摘 要:基層風險“擊鼓傳花”的形成，既與風險的特征有關(guān)，更與基層干部的能力不足、基層權(quán)責失衡、風險治理力量薄弱有關(guān)。基層風險的“擊鼓傳花”會侵蝕黨和政府基層執(zhí)政的根基，引致風險疊加放大，削弱基層風險治理能力，影響基層風險治理效能，破壞基層工作作風。破解基層風險“擊鼓傳花”，必須提高基層應(yīng)對風險的意識和能力，優(yōu)化基層權(quán)責體系，完善基層風險治理機制，壯大基層風險治理力量。

關(guān)鍵詞:基層風險 擊鼓傳花 形成機理 治理路徑

【中圖分類號】D63 【文獻標識碼】A

“擊鼓傳花”是一種傳統(tǒng)游戲。游戲參與者在鼓聲開始時順次傳花，待鼓聲停止時，花傳到誰手上，誰就要受“懲罰”。“擊鼓傳花”傳遞的是風險，當鼓聲進行的時候，游戲參與者傳遞的“花”只是“懲罰”的可能，即風險，而當鼓聲停止時，“花”就變成了現(xiàn)實的“懲罰”，即危機?；鶎语L險“擊鼓傳花”主要有兩種表現(xiàn)形式：一是時間維度的“擊鼓傳花”，認為風險只要不在自己責任范圍內(nèi)或者不在自己的任內(nèi)爆發(fā)，就可以袖手旁觀。二是空間維度的“擊鼓傳花”，采取“下放任務(wù)”“請示匯報”“齊抓共管”“合同外包”等避責策略，[1]想辦法將風險從自己的“責任田”推向別人的“責任田”。防范和化解重大風險是新時代的重大命題，基層風險“擊鼓傳花”會讓風險傳導、疊加、演變、升級，導致“小的矛盾風險挑戰(zhàn)發(fā)展成大的矛盾風險挑戰(zhàn)，局部的矛盾風險挑戰(zhàn)發(fā)展成系統(tǒng)的矛盾風險挑戰(zhàn)。”[2]必須厘清基層風險“擊鼓傳花”的成因與影響，尋求基層風險“擊鼓傳花”的治理路徑。

基層風險“擊鼓傳花”的形成機理

首先，風險自身的特性為基層風險“擊鼓傳花”提供了空間。風險本身并不是危險或者災(zāi)難，其具有不確定性、漸發(fā)性和主觀建構(gòu)性等特征，這些特征為基層風險“擊鼓傳花”提供了可能。一方面，風險具有不確定性，這種不確定性使風險評估變得十分困難，對于基層政府和基層干部來說，風險事件演變?yōu)槲C事件的概率是不確定的，最終造成的損失也是難以估計的。面對風險的不確定狀態(tài)，基層干部難以評估風險危害的大小和處置的收益，處置風險往往成為費力不討好的工作，自然而然地就會選擇將風險轉(zhuǎn)嫁，通過回避責任進行自我保護。另一方面，風險具有漸發(fā)性，風險演變是一個漸進的過程，苗頭階段的風險較為隱蔽，危害也較小，往往不能引起人們的注意，風險就會在無人關(guān)注之下兀自生長，而當風險演變?yōu)槲C時，基層已難以處理，只能硬著頭皮將風險轉(zhuǎn)嫁。此外，風險具有主觀建構(gòu)的特點，在很大程度上依賴于人們主觀上的認知與察覺，[3]只有被人們覺察到、認知到的才能被稱為風險，而許多基層干部在無意間會忽視風險，利用人們對風險的認知差，一些基層干部也可能將大風險包裝成小風險，將小風險塑造為無風險，或者干脆不提示他人相關(guān)風險，進而將權(quán)責范圍內(nèi)的風險轉(zhuǎn)嫁他人。

其次，風險意識薄弱和化解風險能力不足是基層風險“擊鼓傳花”的內(nèi)因。基層官員對風險的認知和感知決定了他們會采取哪些手段應(yīng)對風險。而對風險的認知是因人而異的，“對某個特定風險的感受在很大程度上依賴于自己獨特的具體條件。”[4]一些基層干部囿于學識、工作經(jīng)歷的限制，風險意識較為薄弱，客觀上未能感知風險，主觀上忽視風險，任由風險自然發(fā)展，風險也就“擊鼓傳花”式地自發(fā)蔓延。但是隨著防范和化解重大風險攻堅戰(zhàn)的開展，基層干部的風險認知大幅提高，風險意識薄弱的局面得到改善。當前，基層干部更多面臨的是化解風險的能力不足。“干部隊伍能力不足、‘本領(lǐng)恐慌’問題是比較突出的”。[5]基層干部防范和化解風險的能力不足，實質(zhì)上就是認識問題、分析問題、解決問題的能力不足，當基層風險超出了其能力所能夠承受的范圍時，他們就會自發(fā)地在風險治理中采取“擊鼓傳花”的轉(zhuǎn)嫁策略，以緩解能力不足帶來的風險治理壓力。

第三，個體的理性選擇為基層風險“擊鼓傳花”提供了動力?；鶎诱羌w，基層干部卻是個體，曼庫爾·奧爾森指出，集體中的個體都是“理性人”，都有追求自身利益的傾向。[6]基層干部同樣有著遵循自身利益行事的邏輯。面對風險基層干部有積極作為和消極作為兩種選擇。如果選擇積極作為，大力處置風險，會耗費時間和精力等大量成本，而風險的不確定性和漸發(fā)性會導致風險的處置收益不能直接體現(xiàn)，積極處置風險的官員并不會獲得處置風險帶來的政績。反之，如果選擇不作為，不僅能夠節(jié)約時間精力，由于風險有很大概率不在其任內(nèi)爆發(fā)，也不一定會因為風險爆發(fā)而受到問責和懲罰。換言之，風險的處置困境在于，對個體來說，風險處置的收益不能體現(xiàn)在現(xiàn)時的政績上，而成本卻是及時消耗的，因此基層干部缺乏處置風險的動力，自然會選擇對自身最有利的處置方式，將風險“擊鼓傳花”既不需要付出處置成本，也不會在風險爆發(fā)后受到追責。

最后，權(quán)責失衡是基層風險“擊鼓傳花”的催化劑。權(quán)責一致是政府權(quán)力與責任匹配的理想狀態(tài)，但在現(xiàn)實中權(quán)責失衡是常態(tài)。作為直面社會的基層政府，需要承擔大量的日常行政事務(wù)，其權(quán)力和責任本就處于一種“緊平衡”狀態(tài)，再加上基層政府處于責任鏈條的末端，自上而下的責任傳導鏈條會將更多的任務(wù)要求和責任傳導給基層政府，加劇基層政府權(quán)責失衡。在權(quán)責失衡下，基層風險治理力量捉襟見肘，“擊鼓傳花”式的風險轉(zhuǎn)嫁在某些時候是無奈又“合理”的選擇。尤其是當上級職能部門以屬地管理的名義輔以“一票否決”“責任狀”等負面激勵，將原本屬于自身職責且具有較大風險的事項，通過簽訂責任狀的方式轉(zhuǎn)移給基層，自身則由“責任主體”變?yōu)?ldquo;督查主體”，專注于督責檢查和責任追究，[7]以實現(xiàn)“逃避責任、規(guī)避風險”的行為，會進一步惡化基層風險的“擊鼓傳花”現(xiàn)象，在不合理的問責制度下，基層官員也會選擇將風險轉(zhuǎn)嫁以撇清責任。

基層風險“擊鼓傳花”的現(xiàn)實影響

基層風險“擊鼓傳花”會侵蝕黨和政府執(zhí)政的根基?；鶎痈刹颗c群眾互動最為直接、頻繁，基層干部的工作作風、處理矛盾的方式、對群眾利益訴求的處理方式等不合理都會累積起群眾對基層干部的不滿情緒?；鶎语L險“擊鼓傳花”意味著群眾的矛盾未能解決，群眾風險治理的訴求也未得到滿足，更意味著基層干部的推諉避責。“群眾心中有桿秤”，基層風險“擊鼓傳花”會影響群眾對基層干部的看法，撕裂群眾與干部間的血肉聯(lián)系，消弭群眾對基層干部的信任，降低群眾對基層政府權(quán)威的認同，最終侵蝕黨和政府基層執(zhí)政的根基。

基層風險“擊鼓傳花”會引致風險疊加放大。風險是客觀存在的，風險的“擊鼓傳花”只是暫時掩蓋了風險，這種“掩耳盜鈴”式的風險治理并沒有真正解決風險。短時期內(nèi)，風險產(chǎn)生的影響不明顯，但隨著時間的推移，風險會在時間和空間上逐漸累積聚集并不斷放大。風險的放大效應(yīng)會導致微小問題經(jīng)過制度、體系、組織等環(huán)節(jié)的放大，與其他多維度、多領(lǐng)域的風險交織、疊加，使得風險規(guī)模和危害大大超越其累加之和，呈指數(shù)級增長，最終形成風險共振并引發(fā)系統(tǒng)性風險，造成嚴重的社會危害。

基層風險“擊鼓傳花”會削弱基層風險治理能力。基層治理是國家治理的基石，統(tǒng)籌推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和城鄉(xiāng)社區(qū)治理，是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)工程。[8]基層干部的能力直接決定了基層治理能力，通過思想淬煉、政治歷練、實踐鍛煉、專業(yè)訓練等，可以有效提升干部隊伍能力，因此基層風險治理為提升基層干部能力帶來了機遇。面對未知風險和挑戰(zhàn)，主動擔當，積極作為，既堅定了干部的理想信念，又讓干部在實踐的歷練中快速成長，進而提高基層的治理能力和基層政府的治理水平。但是“擊鼓傳花”式的消極應(yīng)對，使干部失去了在嚴峻的風險考驗中經(jīng)受摔打、增長才干、積累經(jīng)驗、感悟規(guī)律的快速成長機會，其思想水平和政治能力也得不到淬煉，久而久之，會導致干部隊伍治理能力退化，進而嚴重削弱基層治理效能。

基層風險“擊鼓傳花”會降低基層風險治理效能。“國家治理效能得到新提升”是“十四五”時期經(jīng)濟社會發(fā)展的主要目標之一，高效能治理必須兼顧治理效率與治理成本，以較低的治理成本取得較好的治理效果。“善醫(yī)者無煌煌之名”，對于風險治理來說，相對于事中應(yīng)對和事后處置，源頭治理往往事半功倍。在風險的源頭、矛盾的萌芽就將其撲滅和掐斷，耗費的成本會遠遠小于風險放大、爆發(fā)后進行治理，其效果也會明顯好于后者。必須“堅持從源頭上防范化解重大安全風險，真正把問題解決在萌芽之時、成災(zāi)之前。”[9]從風險的源頭進行管控和處置，能夠有效降低治理的復雜性，節(jié)約和減少基層風險治理成本，提升基層風險治理效能?；鶎语L險“擊鼓傳花”與源頭治理的要求相悖，在風險的源頭、萌芽階段放任風險，在風險的壯大、危急階段轉(zhuǎn)嫁風險，不僅錯過了風險治理的最佳時機，還會大幅降低基層風險治理的效能。

基層風險“擊鼓傳花”會破壞基層工作作風。求真務(wù)實是黨的優(yōu)良工作作風，“堅持實事求是、求真務(wù)實”“堅持真抓實干、狠抓落實” [10]是黨對干部工作作風的要求，也是群眾最欣賞的干部作風。面對風險，求真務(wù)實就是一切從實際出發(fā)，按照風險的客觀規(guī)律應(yīng)對風險，真抓實干就是敢于擔當風險責任，勇于直面風險挑戰(zhàn)，善于處置風險問題。基層風險“擊鼓傳花”式的轉(zhuǎn)嫁行為，是忽視風險更是逃避風險，是懶政、怠政、避責等不良工作風氣的體現(xiàn)，與“求真務(wù)實”“真抓實干”等優(yōu)良工作作風背道而馳，長此以往，基層干部就會喪失敢于面對風險的勇氣和主動擔當精神，任由不良風氣發(fā)展，“就會像一座無形的墻把我們黨和人民群眾隔開，我們黨就會失去根基、失去血脈、失去力量”[11]。

基層風險“擊鼓傳花”的治理路徑

第一，增強基層風險意識和風險處置能力?；鶎诱鎸︼L險的無知、無力是導致基層風險“擊鼓傳花”的主要原因之一，為此必須增強基層干部的風險意識，消除基層干部面對風險的無知。只有每一個基層干部都能夠清楚的認識到各類風險的危害，清晰的感知風險，增強主動應(yīng)對的責任觀念和意識，才不會在主觀客觀上忽視風險，讓風險“擊鼓傳花”。因此，應(yīng)開展常態(tài)化的基層風險學習教育和培訓，讓基層干部能夠充分認識、了解風險發(fā)生和演變的規(guī)律，充分考慮和應(yīng)對不斷衍生的疊加風險，增強基層干部的風險處置能力，消除基層干部面對風險無力感。

第二，優(yōu)化基層權(quán)責配置體系。權(quán)責失衡催化了基層干部“擊鼓傳花”的風險應(yīng)對行為，職責交叉重疊和權(quán)責劃分不清也為風險轉(zhuǎn)嫁提供操作空間，辨析通過深化改革優(yōu)化基層的權(quán)責配置體系，遏制基層風險“擊鼓傳花”的不良現(xiàn)象。首先，深化基層權(quán)責關(guān)系改革，全面理順基層權(quán)責關(guān)系，厘清不同層級、部門、崗位之間的職責邊界，改善基層政府權(quán)責失衡，基層干部負擔過重的局面。其次，優(yōu)化基層風險責任清單，明確各級干部特別是職能部門和基層政府之間的風險職責權(quán)限，消除基層干部風險轉(zhuǎn)嫁的制度空間。需要注意的是，風險責任清單需要考慮到風險的不確定性、漸發(fā)性和主觀建構(gòu)性等特性，科學合理地界定基層干部風險治理的權(quán)責。最后，科學規(guī)范“屬地管理”，防止層層向基層轉(zhuǎn)嫁責任，[12]嚴格控制“一票否決”“責任狀”等變相向地方和基層推卸責任的做法。

第三，完善基層風險治理機制。通過機制設(shè)計調(diào)動干部治理風險的積極性，遏止避責風氣，抑制風險“擊鼓傳花”。一是優(yōu)化激勵機制，持續(xù)提升改進基層干部物質(zhì)保障、精神榮譽、職業(yè)發(fā)展等方面的待遇，滿足基層干部自我價值實現(xiàn)的要求，激發(fā)基層干部積極作為主動擔當?shù)膬?nèi)在動力。對主動擔當、積極作為、敢于面對風險挑戰(zhàn)的干部要加以激勵。二是改進評價機制，“善戰(zhàn)者無赫赫之功”，評價干部不僅要在危機應(yīng)急的一線考察干部，更應(yīng)在風險治理的一線考察干部，將風險防控和風險化解水平作為評價干部的重要依據(jù)，在評價中可引入風險推演和風險預(yù)測等評估方法，真正體現(xiàn)基層干部風險治理行動的內(nèi)在價值。三是完善問責機制，加強風險治理的問責體系建設(shè)，精準識別責任主體，提高問責的準確度，確保責任主體忽視風險、轉(zhuǎn)嫁風險等行為都能受到問責。為此需要改變結(jié)果導向的問責傾向，防止問責泛化使基層干部喪失主動擔當作為的積極性，弱化問責的政治因素，重點關(guān)注風險應(yīng)對危機事件的調(diào)查學習和反思提升。四是健全容錯糾錯機制，考慮到風險的不確定性，風險分配的不平衡性，風險的漸發(fā)性和風險發(fā)展的過程性等，要加強干部錯誤識別，區(qū)分干部主動應(yīng)對風險造成的損失和忽視、轉(zhuǎn)嫁風險造成的損失，容忍干部風險治理中因風險客觀因素或擔當之舉等原因造成的失誤和影響，對其主動擔當之舉進行表彰，而對于忽視、轉(zhuǎn)嫁風險導致的錯誤行為要嚴正問責，獎懲分明，為勇于擔當敢于作為的干部解除后顧之憂。

第四，壯大基層風險治理力量。基層風險治理力量不足讓許多基層風險無人問津，矛盾無人化解，最終“擊鼓傳花”演變?yōu)槲C。為此，需要從多個方面壯大基層風險治理隊伍，夯實基層風險治理力量。首先，充分挖掘基層群眾自治組織的力量，引導群眾、組織群眾參與基層風險治理，拓寬群眾反饋風險矛盾的渠道，發(fā)揮居委會、退休黨員、熱心群眾等群體應(yīng)對風險的優(yōu)勢，建設(shè)人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體。其次，優(yōu)化配置社區(qū)、單位、社會組織、志愿組織等基層社會治理資源，完善基層風險防控相配套的制度建設(shè)，引導志愿組織、社會組織參與基層風險防控，激發(fā)多元主體治理積極性，增強基層風險治理協(xié)同協(xié)作，形成基層風險治理合力，從而提升風險防控效能。最后，運用現(xiàn)代科技提升基層風險治理力量。加強大數(shù)據(jù)、人工智能、物聯(lián)網(wǎng)等信息技術(shù)在基層風險防控中的應(yīng)用，建立精準的風險識別系統(tǒng)和動態(tài)的風險預(yù)警機制，預(yù)警和監(jiān)測社會危機事件的“風險等級”，提升基層政府對風險的感知和監(jiān)測能力。探索建立基層風險的模擬仿真和預(yù)測系統(tǒng)，對風險的升級演化進行模擬仿真，預(yù)測風險的發(fā)生機理及其走向，全過程、全周期地把控風險。

【本文作者為廈門大學公共事務(wù)學院教授；廈門大學公共事務(wù)學院博士研究生石術(shù)對本文亦有貢獻】

注釋

[1]倪星、王銳：《權(quán)責分立與基層避責：一種理論解釋》，《中國社會科學》，2018年第5期，第116-135頁、第206-207頁。

[2]習近平：《把新發(fā)展理念落到實處》，習近平：《習近平談治國理政（第二卷）》，北京：外文出版社，2017年，第222頁。

[3]斯科特·拉什著，王武龍譯：《風險社會與風險文化》，《馬克思主義與現(xiàn)實》，2002年第4期，第52-63頁。

[4][美]羅恩·頓波、安德魯·弗里曼著，黃向陽、孫濤譯：《風險規(guī)則》，北京：中國人民大學出版社，2020年，第15頁。

[5]習近平：《努力造就一支忠誠干凈擔當?shù)母咚刭|(zhì)干部隊伍》，《求是》，2019年第2期，求是網(wǎng)，http://www.qstheory.cn/dukan/qs/2019-01/15/c_1123986997.htm，2019年1月15日更新。

[6][美]曼瑟爾·奧爾森：《集體行動的邏輯》，上海：上海人民出版社，1995年，第2頁。

[7]顏昌武、賴柳媚：《基層治理中的責任狀：“督責令”還是“免責單”？》，《理論與改革》，2020年第2期，第69-79頁。

[8]《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》，中國政府網(wǎng)，http://www.gov.cn/zhengce/2021-07/11/content_5624201.htm，2021年7月11日更新。

[9]習近平：《在中共十九屆中央政治局第十九次集體學習時的講話》，《人民日報》，2019年12月1日，第1版。

[10]《習近平在中央黨校（國家行政學院）中青年干部培訓班開班式上發(fā)表重要講話強調(diào)——立志做黨光榮傳統(tǒng)和優(yōu)良作風的忠實傳人 在新時代新征程中奮勇爭先建功立業(yè)》，《人民日報》，2021年3月2日，第1版。

[11]《習近平在十八屆中央紀委二次全會上發(fā)表重要講話強調(diào) 更加科學有效地防治腐敗 堅定不移把反腐倡廉建設(shè)引向深入》，《人民日報》，2013年1月23日，第1版。

[12]《持續(xù)解決困擾基層的形式主義問題 為決勝全面建成小康社會提供堅強作風保證》，《人民日報》，2020年4月15日，第1版。

責編：董惠敏／美編：王嘉騏

The Spread of Primary-level Risks: Causes, Damage and Governance

Huang Xinhua

Abstract: The spread of primary-level risks is not only related to their own features, but also to the lack of competent officials, the imbalance of power and responsibility, and the weakness in risk management at the primary level. It will erode the foundation of the primary-level governance of the Party and the government, lead to the accumulation of risks, weaken its capacity and affect the effectiveness of its risk management, and undermine the work practices. To stop the spread of primary-level risks, it is necessary to improve the awareness and ability of officials at the primary level to deal with risks, optimize the system of powers and responsibilities at the primary level, and improve the mechanism and increase the manpower of primary-level risk management.

Keywords: primary-level risks; spread; mechanism of formation; governance path

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