摘 要:自從新冠肺炎疫情暴發(fā)以來，“菜籃子”產品價格上漲和城市封鎖所致“搶菜潮”時常涌現，1988年以來實施的“菜籃子”工程及其常態(tài)機制在某種程度上已經不能滿足現階段應急狀態(tài)下穩(wěn)定供給和物價的現實需要，進一步完善應急狀態(tài)下“菜籃子”工程，提升其保供、穩(wěn)價、調控能力的韌性尤為必要。為此，全國應該建立跨部門和跨地區(qū)的應急狀態(tài)下“菜籃子”統(tǒng)一調度平臺和運營中心，從對接模式與組織方式上避免社區(qū)“菜籃子”供給最后一公里成為風險關鍵點，并逐步建立起社區(qū)和家庭應急供給自救體系和制度。
關鍵詞:“菜籃子”工程 理論機制 應急狀態(tài) 應對策略
【中圖分類號】F323.7 【文獻標識碼】A
自從新冠肺炎疫情暴發(fā)以來，“菜籃子”產品價格上漲和城市封鎖所致“搶菜潮”時常涌現。1988年以來實施的“菜籃子”工程及其常態(tài)機制在某種程度上已經不能滿足現階段應急狀態(tài)下穩(wěn)定供給和物價的現實需要。因此，有必要對現有“菜籃子”工程的實施績效、面臨挑戰(zhàn)、理論機制和國際經驗重新進行梳理和總結，為新形勢以及應急狀態(tài)下應對新的“菜籃子”問題提供策略參考和優(yōu)化方案。
“菜籃子”工程的績效與挑戰(zhàn)
參考眾多學者的研究，截至目前，“菜籃子”工程主要經歷了四個階段。
第一階段是1988—1994年。進入20世紀80年代，我國城鎮(zhèn)化率快速提升，疊加城市體制改革以及價格“雙軌制”影響，食品等物資“搶購潮”頻現，物價快速上漲。1988年5月，農業(yè)部（現為農業(yè)農村部）提出《關于發(fā)展副食品生產、保障城市供應的建議》，其重要內容是建設“菜籃子”工程，即通過建立中央和地方的肉、蛋、奶、水產和蔬菜生產基地及良種繁育、飼料加工等服務體系，以保障居民一年四季都有新鮮食品特別是蔬菜供應。“菜籃子”工程實施后，大中城市的“菜籃子”產品供應快速增加，蔬菜、水果、肉類、牛奶、禽蛋水產品和油料等產品產量增速遠超過城鎮(zhèn)人口增速，該階段的“菜籃子”產品達到供求基本有余的狀態(tài)。
第二階段是1995—1999年。這一階段，雖然在數量上“菜籃子”產品已基本能夠滿足長期穩(wěn)定供應，但統(tǒng)計數據顯示，只有蔬菜和水果的產量增速遠超城鎮(zhèn)人口增長率，其余“菜籃子”產品產量增速基本與城鎮(zhèn)人口增長率持平甚至更低。為解決蔬菜品種供應的單一化、農產品“賣難”及物流不暢等問題，中央確立了以增量保供為目標的設施化、規(guī)?；?、多產化發(fā)展方向，并為“菜籃子”產品開辟了綠色通道。同時，本階段“菜籃子”產品供給從郊區(qū)擴大到本城市以外的生產基地，從南到北的蔬菜產地供應周年化格局也初步顯現，并初步形成了以中心批發(fā)市場為核心、連接生產基地和零售市場的穩(wěn)定的“菜籃子”市場體系。
第三階段是2000—2010年。這一階段， “菜籃子”產品中水果、牛奶及茶葉的產量遠高于城鎮(zhèn)人口增速，在水果供應急劇增加與水果品種結構同質化的背景下，水果“賣難”問題不斷顯現。同時，隨著傳統(tǒng)生產基地向無公害基地發(fā)展，“菜籃子”產品的質量問題成為社會焦點問題。在這種背景下，“農超”對接的政策舉措應運而生，伴隨批發(fā)市場的更新和改造，流動菜販逐步轉型成為固定商戶，產地和市場的對接組織體系分工逐步完善。
第四階段是2011年至今。這一階段，以增質保供為目標的集約化、設施化、規(guī)?；?、標準化生產得到落實，產品認證逐步普及，批發(fā)市場向資本化或資本系列化物流園不斷升級，城市“菜籃子”市長負責制也進入了實際考核階段。但從“菜籃子”產品總量變動看，其總體規(guī)模增速跟不上城鎮(zhèn)人口增速，特別是牛奶、肉類、蔬菜的增長率都低于城鎮(zhèn)人口增長率，這給現有“菜籃子”工程的保供能力帶來了多重挑戰(zhàn)。另外，經過多年發(fā)展，副食品進口已呈常態(tài)，大中城市批發(fā)市場中海外“菜籃子”產品已占一席之地。海外進口雖然大大豐富和調劑了國內供給，但其對國內“菜籃子”產品生產的沖擊不容小覷。更嚴重的是，一旦發(fā)生重大突發(fā)事件，導致進口中斷停滯，必然帶來“菜籃子”產品價格的大幅波動，最終甚至會破壞長期形成的穩(wěn)定供應格局。自此，如何確保“菜籃子”產品海外供應鏈安全穩(wěn)定的問題逐步顯現。
“菜籃子”工程實施30多年來，其績效持續(xù)提升，但也不可避免地遇到了農產品“賣難”、物流不暢等舊問題，同時也面臨著超大城市短期集中保供及其應急機制缺乏實踐檢驗等新挑戰(zhàn)。總結而言，現階段“菜籃子”工程面臨的挑戰(zhàn)主要表現為以下四個方面：
一是“菜籃子”產品的供需緊平衡已呈常態(tài)，今后隨著都市圈的擴大以及農村人口老齡化、空巢化和少子化的加劇，蔬菜、肉類等“菜籃子”產品的供需平衡可能逐步趨緊，如何下大力氣保供已成為艱巨挑戰(zhàn)之一。
二是面對城市立體化發(fā)展和眾多高層建筑群涌現，城市人口密度不斷提升以及零售市場體系升級與結構轉型，如何確保每個超大規(guī)模人口單元的短時期集中供給已成為重大挑戰(zhàn)之一。
三是在農產品批發(fā)市場向資本化和資本系列化物流園轉型的背景下，市場勢力的崛起也應引起重視，如果不加以規(guī)范，這些市場主體可能會成為今后一段時期推高“菜籃子”產品價格的潛在威脅。
四是“菜籃子”產品尤其是肉、奶、水果的進口量增速明顯，如何確保海外供應鏈的穩(wěn)定和集中性應急進口已成為新的課題。
“菜籃子”工程的理論機制分析
從上文分析的“菜籃子”工程的作用可以看出，保障供給和平抑物價是其政策目標。因此，有必要從價格調節(jié)機制、需求彈性以及系統(tǒng)脆弱性三方面對“菜籃子”工程進行理論探討。
“菜籃子”工程的價格調節(jié)機制分析
英國著名經濟學家阿爾弗雷德·馬歇爾在其《經濟學原理》中提出了三類價格的基本概念，一是極短期市場價格。時間短暫到無法改變供給量，價格主要取決于需求狀況。二是短期均衡價格。來不及增加設備、改進技術和組織，只能在現存的技術設備和組織基礎上增減產量，均衡價格取決于邊際效用和邊際生產費用。三是長期均衡價格。技術、設備和組織均有足夠時間加以改變以適應需求的變化。在這種情境下，均衡價格雖仍取決于邊際效用和邊際生產費用，但生產費用對商品的價值起著主導作用。可見，時間在市場價格機制中發(fā)揮著核心作用。時間愈短，需求方面所起的作用愈大；時間愈長，供給方面所起的作用愈大。
結合馬歇爾三類價格概念分析可知，現階段的“菜籃子”工程對于產品價格的調控基本屬于發(fā)揮短期和長期均衡價格的調整作用，而很少涉及到極短期市場價格的調控，也沒有形成有效的極短期價格調控機制。這也導致在極短時間內，如一天或一周或幾周內，倘若城市“菜籃子”產品供應鏈受阻或中斷，市場價格則可能會不受控制地上漲，從而引發(fā)“搶菜潮”等問題。
在需求超過供給的極短期應急狀態(tài)下，為確保“菜籃子”產品的有限供應量在居民群體中得到公平分配，關鍵時刻下互幫互助制、配給制及憑票供應制等也應納入調控內容，這或許是“菜籃子”工程運行機制今后需要完善的方向。
“菜籃子”產品的需求彈性分析
既然極短期市場價格由需求決定，那么通過梳理“菜籃子”產品的需求彈性，或許可以進一步分析出隨時間推移有哪些“米袋子”和“菜籃子”產品的消費需求對收入和價格更加敏感，從而為“菜籃子”工程確定產品優(yōu)先序，更好發(fā)揮調控作用提供參考。
通過對1994年和2020年及以后文獻中居民食品類消費支出（或收入）與價格彈性的比較可以發(fā)現：首先，支出（或收入）彈性變敏感的產品是糧食、油脂、牛肉和蔬菜；其次，價格彈性變敏感的產品也是糧食、油脂、豬肉、牛肉及蔬菜。這表明糧食、油脂、豬肉、牛肉及蔬菜等“米袋子”和“菜籃子”產品是時間上相對敏感產品，在“菜籃子”工程運行中需要重點關注這些產品的保供和價格調控。
前已述及，在“菜籃子”產品市場緊平衡下，如果疊加進口供應鏈不暢和國內物流不暢，就會導致城市“菜籃子”產品有效供給不足，進而引發(fā)各種市場問題乃至社會問題。而若要市場最終實現均衡（供給量有限下的均衡），價格必定上漲，物價局規(guī)定只能是2—3倍的漲幅。以以往研究結果為基準，以蔬菜為例進一步模擬測算，得到的極短期應急狀態(tài)下的蔬菜價格彈性應該在-3.15～-1.41之間。可見，應急狀態(tài)下的蔬菜需求對價格非常之敏感。同理，豬肉和牛肉等也會變得非常敏感。如果更極端一點，當供給量極小時，則價格會趨向于無窮大，這種現象極容易發(fā)生在高層建筑為主體的集中性較強的居民區(qū)中。
一直以來，在“菜籃子”工程建設發(fā)展過程中，主要強調保障正常狀態(tài)下“菜籃子”產品的數量和質量，而對極短期應急狀態(tài)下“菜籃子”工程運行機制的短板認識不足，尤其是應急狀態(tài)下的價格調控機制與從批發(fā)市場到零售商、再到餐桌的物流和組織體系的保供機制亟待完善。簡言之，保障無論任何情況下“菜籃子”產品的穩(wěn)定供應，理應成為“菜籃子”工程健全完善的“航標燈”。
“菜籃子”工程的系統(tǒng)脆弱性分析
“菜籃子”工程是一項同時具有極短期、短期和長期的系統(tǒng)工程，在建設過程中需具備全面的系統(tǒng)思維，力求精益求精，降低系統(tǒng)脆弱性，提升系統(tǒng)韌性。
聯合國糧食及農業(yè)組織（FAO）等（2021）認為，脆弱性是指由物理、社會、經濟和環(huán)境因素所決定的條件增加了個人、社區(qū)、資產或系統(tǒng)對災害影響的易感性。從這一點出發(fā)，“菜籃子”工程系統(tǒng)脆弱性框架應該涵蓋從田地到餐桌的全產業(yè)鏈及其參與主體，尤其是應涵蓋國家、地區(qū)、社區(qū)、家庭和個人。
在國家和地區(qū)層面，當前的支持政策、制度體系、“菜籃子”產品儲備及其短期和長期價格調控能力是完備和充實的，地區(qū)間的產運銷匹配、物流與市場體系基礎設施建設及地方、商業(yè)（或企業(yè)）儲備也在不斷擴大和升級?？傮w來講，短期及長期的“菜籃子”供應是比較充足的。
在社區(qū)層面，雖然有“菜籃子”社區(qū)直通車、電商、團購等“菜籃子”產品供應模式的興起和政策支持，但對于擁有高度密集人群的社區(qū)來說，這些新興供應模式尚存很多需要完善之處：比如電商庫存如何適應高度集中性供應需求并確保物流通暢；又如社區(qū)在前期規(guī)劃或建設過程中是否預留了充足的菜市場位置或儲備交易場所；再如突發(fā)應急事件處置對于應急機制和一線人員的要求非常高，社區(qū)工作人員與社區(qū)志愿者的組織分工體系及機制是否足以應對各種突發(fā)事件，今后該如何推進社區(qū)日常應急演練、補齊工作人員應急能力短板，等等。
在家庭和個人層面，個體應急自救體系也存在不足之處，如家庭“菜籃子”產品儲備意識薄弱，當然這其中也有蔬菜等易于腐爛的成本效益考量問題。
應急狀態(tài)下“菜籃子”工程的應對策略探討
應急食物供給保障的國際經驗分析
從國際經驗來看，一些國家比較成熟的應急供應保障機制值得借鑒。以日本為例，為應對頻發(fā)的地震等自然災害，日本已經形成一套較為完善的應急保障機制。其中，國家層面大力提倡家庭儲備物資，并建立了相應的制度指南。比如制定了不同家庭類型（細化到小孩家庭、老年人家庭、有過敏人員家庭、有慢性疾病家庭）日常需要儲備的食品表指南和標準的自我檢查表；規(guī)定儲備食品量至少要滿足家庭三天至一周的需求，內容具體到必需品、主食、主菜和副食。另外，日本中央政府和地方政府均設立了應急管理中心平臺，統(tǒng)一調度食品企業(yè)和物流企業(yè)。此外，日本政府還要求食品及物流等相關企業(yè)提前制定企業(yè)存續(xù)計劃，并優(yōu)先保障食品供應和物流通暢。參考借鑒日本經驗，我國也應建立健全有效的且有中國特色的家庭應急物資儲備自救體系、引導相關企業(yè)制定存續(xù)計劃，確保特殊時期物資充沛、物流通暢、供應有序。
國外發(fā)展都市農業(yè)的經驗也應引起重視。伴隨都市化的發(fā)展，美國建立了農場和社區(qū)互助形式的市民農園，這與第二次世界大戰(zhàn)時期出現的食物短缺問題存在一定的聯系。英國在二戰(zhàn)時期大力提倡的家庭菜園，也在緊急狀態(tài)下為保障食物供應發(fā)揮了積極作用。日本也鼓勵在城市近郊建設農園，城市農業(yè)土地可以申請免征固定資產稅和遺產稅。這些農業(yè)經營模式在保障各國城市“菜籃子”方面發(fā)揮了有效的支撐作用。目前，北京順義和成都大邑縣等地也有類似的農業(yè)園區(qū)和經營模式，但尚處于初期發(fā)展階段。
應急狀態(tài)下我國“菜籃子”工程健全完善的方向
根據“菜籃子”工程的政策演進過程和理論探討，以及參考借鑒國外已經形成的比較成熟的應急供應保障機制，我國進一步完善應急狀態(tài)下“菜籃子”工程，提升其保供、穩(wěn)價、調控能力的韌性，可從以下三個方面來推進：
首先，全國應該建立跨部門和跨地區(qū)的應急狀態(tài)下“菜籃子”統(tǒng)一調度平臺和運營中心，從“省負總責”制度進一步升級為國家級安全運營制度之一。登記備案已建設的各省市自治區(qū)“菜籃子”定點基地，制定應急緊急調運和緊急進口預案及物流優(yōu)化網絡計劃，以防范并應對應急進口、跨省調運時出現供貨不足、物流不暢及供應鏈中斷等問題。
其次，全力保供，解決社區(qū)“菜籃子”最后一公里供給配送難題。一方面，一個或幾個社區(qū)應該建立或對接固定的“菜籃子”市場，確保一周以上的應急供應。另一方面，強化社區(qū)應急隊伍建設，加強應急技能培訓，打造應急狀態(tài)下由社區(qū)工作人員與志愿者組成的應急處置的“鐵軍”，從組織上保障“菜籃子”安全，避免社區(qū)“菜籃子”供給最后一公里成為風險關鍵點。
第三，逐步建立起社區(qū)應急供給自救體系和制度?？梢钥紤]在城市周邊建立農場，鼓勵社區(qū)或家庭互助經營農園，力爭讓每個社區(qū)甚至家庭有一分“自留地”或“小菜園”，提高社區(qū)和個人（或家庭）層面的“菜籃子”產品自給率。同時，可以在今后城市森林公園建設過程中把周邊地區(qū)和村莊納入整體規(guī)劃，建立市民參與的綜合農莊、農耕文化交流和農食教育園、農業(yè)科技園及綜合體，培育和普及市民“菜籃子”自救意識，自覺提高自救能力。此外，還應建立健全家庭應急物資儲備體系和制度，鼓勵有條件的家庭儲備七天以上的食品量，以備應急之需。
【本文作者為中國農業(yè)大學經濟管理學院教授；中國農業(yè)大學經濟管理學院碩士研究生李歌、中國社會科學院農村發(fā)展研究所助理研究員朱文博、日本東北大學經濟研究課碩士研究生陳子媛對本文亦有貢獻】
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責編：羅 婷／美編：王嘉騏
The Theoretical Mechanism of the “Shopping Basket” Program and Its
Emergency Plan
Chen Yongfu
Abstract: Since the outbreak of the COVID-19 pandemic, the rise in prices of the “shopping basket” products and lockdowns have caused panic buying of vegetables from time to time. In consequence, the mechanism of the shopping basket program implemented since 1988 have to some extent failed to meet the real needs of stable supply and prices in the current emergency. It is particularly necessary to further improve the “shopping basket” program in the emergency state and to enhance its ability to guarantee supply, stabilize prices, and maintain the regulation and control resilience. To this end, China should establish a unified scheduling and operations center across departments and regions for the “shopping basket” program in an emergency state, prevent the "shopping basket" community supply from becoming a major risk in the last kilometer of transportation and organization, and establish an emergency supply and self-rescue system for communities and families.
Keywords: “shopping basket” program; theoretical mechanism; emergency state; emergency plan
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