摘 要:國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的核心任務(wù)之一是對(duì)國(guó)家治理效能進(jìn)行評(píng)價(jià)和提升。高質(zhì)量發(fā)展呼喚高效能治理，而要想推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展，國(guó)家治理效能評(píng)價(jià)本身也要高質(zhì)量。當(dāng)前國(guó)家治理效能評(píng)價(jià)還存在諸多問(wèn)題，包括考核評(píng)價(jià)的價(jià)值、方法與指標(biāo)都還停留在初級(jí)階段，考核評(píng)價(jià)的周期性、科學(xué)性、指導(dǎo)性等方面還有較大欠缺等等?；?ldquo;城市體檢”和新城市科學(xué)思想，可以推動(dòng)國(guó)家治理效能評(píng)價(jià)向國(guó)家治理效能體檢轉(zhuǎn)型，使之更好助力高效能治理與高質(zhì)量發(fā)展。
關(guān)鍵詞:國(guó)家治理 績(jī)效評(píng)價(jià) 城市體檢 大數(shù)據(jù) 高質(zhì)量發(fā)展
【中圖分類號(hào)】D630 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
如何進(jìn)行高質(zhì)量的國(guó)家治理效能評(píng)價(jià)
近些年來(lái)，“高質(zhì)量發(fā)展”成為各級(jí)政府會(huì)議中的高頻熱詞，高質(zhì)量發(fā)展仰賴高效能治理，但是效能評(píng)價(jià)如何適應(yīng)高質(zhì)量發(fā)展，仍然是一個(gè)亟待破解的重要課題。這個(gè)問(wèn)題涉及如何理解國(guó)家治理效能評(píng)價(jià)與高質(zhì)量發(fā)展之間的關(guān)系，以及如何推動(dòng)國(guó)家治理效能評(píng)價(jià)創(chuàng)新和高質(zhì)量發(fā)展。
國(guó)家治理效能評(píng)價(jià)是對(duì)國(guó)家治理方方面面的效能或績(jī)效進(jìn)行考核評(píng)價(jià)，具體表現(xiàn)為對(duì)政府績(jī)效和官員效能的考核和評(píng)價(jià)。它是影響政府施政的“指揮棒”，也是選人用人的“晴雨表”，在國(guó)家治理體系中發(fā)揮著舉足輕重的作用。要想推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展，國(guó)家治理效能評(píng)價(jià)本身就要高質(zhì)量，或者國(guó)家治理效能評(píng)價(jià)的質(zhì)量如何也要進(jìn)行考核評(píng)價(jià)[1]。當(dāng)前的國(guó)家治理效能評(píng)價(jià)似乎還難以滿足高質(zhì)量發(fā)展的要求。不僅考核評(píng)價(jià)的價(jià)值、方法與指標(biāo)都還停留在初級(jí)階段，國(guó)家治理效能評(píng)價(jià)質(zhì)量不高，甚至存在為了評(píng)價(jià)而評(píng)價(jià)、為了考核而考核的現(xiàn)象和問(wèn)題；而且考核評(píng)價(jià)的周期性、科學(xué)性、指導(dǎo)性等方面還有較大欠缺，多數(shù)國(guó)家治理效能評(píng)價(jià)的周期是一年，且評(píng)價(jià)指標(biāo)簡(jiǎn)單粗暴、過(guò)于粗放，地方干部不知道自己考得好不好，也不知道為什么“好”或“不好”，更不知道將來(lái)怎么改。顯然，這不利于高質(zhì)量發(fā)展。
高質(zhì)量發(fā)展是目標(biāo)，國(guó)家治理效能評(píng)價(jià)是手段，要實(shí)現(xiàn)目標(biāo)與手段的匹配，而不是二者錯(cuò)配。過(guò)去我們依賴通過(guò)GDP等單一指標(biāo)進(jìn)行國(guó)家治理效能評(píng)價(jià)，這固然有問(wèn)題，但是卻恰恰抓住了一個(gè)中心任務(wù)，如此才實(shí)現(xiàn)了又快又好的發(fā)展[2]。高質(zhì)量發(fā)展本身有很強(qiáng)的復(fù)雜性，考核高質(zhì)量發(fā)展也存在難以逾越的技術(shù)性難題。假如不分主次什么都關(guān)注就等于什么都不關(guān)注，什么都負(fù)責(zé)就是什么都不負(fù)責(zé)。進(jìn)一步地，高質(zhì)量發(fā)展的一個(gè)重要維度是綠色發(fā)展，但是在從GDP走向綠色GDP時(shí)，卻因?yàn)闇y(cè)算方法過(guò)于復(fù)雜遇到了不少障礙。此外，中國(guó)是一個(gè)大國(guó)，幅員遼闊，人口眾多，各地發(fā)展不均衡不充分問(wèn)題突出。這意味著高質(zhì)量發(fā)展在各地的意涵不同，對(duì)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的要求也不同，各地治理效能評(píng)價(jià)的內(nèi)容和方式自然也就不同。
那么，如何推動(dòng)國(guó)家治理效能評(píng)價(jià)的轉(zhuǎn)型和發(fā)展，以適應(yīng)高質(zhì)量發(fā)展要求呢？2021年9月，世界銀行集團(tuán)宣布停發(fā)《營(yíng)商環(huán)境報(bào)告》，外部專家對(duì)世界銀行營(yíng)商環(huán)境評(píng)價(jià)方法提出了許多改進(jìn)建議：應(yīng)衡量事實(shí)上的營(yíng)商環(huán)境，而不僅是關(guān)注法理上的營(yíng)商環(huán)境；各國(guó)應(yīng)更多關(guān)注有貿(mào)易投資需求的大型企業(yè)特別是跨國(guó)經(jīng)貿(mào)企業(yè)，而不僅是本地中小企業(yè)，這不能揭示各國(guó)政府積極作為的全貌；應(yīng)刪除總指數(shù)和各國(guó)排名，這既沒(méi)有實(shí)質(zhì)意義，也會(huì)招致各國(guó)干預(yù)和利益沖突；應(yīng)提升營(yíng)商環(huán)境評(píng)價(jià)的透明度，通過(guò)內(nèi)外部各方面的監(jiān)督和努力重建其公信力。這些意見(jiàn)建議為我們對(duì)國(guó)家治理效能評(píng)價(jià)本身進(jìn)行評(píng)估和檢討具有一定的參考意義。
“城市體檢”對(duì)國(guó)家治理效能評(píng)價(jià)的啟示
近些年來(lái)，自然資源部等有關(guān)部門提出“城市體檢”的概念，認(rèn)為城市就像人一樣，會(huì)生長(zhǎng)，也會(huì)生病。對(duì)城市進(jìn)行定期的分析、評(píng)估、監(jiān)測(cè)、預(yù)警和反饋，可以有效把握城市在運(yùn)行過(guò)程中各個(gè)系統(tǒng)的運(yùn)轉(zhuǎn)情況，及時(shí)發(fā)現(xiàn)“城市病”以及傾向性、苗頭性問(wèn)題，有效開(kāi)展城市治理工作，讓城市更加健康地發(fā)展。
正如體檢項(xiàng)目是有可選擇性的，人們可以只做基礎(chǔ)項(xiàng)目，也可以加項(xiàng)做特別項(xiàng)目，不同性別、年齡、體質(zhì)、偏好的人，還可以選擇不同體檢項(xiàng)目的組合，“城市體檢”也不能泛泛而談，應(yīng)該包括整體性體驗(yàn)，也應(yīng)該包括專項(xiàng)的、更加精細(xì)的體檢。比如，英國(guó)大倫敦地區(qū)的健康街道方法，評(píng)估的是街道環(huán)境與公共空間中的城市、交通等要素對(duì)健康的影響，市政府據(jù)此制定城市規(guī)劃和公共政策，推進(jìn)街道健康水平提升。其考核的單位非常精細(xì)，一般以某條街為對(duì)象，而不是區(qū)縣或城市等較大的區(qū)域。拓展到國(guó)家治理維度，當(dāng)前的國(guó)家治理效能評(píng)價(jià)一般是在較大的轄區(qū)層面進(jìn)行，即便延伸到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)或街道層面，考核評(píng)價(jià)的顆粒度也還很粗糙。如果能將健康街道方法應(yīng)用到國(guó)家治理效能評(píng)價(jià)中，將考核具化到街道乃至網(wǎng)格中，對(duì)一條街道的方方面面進(jìn)行考核評(píng)價(jià)，或許可以發(fā)現(xiàn)更明確、更具體的問(wèn)題，從而提出針對(duì)性解決方案，并對(duì)規(guī)劃和改造后的效果及時(shí)跟進(jìn)評(píng)估[3]。
另外，針對(duì)每一個(gè)人的特征，體檢報(bào)告會(huì)確定最合適的參照組，使人們能夠明確自己所處的健康狀況。“城市體檢”就是將人的體檢思想引入城市治理，基于現(xiàn)代信息技術(shù)的新城市科學(xué)則使其進(jìn)一步發(fā)展[4]。具體來(lái)說(shuō)，通過(guò)應(yīng)用移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)等新一代信息技術(shù)，“城市體檢”可以采集到海量顆粒數(shù)據(jù)，對(duì)城市的精細(xì)單位進(jìn)行高頻掃描，并出具可視化程度很強(qiáng)的體檢報(bào)告。比如，城市交通方面可以通過(guò)無(wú)處不在的公交車、機(jī)動(dòng)車、共享單車、移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、智能攝像頭等對(duì)各類交通出行模式進(jìn)行掃描，進(jìn)而對(duì)公交可及性、步行可達(dá)性、交通擁堵等進(jìn)行精準(zhǔn)測(cè)評(píng)。同理，大數(shù)據(jù)等新一代信息技術(shù)的迅猛發(fā)展，使國(guó)家治理效能評(píng)價(jià)有著廣闊的發(fā)展空間，并已在城市治理績(jī)效評(píng)價(jià)中進(jìn)行了初步應(yīng)用[5][6]。可預(yù)見(jiàn)的是，未來(lái)國(guó)家治理效能評(píng)價(jià)將發(fā)生質(zhì)的變化。
國(guó)家治理要從效能評(píng)價(jià)走向效能體檢
國(guó)家治理效能評(píng)價(jià)的未來(lái)發(fā)展方向是效能體檢，其特征包括：大數(shù)據(jù)、細(xì)顆粒度、精細(xì)單元或網(wǎng)格、實(shí)時(shí)掃描、自動(dòng)輸出可視化體檢報(bào)告。國(guó)家治理效能體檢可能囊括上千個(gè)指標(biāo)，并可以根據(jù)國(guó)家治理導(dǎo)向、地域差異、民眾偏好等來(lái)對(duì)各個(gè)指標(biāo)的優(yōu)先級(jí)進(jìn)行排序和差別化使用。國(guó)家治理效能體檢真正體現(xiàn)了高質(zhì)量發(fā)展的題中之義，但從考核變成“體檢”，意味著一種范式轉(zhuǎn)化，很多方面會(huì)發(fā)生顛覆性變化，最核心就是效能評(píng)價(jià)背后的執(zhí)政理念和發(fā)展邏輯的轉(zhuǎn)變。
首先，國(guó)家治理效能體檢跳出了以“考”為主的效能評(píng)價(jià)思維定式，有助于提升政府或官員接受“體檢”的積極性，從被動(dòng)應(yīng)試和博弈走向主動(dòng)迎檢。一來(lái)國(guó)家治理效能體檢的對(duì)象是政府的生命體或官員的“身體”，他們本身就對(duì)通過(guò)“體檢”獲得更多寶貴信息，從而更健康地發(fā)展和成長(zhǎng)懷有期待；二來(lái)國(guó)家治理效能體檢的核心目的是預(yù)警和提前發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，是向前看而不是向后看。在這種目標(biāo)導(dǎo)向下，以前政府為了達(dá)到考核目標(biāo)而弄虛作假的現(xiàn)象會(huì)逐漸消除，政府工作人員也會(huì)更加積極主動(dòng)地迎接“體檢”。
其次，國(guó)家治理效能體檢通過(guò)應(yīng)用新技術(shù)手段，使對(duì)政府績(jī)效或官員效能的全方位“體檢”成為可能。在一個(gè)“處處留痕”的時(shí)代，國(guó)家治理效能體檢可以借助新技術(shù)輕松采集多方信息，進(jìn)而通過(guò)全面、立體、系統(tǒng)、精細(xì)的效能體檢，清晰掌握每個(gè)方面和項(xiàng)目的健康狀態(tài)，避免官員“帶病上崗”，避免政府“帶病運(yùn)行”。強(qiáng)調(diào)“體檢”中收集多方數(shù)據(jù)是有一定依據(jù)的，例如很多企業(yè)在衡量績(jī)效時(shí)推崇平衡計(jì)分卡，就是因?yàn)橄鄬?duì)于財(cái)務(wù)績(jī)效的單一滯后，平衡計(jì)分卡既可以全面衡量企業(yè)績(jī)效，還能夠未卜先知。
再次，國(guó)家治理效能體檢可以自動(dòng)出具詳盡的“體檢報(bào)告”，這為各級(jí)政府及領(lǐng)導(dǎo)干部審視自身問(wèn)題并及時(shí)糾偏提供了重要參考依據(jù)。過(guò)去國(guó)家治理效能評(píng)價(jià)成本很高，但是很多績(jī)效數(shù)據(jù)不公開(kāi)，評(píng)價(jià)對(duì)象往往知其然而不知其所以然。如今進(jìn)行效能體檢，輸出由上千個(gè)指標(biāo)組成的詳細(xì)的“體檢報(bào)告”，將問(wèn)題乃至風(fēng)險(xiǎn)隱患直觀呈現(xiàn)在各級(jí)政府及領(lǐng)導(dǎo)干部面前，有利于相關(guān)責(zé)任人及時(shí)采取改進(jìn)措施、提前準(zhǔn)備應(yīng)急預(yù)案。
最后，至關(guān)重要的是，國(guó)家治理效能體檢報(bào)告的背后是數(shù)據(jù)看板，這為形成“效能評(píng)價(jià)—效能提升”閉環(huán)創(chuàng)造了重要條件。國(guó)家治理效能體檢的個(gè)性化程度很強(qiáng)，可以滿足不同地區(qū)、層級(jí)、崗位的個(gè)性化需求，既有必選的基礎(chǔ)項(xiàng)，也有高質(zhì)量發(fā)展的自選項(xiàng)。同時(shí)，國(guó)家治理效能體檢可以自動(dòng)生成每個(gè)地區(qū)和官員的體檢報(bào)告，包括過(guò)去、現(xiàn)在和未來(lái)的預(yù)測(cè)狀態(tài)，并可以和其他人進(jìn)行對(duì)標(biāo)比較。基于個(gè)性化數(shù)據(jù)、歷史數(shù)據(jù)、對(duì)標(biāo)數(shù)據(jù)、預(yù)警數(shù)據(jù)、對(duì)策建議等，國(guó)家治理“效能評(píng)價(jià)—效能提升”的閉環(huán)也就建立起來(lái)了。
國(guó)家治理效能體檢中需要注意的問(wèn)題
與國(guó)家治理效能評(píng)價(jià)相比，效能體檢有很多優(yōu)勢(shì)。但是，效能體檢可否落地，以及在落地的過(guò)程中需要注意哪些問(wèn)題尚待進(jìn)一步討論。
績(jī)效評(píng)估和效能評(píng)價(jià)是強(qiáng)激勵(lì)體制下的產(chǎn)物，政府更多考慮的是怎樣在考核評(píng)價(jià)過(guò)程中提高名次，因?yàn)檫@同資源配置和人事任免關(guān)系密切。國(guó)家治理效能體檢以發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、診斷問(wèn)題、解決問(wèn)題為目的，而非給國(guó)家、政府或官員排隊(duì)，更不是為了末尾淘汰。為此，在推進(jìn)國(guó)家治理效能體檢時(shí)，要注意弱化績(jī)效考核評(píng)價(jià)的激勵(lì)作用，從強(qiáng)激勵(lì)走向弱激勵(lì)，避免排名焦慮帶來(lái)的內(nèi)卷，使國(guó)家治理效能評(píng)價(jià)擺脫目標(biāo)達(dá)成和相對(duì)排名的“壓力型”體制困境，使之回歸信息和情報(bào)的功能本位，通過(guò)體檢提供輔助決策和績(jī)效改進(jìn)的績(jī)效信息[7]。
國(guó)家治理效能體檢在對(duì)國(guó)家治理、政府績(jī)效或官員政績(jī)?nèi)轿?ldquo;畫像”的過(guò)程中，會(huì)產(chǎn)生大量數(shù)據(jù)，可以在國(guó)家治理、政府管理和社會(huì)治理的各個(gè)環(huán)節(jié)和場(chǎng)景中（如城市規(guī)劃、區(qū)域發(fā)展、干部遴選等）對(duì)這些數(shù)據(jù)進(jìn)行再利用，而不僅僅是用于考核評(píng)價(jià)。也就是說(shuō)，要強(qiáng)化對(duì)國(guó)家治理效能體檢中產(chǎn)生的海量數(shù)據(jù)的利用，在法律允許范圍內(nèi)，促成體檢數(shù)據(jù)的采集、存儲(chǔ)、清洗、分析、利用、共享、交易等。
國(guó)家治理效能評(píng)價(jià)呼喚“元評(píng)估”，即考核的考核、評(píng)估的評(píng)估。最近幾年，各級(jí)政府一直關(guān)注第三方評(píng)估，這就包括對(duì)評(píng)估進(jìn)行評(píng)估，即你去評(píng)估別人，你的評(píng)估合不合格也要進(jìn)行評(píng)估[8]。國(guó)家治理效能體檢報(bào)告出爐以后，可以吸引當(dāng)?shù)鼐用窈推髽I(yè)參與效能問(wèn)責(zé)，通過(guò)口碑投票、用手投票和“用腳投票”，使國(guó)家治理效能體檢成為推動(dòng)國(guó)家治理效能提升、政府績(jī)效改進(jìn)和領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)優(yōu)化的重要工具，創(chuàng)造更多的公共價(jià)值。
總體來(lái)說(shuō)，國(guó)家治理效能體檢有利于推動(dòng)效能評(píng)價(jià)從簡(jiǎn)單粗放走向精細(xì)精準(zhǔn)，未來(lái)有很大的創(chuàng)新空間。需要說(shuō)明的是，國(guó)家治理效能體檢借鑒自“城市體檢”的概念，在智慧化程度較高的城市可能會(huì)有較好的應(yīng)用效果，但在其他地區(qū)推廣還需要審慎考慮。
【本文作者為中國(guó)人民大學(xué)國(guó)家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員、公共管理學(xué)院教授；本文系北京市社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目青年帶頭人項(xiàng)目（項(xiàng)目編號(hào)：21DTR058）、國(guó)家自然科學(xué)基金項(xiàng)目面上項(xiàng)目（項(xiàng)目編號(hào)：71774164）的研究成果】
注釋
[1]馬亮：《政績(jī)考核評(píng)價(jià)體系要更加適應(yīng)高質(zhì)量發(fā)展需要》，《國(guó)家治理》， 2020年第44期，第3—7頁(yè)。
[2]洪源遠(yuǎn)著：《中國(guó)如何跳出貧困陷阱》，香港：香港中文大學(xué)出版社， 2018年，第40—50頁(yè)。
[3]魏賀：《以健康街道方法塑造健康城市——大倫敦健康街道政策的啟示》，《城市交通》， 2021年第1期，第1—10頁(yè)。
[4][英]邁克爾·巴蒂著、劉朝暉等譯：《新城市科學(xué)》，北京：中信出版社，2019年，第10—15頁(yè)。
[5]賈寧、趙劍治、向?qū)捇⒌龋骸冻鞘泄补芾砜?jī)效評(píng)價(jià)——基于上海市城市綜合管理執(zhí)法大數(shù)據(jù)的經(jīng)驗(yàn)研究》，《公共管理與政策評(píng)論》， 2021年第6期，第109—123頁(yè)。
[6]馬亮：《大數(shù)據(jù)時(shí)代的政府績(jī)效管理》，《理論探索》， 2020年第6期，第14—22頁(yè)。
[7]Hood C. Public Management by Numbers as a Performance-Enhancing Drug: Two Hypotheses[J]. Public Administration Review, 2012, 72 (s1): 85-92.
[8]馬亮：《第三方評(píng)估提升政府績(jī)效的理論框架與研究展望》，《江蘇師范大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》， 2018年第2期，第68—78頁(yè)。
責(zé)編：羅 婷／美編：石 玉
From Assessment to Physical Examination: Paradigm
Transformation of Assessment of National Governance Efficacy
Ma Liang
Abstract: One core task of the modernization of the national governance system and capacity is to assess and improve the efficacy of national governance. As high-quality development calls for high-efficacy governance, the assessment of national governance efficacy should also be of high quality to promote high-quality development. However, there still exist many problems in assessment, for example, the values, methods, and indicators are still at the primary stage, and assessment is not carried out in a regular, scientific, and instructive manner. Based on “city physical examination” and the thinking of new science cities, the assessment of national governance efficacy should be transformed into its physical examination to facilitate high-efficacy governance and high-quality development.
Keywords: national governance; performance assessment; city physical examination; big data; high-quality development
聲明：本文為《國(guó)家治理》周刊原創(chuàng)內(nèi)容，任何單位或個(gè)人轉(zhuǎn)載請(qǐng)回復(fù)國(guó)家治理周刊微信號(hào)獲得授權(quán)，轉(zhuǎn)載時(shí)務(wù)必標(biāo)明來(lái)源及作者，否則追究法律責(zé)任。