。歷史遺留問題再復(fù)雜，通過權(quán)利義務(wù)分析就能理清思路、找到化解的基礎(chǔ)。

五是權(quán)力監(jiān)督思維。規(guī)范約束公權(quán)力是法治的一項重要使命。權(quán)力監(jiān)督思維首先要求權(quán)力要有制約，權(quán)力制約是防止權(quán)力濫用的有效手段。習(xí)近平總書記指出：“權(quán)力不論大小，只要不受制約和監(jiān)督，都可能被濫用。要強(qiáng)化制約，合理分解權(quán)力，科學(xué)配置權(quán)力，不同性質(zhì)的權(quán)力由不同部門、單位、個人行使，形成科學(xué)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制。”《法治中國建設(shè)規(guī)劃（2020—2025年）》提出，健全公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、司法行政機(jī)關(guān)各司其職，偵查權(quán)、檢察權(quán)、審判權(quán)、執(zhí)行權(quán)相互配合、相互制約的體制機(jī)制。權(quán)力監(jiān)督思維還要求權(quán)力受監(jiān)督。“不想接受監(jiān)督的人，不能自覺接受監(jiān)督的人，覺得接受黨和人民監(jiān)督很不舒服的人，就不具備當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)干部的起碼素質(zhì)。”

六是權(quán)力責(zé)任思維。“有權(quán)就有責(zé)，權(quán)責(zé)要對等。”權(quán)力責(zé)任思維的要義就是有權(quán)必有責(zé)，權(quán)責(zé)應(yīng)相當(dāng)。有權(quán)必有責(zé)強(qiáng)調(diào)，權(quán)力是應(yīng)當(dāng)履行的職責(zé)，必須行使、不可放棄、不可轉(zhuǎn)讓，不作為或亂作為均需承擔(dān)責(zé)任。有權(quán)必有責(zé)不僅體現(xiàn)在行政執(zhí)法、司法判案方面，也體現(xiàn)在立法權(quán)的行使方面。需要指出的是，現(xiàn)代法律責(zé)任主要是過錯責(zé)任，讓一個人對他有過錯的行為負(fù)責(zé)是有道德正當(dāng)性的。過錯責(zé)任也意味著人們只對他可控的有過錯的行為負(fù)責(zé)，而不是出現(xiàn)不好的結(jié)果就追究法律責(zé)任，因此，“結(jié)果問責(zé)”必須謹(jǐn)慎。權(quán)責(zé)應(yīng)相當(dāng)是指，法律責(zé)任不到位固然不好，但法律責(zé)任不是越重越好。不僅要看到法律責(zé)任救濟(jì)權(quán)利、約束權(quán)力的價值，也應(yīng)清醒地認(rèn)識到法律責(zé)任限制自由的負(fù)面效果。權(quán)責(zé)相當(dāng)不僅指責(zé)任追究方面的相當(dāng)，也指責(zé)任配置方面的相當(dāng)。這要求應(yīng)合理統(tǒng)籌配置刑事責(zé)任、民事責(zé)任和行政責(zé)任，也要充分考慮中國的實際，力求權(quán)責(zé)相當(dāng)。從實踐看，立法責(zé)任配置過輕的狀況正在改變，執(zhí)法既要避免“寬、松、軟”，也要防止“一刀切”“過分嚴(yán)”；對領(lǐng)導(dǎo)干部的問責(zé)追責(zé)也應(yīng)不斷提高精準(zhǔn)度，切忌泛化、簡單化。

培育領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維應(yīng)突出兩個重點

培育領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維，應(yīng)發(fā)揮考核評價和用人導(dǎo)向的作用?；谏鐣J(rèn)知理論，領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)知與環(huán)境交互作用決定領(lǐng)導(dǎo)行為。培育法治思維，不能忽視法治環(huán)境的重要作用?？己嗽u價是“指揮棒”、選拔任用是“風(fēng)向標(biāo)”。要把法治素養(yǎng)和依法履職情況納入干部考核評價的重要內(nèi)容，讓尊法學(xué)法守法用法成為領(lǐng)導(dǎo)干部的自覺行為和必備素質(zhì)。習(xí)近平總書記指出：“用人導(dǎo)向最重要、最根本、也最管用。如果我們不是把嚴(yán)守黨紀(jì)、嚴(yán)守國法的干部用起來，而是把目無法紀(jì)、膽大妄為、飛揚(yáng)跋扈的干部用起來，那就必然會造成‘劣幣驅(qū)逐良幣’現(xiàn)象。”對領(lǐng)導(dǎo)干部的選拔任用一定要加大法治的權(quán)重，對領(lǐng)導(dǎo)干部的問責(zé)追責(zé)一定要依紀(jì)依法。要加強(qiáng)管理、強(qiáng)化監(jiān)督，設(shè)置領(lǐng)導(dǎo)干部法治素養(yǎng)“門檻”，發(fā)現(xiàn)問題就嚴(yán)肅處理，不合格的就要從領(lǐng)導(dǎo)干部隊伍中剔除出去。

培育領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維，應(yīng)加強(qiáng)法治要義和基本法律原則的教育培訓(xùn)。培育法治思維，離不開必要的法律知識儲備，畢竟法治思維不會“憑空產(chǎn)生”。但更重要的是，要讓領(lǐng)導(dǎo)干部理解悟透法治的要義、掌握基本的法律原則。尊崇法治、信仰法治，需要認(rèn)識到法治規(guī)范約束公權(quán)力、保障私權(quán)利的核心使命；認(rèn)識到法治既是一種方法，更是一種價值，社會主義核心價值觀就包括法治，工具可以靈活取舍，價值更為長久甚至永恒；認(rèn)識到法治是一種觀念，更是一種文化，只有文化自覺意義上的法治才是可靠的、穩(wěn)定的法治。人類社會發(fā)展的事實證明，依法治理是最可靠、最穩(wěn)定的治理。另外，世事無窮、知識膨脹，但原則有限。法律原則是法律的“宗”，是法治的靈魂和方向，具體法律規(guī)定是法律原則的展開。掌握了法律原則，就不至于在復(fù)雜的法律規(guī)定中迷失方向，從而犯一些原則性的低級錯誤。領(lǐng)導(dǎo)干部法治素養(yǎng)提升的有效方式就是學(xué)習(xí)掌握基本法律原則。

全面依法治國，必須抓住領(lǐng)導(dǎo)干部這個“關(guān)鍵少數(shù)”?，F(xiàn)階段，領(lǐng)導(dǎo)干部已基本具備立法先行、嚴(yán)格遵守法律具體規(guī)定、遵守程序、有權(quán)必有責(zé)等觀念。當(dāng)下及未來一段時期，領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)重點加強(qiáng)立良法善規(guī)、合法律原則、護(hù)基本權(quán)利、守正當(dāng)程序、問相當(dāng)之責(zé)等思維能力。

（作者為中共中央黨校（國家行政學(xué)院）政法部教授、博導(dǎo)）

【參考文獻(xiàn)】

①《習(xí)近平在十八屆中央紀(jì)委六次全會上發(fā)表重要講話》，新華網(wǎng)，2016年1月12日。

②習(xí)近平：《領(lǐng)導(dǎo)干部要做尊法學(xué)法守法用法的模范 帶動全黨全國共同全面推進(jìn)依法治國》，《人民日報》，2015年2月3日。

③習(xí)近平：《推進(jìn)全面依法治國，發(fā)揮法治在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的積極作用》，《求是》，2020年第22期。

④《習(xí)近平主持中央政治局第二十次集體學(xué)習(xí)并講話》，新華網(wǎng)，2020年5月29日。

⑤陳金釗、宋保振：《法治國家、法治政府與法治社會的意義闡釋——以法治為修辭改變思維方式》，《社會科學(xué)研究》，2015年第5期。

責(zé)編/銀冰瑤 美編/王夢雅

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