摘 要:基層干部治理能力是基層治理高質(zhì)量發(fā)展的重要基礎(chǔ)性保障。深入理解和把握基層干部治理能力的基本特征與構(gòu)成，是提高基層干部治理能力的重要理論前提。結(jié)合治理的概念內(nèi)涵以及國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的實踐要求，不難發(fā)現(xiàn)，新形勢下基層干部至少應(yīng)該具備貫徹執(zhí)行能力、群眾工作能力、調(diào)查研究能力、依法治理能力、應(yīng)急處突能力、智慧治理能力等六大治理能力。

關(guān)鍵詞:基層干部 治理能力 基層治理

【中圖分類號】D262 【文獻標(biāo)識碼】A

基層治理的工作成效不僅直接關(guān)乎社會的和諧穩(wěn)定，同時也是國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重要衡量標(biāo)志。基層治理的關(guān)鍵主體力量是基層干部，提高基層治理成效關(guān)鍵在人，關(guān)鍵在提高基層干部的治理能力。可以說，提高基層干部的治理能力，既是新時代基層干部隊伍建設(shè)的重要任務(wù)，也是推動基層治理高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵一環(huán)。這其中，準(zhǔn)確把握基層干部治理能力的基本特征與構(gòu)成，是研究提高基層干部治理能力路徑與方法的重要前提條件。

研究治理能力，離不開對“治理”這一核心詞匯的準(zhǔn)確理解和把握。作為一個漢語詞匯，“治理”有統(tǒng)治、管理的意思。而作為一個公共管理的概念，“治理”則不能簡單地等同于統(tǒng)治或管理，治理是一個交互的過程，其成效取決于治理主體與治理對象的互動過程及其質(zhì)量。這種互動過程，包括治理主體與治理對象在行為層面、心理層面以及虛擬層面等所進行的交互。這種交互過程的順暢性以及最終的成效，不僅有賴于與硬權(quán)力相伴隨的影響力，也要依靠以軟權(quán)力為支撐的影響力。由此，研究基層干部治理能力的構(gòu)成要素，要以“交互”為核心主線，以“影響力”為關(guān)鍵目標(biāo)，同時還要突出基層干部承上啟下的角色特殊性。

基于這一原則，新時代基層干部治理能力至少應(yīng)包括貫徹執(zhí)行能力、群眾工作能力、調(diào)查研究能力、依法治理能力、應(yīng)急處突能力、智慧治理能力六個方面。其中，貫徹執(zhí)行能力是向上交互的具體體現(xiàn)，就是要將黨和國家的正確路線、政策法規(guī)、戰(zhàn)略規(guī)劃等傳導(dǎo)和落實到基層；群眾工作能力是向下交互的具體體現(xiàn)，就是基層干部以自身的影響力為紐帶將人民群眾中蘊藏的智慧和力量匯聚和激發(fā)出來；調(diào)查研究能力是與實際問題交互的具體體現(xiàn)，就是以調(diào)查研究為路徑和手段提高基層治理的科學(xué)化水平，從而更好地貫徹上級要求和做好基層工作；依法治理能力是與法律法規(guī)交互的具體體現(xiàn)，就是依據(jù)法治思維和法治手段提高基層治理的規(guī)范化水平，從而保障基層治理體制機制的健全以及規(guī)范有序推進；應(yīng)急處突能力是與例外情形交互具體體現(xiàn)，就是要在基層治理中妥善應(yīng)對計劃外突發(fā)的緊急或特殊情形，保障基層的安全和有序運行；智慧治理能力是與數(shù)據(jù)以及信息技術(shù)交互的具體體現(xiàn)，就是通過綜合運用數(shù)據(jù)和信息技術(shù)等提高基層治理的效率。

貫徹執(zhí)行能力

推進和深化基層治理，最為首要和關(guān)鍵的是能夠把黨的路線方針政策、黨中央決策部署以及上級部門的有關(guān)工作安排等準(zhǔn)確、及時、高效地在基層進行宣傳推廣和貫徹執(zhí)行，并且最終推動基層社會治理與公共服務(wù)的高質(zhì)量發(fā)展。這就要求基層干部在基層治理中首先要具備良好的貫徹執(zhí)行能力。這種貫徹執(zhí)行能力集中體現(xiàn)在政策執(zhí)行、制度執(zhí)行以及改革執(zhí)行等方面。其中，政策執(zhí)行指的是對黨的路線方針政策的執(zhí)行和落實，使黨中央的好政策能夠在基層落地生根，并釋放出巨大的生機和活力；制度執(zhí)行指的是對中國特色社會主義制度以及各項具體制度的堅決維護和嚴(yán)格執(zhí)行，使制度優(yōu)勢能夠切實轉(zhuǎn)化為治理效能；改革執(zhí)行指的是把全面深化改革進程中的各項戰(zhàn)略部署，以釘釘子精神落實到基層，有序、有力、有效地推進基層各項改革工作不斷邁向更高水平。

可見，基層干部所應(yīng)具備的貫徹執(zhí)行能力，不是被動、機械地執(zhí)行，而是在準(zhǔn)確、深入領(lǐng)會中央精神以及深入結(jié)合基層實際的過程中所進行的富有主觀能動性的創(chuàng)造性執(zhí)行。這也就意味著，基層干部的貫徹執(zhí)行能力要以正確的政治方向為前提和保障，以科學(xué)的思維方法與工作方法為支撐，以基層治理的實際為依據(jù)，以解決基層發(fā)展中的戰(zhàn)略問題與現(xiàn)實問題為目標(biāo)。同時，基層干部還要能夠結(jié)合基層實際創(chuàng)造性地貫徹執(zhí)行，在基層治理的具體實踐中要善于摸清基層的具體情況，做到實事求是、務(wù)求實效，創(chuàng)造性地執(zhí)行好。此外，基層干部要有貫徹執(zhí)行的政治敏銳性與實踐自覺性，要學(xué)深悟透中央的新精神新戰(zhàn)略新要求，做到聞令而動、令行禁止，敢于擔(dān)當(dāng)、正確擔(dān)當(dāng)，不折不扣地把有關(guān)基層治理的各項決策部署執(zhí)行到位。

群眾工作能力

人民群眾既是基層治理的對象，也是基層治理中的重要依靠力量?；鶎痈刹块_展群眾工作的質(zhì)效，不僅關(guān)乎人民群眾的滿意度和獲得感，同時也關(guān)乎人民群眾對基層治理的參與度和貢獻度?？傮w來看，基層干部群眾工作能力至少包括以下幾個層面：

首先，宣傳動員群眾。黨的正確主張變成群眾的自覺行動，關(guān)鍵要靠基層干部的宣傳動員?；鶎痈刹恳研麄鲃訂T貫穿到基層治理的全過程，通過科學(xué)的方式方法以及適宜的渠道、媒介加大對群眾的宣傳教育力度，激發(fā)群眾對關(guān)乎黨和人民事業(yè)發(fā)展的大政方針的學(xué)習(xí)意愿，引導(dǎo)群眾清楚把握黨和政府各項舉措之于國計民生的重大現(xiàn)實意義，從而更好地在基層凝聚共識、匯聚力量。

其次，為群眾提供更加便捷、高效的公共服務(wù)。群眾工作的出發(fā)點和落腳點是為人民謀福祉，尤其是將群眾對美好生活的需求，以及急難愁盼問題作為工作導(dǎo)向，全方位多角度提升為群眾服務(wù)的能力。這就要求基層干部在基層治理中，既要提高為民服務(wù)的自覺性、主動性，又要能夠提高服務(wù)的專業(yè)化、精準(zhǔn)化、精細化水平，同時還要能夠暢通群眾訴求表達和收集的渠道，建立常態(tài)化的長效服務(wù)機制，不斷提高服務(wù)效能，真正成為服務(wù)型的干部，為服務(wù)型政府建設(shè)貢獻力量，也在服務(wù)群眾的過程中實現(xiàn)自身能力的再提升。

再次，化解群眾內(nèi)部的矛盾糾紛。群眾工作的另外一項重要內(nèi)容就是及時化解矛盾，維護基層社會的穩(wěn)定。而基層干部承擔(dān)著將矛盾化解在基層的重要職責(zé)。在基層一線及時、妥善化解矛盾，是其群眾工作能力的另一重要體現(xiàn)。為此，基層干部要善于總結(jié)群眾內(nèi)部矛盾的各種常見情形、化解的方式方法等一般性的規(guī)律，同時也要善于發(fā)現(xiàn)苗頭性、傾向性問題。當(dāng)遇到基層群眾的內(nèi)部出現(xiàn)矛盾時，要在解決具體問題和疏導(dǎo)群眾心理等方面能夠采取切實有效的舉措，將矛盾化解于萌芽狀態(tài)，避免矛盾升級或惡化，并且在力所能及的范圍內(nèi)幫助群眾解決現(xiàn)實困難。此外，基層干部還要重視并善于在化解矛盾的過程中，增進群眾對黨和政府的認(rèn)同度與信賴感，在群眾中間建立起有效的矛盾調(diào)節(jié)工作機制。

最后，要能構(gòu)建起議事協(xié)商與協(xié)同共治的基層治理格局?；鶎又卫砑纫懈刹客度耄惨罕妳⑴c。“干部干，群眾看”“干部著急，群眾不急”等群眾作用發(fā)揮不足的現(xiàn)象，或者干部好大喜功、貪快求全、盲目蠻干等現(xiàn)象，都不利于實現(xiàn)基層治理的現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。為此，基層干部要善于調(diào)動群眾參與基層治理的積極性、主動性、創(chuàng)造性，既要引導(dǎo)群眾主動參與基層治理，也要引導(dǎo)群眾發(fā)揮監(jiān)督制約作用。具體來看，在關(guān)乎群眾自身利益以及基層建設(shè)與發(fā)展的事項上，基層干部要能夠組織和開展好議事協(xié)商活動，通過座談會、懇談會、聽證會等方式，與群眾共商基層改革與發(fā)展有關(guān)事宜。同時，基層干部還要能夠有意識地調(diào)動群眾參與基層治理，包括調(diào)動群眾參與基層公共事務(wù)的熱情，引導(dǎo)基層社會組織、人民團體等為基層治理獻計獻策和貢獻力量，以及構(gòu)建共建共治共享的基層工作機制與模式等，從而真正把群眾的智慧和力量凝聚起來，助推基層治理的現(xiàn)代化。

調(diào)查研究能力

提高基層治理的成效，關(guān)鍵還要在遵循規(guī)律、符合實際的基礎(chǔ)上，落實各項工作安排和推進路徑及方式方法的創(chuàng)新。要深刻理解和把握基層工作的規(guī)律，關(guān)鍵要“眼睛向下”，深入基層做好調(diào)查研究。

具體而言，基層干部要在調(diào)查研究上保持主動性、敏銳性、深入性以及專業(yè)性：

首先，基層干部要充分認(rèn)識到調(diào)查研究是提高基層治理能力的重要法寶，在基層治理的全過程重視做好調(diào)查研究工作，主動對基層開展經(jīng)常性的調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，摸清基層治理的“家底”，把準(zhǔn)基層群眾的需求，發(fā)現(xiàn)基層治理的發(fā)展趨勢，總結(jié)基層治理中的有益經(jīng)驗，確保自身對基層工作能夠有全面、深入的把握。

其次，基層干部要能夠在落實上級重大決策部署、遇到困難棘手的問題或打不開工作思路或局面時，敏銳地意識到調(diào)查研究之于開新局、破難題的重要意義，適時深入基層開展專門的調(diào)查研究，在調(diào)查研究中發(fā)現(xiàn)問題的癥結(jié)所在，基于基層的實踐基礎(chǔ)以及人民群眾的實踐智慧，總結(jié)出創(chuàng)造性開展工作的思路，以便于真正結(jié)合基層實際開展好、落實好有關(guān)基層治理的工作。

再次，基層干部要能夠以科學(xué)精神、科學(xué)方法為基礎(chǔ)，不斷提高調(diào)查研究能力，提升調(diào)查研究的工作成效?；鶎痈刹恳軌蛘莆照{(diào)查研究的基本原理，熟練運用調(diào)查的基本方法，不斷充實和拓展調(diào)查研究方法的“工具箱”，確保能夠根據(jù)實際工作的需要靈活選擇有效的方法開展調(diào)查研究。同時，基層干部還要能夠基于調(diào)查結(jié)果做好研究工作，尤其是以科學(xué)的思維方法和研究方法為支撐，將調(diào)查中所獲取的原始資料進行分析、整合、提煉、比較和概括，從而能夠通過現(xiàn)象看到其背后的本質(zhì)及規(guī)律，為作出符合基層實際的有效決策和創(chuàng)造性落實上級有關(guān)工作安排打下堅實的基礎(chǔ)。此外，基層干部還要善于將對基層調(diào)查研究的成果進行總結(jié)概括，形成決策咨詢報告，為上級部門更好地統(tǒng)籌推進基層治理有關(guān)工作提供決策參考。

當(dāng)然，在調(diào)查研究中，基層干部還要能夠熟練運用信息化的技術(shù)手段來豐富調(diào)查研究的手段、拓展調(diào)查研究的渠道、提高調(diào)查研究的覆蓋面和代表性。在調(diào)查研究中，基層干部還要善于借助外腦，重視與專家、機構(gòu)、智庫等專業(yè)人才資源的聯(lián)動，不斷提高調(diào)查研究的專業(yè)化水平。

依法治理能力

基層治理關(guān)鍵要立規(guī)矩、講規(guī)矩、守規(guī)矩，確保在規(guī)則的框架下有序運轉(zhuǎn)。依法治理是最穩(wěn)定且最可靠的治理，依法治理能力在基層干部治理能力的諸多構(gòu)成要素中是“定盤星”和“壓艙石”，是基層干部在治理實踐中維護公平正義、贏得群眾信任的重要能力保障。

基層干部要具備與基層工作要求相適應(yīng)的法治素養(yǎng)，尤其是要加強對習(xí)近平法治思想的系統(tǒng)學(xué)習(xí)，對憲法法律、行政法規(guī)和各項涉及民生福祉的法規(guī)性文件等加大學(xué)習(xí)力度，自覺維護憲法法律權(quán)威，提升法治意識和法治工作能力，不斷豐富適用于基層治理的法治“工具箱”。同時，基層干部要善于運用法治思維和法治方式分析和解決基層治理中的具體問題，從為了人民、依靠人民、保護人民、造福人民的立場出發(fā)，在基層落實改革、助推發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定以及管理社會事務(wù)，努力滿足人民在民主、法治、公平、正義等方面的現(xiàn)實需求，在基層推動形成依法處理事務(wù)、用法解決問題、靠法化解矛盾的良好法治環(huán)境。基層干部還要善于培育群眾的法治意識和法治素養(yǎng)，能夠結(jié)合基層治理中的常見問題，制定法治科普宣傳計劃，確定適宜的宣傳內(nèi)容，建設(shè)宣傳基地，健全宣傳載體和渠道，推動基層群眾逐步增強法治意識和法治素養(yǎng)，自覺增進法治遵從度和法治自覺性，在法治的框架內(nèi)約束和調(diào)節(jié)自身的行為，處理好各項社會事務(wù)及人際關(guān)系。此外，基層干部還要能夠為依法治理基層創(chuàng)造良好的人文環(huán)境，特別是重視發(fā)揮德治的教化作用和輔助作用，在基層廣泛傳播和踐行社會主義核心價值觀，選樹向上向善的道德模范和先進典型，推動在更大范圍內(nèi)形成崇尚道德、崇尚榮譽、崇尚進取的良好社會氛圍，將道德建設(shè)貫穿到基層法治建設(shè)的全過程。

應(yīng)急處突能力

百年變局之下，基層治理同樣面臨各種不確定性及風(fēng)險挑戰(zhàn)。更好保障基層組織以及人民群眾安全，要求基層干部要具備良好的應(yīng)急處突能力，從而確保在風(fēng)險和突發(fā)狀況發(fā)生時能夠有效加以應(yīng)對，并能夠從中總結(jié)和汲取經(jīng)驗與教訓(xùn)，進一步促進基層治理的優(yōu)化。

就基層治理的實際需要來看，基層干部首先要強化應(yīng)急處突的責(zé)任意識，從保護人民群眾生命和財產(chǎn)安全、維護基層社會穩(wěn)定以及增進基層社會和諧的高度看待應(yīng)急處突的重大現(xiàn)實意義，注重在實際工作中防范和化解關(guān)乎基層安全和穩(wěn)定的各類風(fēng)險，在遇到突發(fā)事件時要能夠做到守土有責(zé)、挺身而出。基層干部不僅要敢于應(yīng)急處突，還要善于應(yīng)急處突。這就要求基層干部要具備良好的應(yīng)急處突的理論素養(yǎng)和實踐能力，尤其是要加強應(yīng)急處突有關(guān)專業(yè)知識的學(xué)習(xí)和儲備，掌握應(yīng)對突發(fā)事件的路徑、方法和策略，提高分析問題、整合資源和協(xié)調(diào)各方等方面的能力，把握應(yīng)急處突的原則性、技巧性與靈活性，確保在面對突發(fā)事件時能夠迅速采取行動，及時、妥當(dāng)?shù)乜刂凭置妫苊庠诟蠓秶斐刹焕绊?。同時，考慮到突發(fā)事件往往會伴隨對心理的負面沖擊，基層干部還要具備有關(guān)應(yīng)急處突的心理學(xué)知識，注重及時補齊應(yīng)急處突的心理知識短板，特別是如何使自己在面對突發(fā)事件時能夠保持良好的心理狀態(tài)，以及如何在應(yīng)急處突的全過程對有關(guān)的當(dāng)事人以及群眾開展心理疏導(dǎo)，避免因心理過度波動而導(dǎo)致的事態(tài)擴大化。此外，在移動互聯(lián)時代，基層干部也要善于在應(yīng)對突發(fā)事件的過程中與各類媒體打交道，尤其是充分認(rèn)識到媒體之于應(yīng)急處突的特殊意義，掌握同媒體互動的原則、方法與技巧，使媒體在應(yīng)急處突的過程中發(fā)揮輿論引導(dǎo)、澄清謠言等正向功能，維護基層政府以及干部隊伍的形象。不僅如此，基層干部還要能夠從應(yīng)急處突的直接或者間接經(jīng)驗中進行總結(jié)、反思和借鑒，從中把握更好防范和化解基層治理風(fēng)險的規(guī)律和經(jīng)驗，并探索將其轉(zhuǎn)化為提升基層治理風(fēng)險防范和應(yīng)對能力的具體舉措，提高基層社會的抗風(fēng)險能力。

智慧治理能力

基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化離不開信息技術(shù)的支撐和基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的集成運用，這是基層治理得以高效率、廣覆蓋的重要實現(xiàn)路徑。而實現(xiàn)這一重要目標(biāo)，就要求要加強基層智慧治理能力建設(shè)，相應(yīng)地也要提升基層干部的智慧治理能力。基層智慧能力建設(shè)的總體布局與實踐需要，則是對基層干部智慧治理能力的具體要求。

《中共中央國務(wù)院關(guān)于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》中明確提出，要加強基層信息化建設(shè)，統(tǒng)籌推進智慧城市（社區(qū)）基礎(chǔ)設(shè)施、系統(tǒng)平臺以及應(yīng)用終端建設(shè)，同時要實施“互聯(lián)網(wǎng)+基層治理”行動，推進基層治理數(shù)據(jù)資源的建設(shè)與共享，還要提高基層治理的數(shù)字化智能化水平。這一目標(biāo)的實現(xiàn)，要求基層干部也需要具備相應(yīng)的智慧治理能力。具體而言，基層干部首先要具有較高的信息化素養(yǎng)，熟練掌握有關(guān)互聯(lián)網(wǎng)及信息技術(shù)應(yīng)用的基礎(chǔ)知識，具備網(wǎng)絡(luò)學(xué)習(xí)、智慧辦公等基礎(chǔ)能力，不斷提高對信息化技術(shù)和智慧工作平臺的適應(yīng)力、勝任力。同時，基層干部還要能夠迅速適應(yīng)不斷迭代升級的智慧治理平臺及應(yīng)用終端，能夠勝任在全新的技術(shù)和媒介場景下開展基層治理和公共服務(wù)有關(guān)工作，包括運用網(wǎng)絡(luò)了解民情民意、增進與基層群眾的交流互動、加強對基層群眾的宣傳引導(dǎo)；運用智慧治理信息平臺加強信息和數(shù)據(jù)采集，建設(shè)基層治理的數(shù)據(jù)平臺，確保對基層各方面情況能夠更加準(zhǔn)確地把握；運用數(shù)字技術(shù)完善基層群眾需求收集與服務(wù)響應(yīng)、基層治理效能評估等機制，提高基層治理的精準(zhǔn)化、精細化水平；不斷加大基層治理數(shù)據(jù)的應(yīng)用力度，通過數(shù)據(jù)多跑路來實現(xiàn)群眾少跑腿，提升便民服務(wù)的效能；定期對基層治理有關(guān)數(shù)據(jù)進行分析研判，從中發(fā)現(xiàn)基層治理的痛點難點問題，尋找優(yōu)化基層治理的突破口，使數(shù)據(jù)成為基層治理的高質(zhì)量發(fā)展的重要支撐。

【本文作者為中共中央黨校（國家行政學(xué)院）黨的領(lǐng)導(dǎo)與領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)教研室主任、教授】

責(zé)編：李 懿／美編：王嘉騏

Analysis on the Indispensable Governance Capacity of the

Primary-Level Officials in the New Era

Hu Yuexing

Abstract: The governance capacity of the officials working at the primary level is an important and basic guarantee for the high-quality development of the primary-level governance. Thus, to have an in-depth understanding of the basic characteristics and components of such capacity constitutes the important theoretical premise of improving it among the primary-level officials. Based on the concepts and connotations of governance and the practical requirements of the modernization of the national governance system and governance capacity, it is obvious to conclude that the primary-level officials should have at least six indispensable abilities of implementation, mass work, investigation, governance by law, emergency handling, and intelligent governance.

Keywords: primary-level officials; governance capacity; primary-level governance

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