摘 要:新冠肺炎疫情疊加俄烏沖突，使得全球糧食安全問題凸顯，重要農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格處于高位運(yùn)行，不少國家采取限制農(nóng)產(chǎn)品出口等“超常規(guī)”手段來保障自己國內(nèi)糧食安全。但是我們也要看到，在全球大宗農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易中，貿(mào)易量的下降是確定的，但是下降幅度是有限的。更為重要的是，在當(dāng)前全球農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格高位運(yùn)行的背景下，全球農(nóng)業(yè)正在進(jìn)入快速的增產(chǎn)區(qū)間。在農(nóng)產(chǎn)品相對短缺和相對過剩這個(gè)鐘擺過程中，應(yīng)提高國家糧食安全治理水平，確保重要農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)，維護(hù)社會和諧穩(wěn)定。
關(guān)鍵詞:俄烏沖突 糧食安全 農(nóng)業(yè)生產(chǎn) 農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易 大食物觀
【中圖分類號】F3 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A
新冠肺炎疫情以來，由于美元等貨幣的量化寬松政策，全球大宗商品價(jià)格處于高位運(yùn)行。2022年3月以來，疊加俄烏沖突影響，全球農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格目前處于1960年以來的高位。2020年新冠肺炎疫情嚴(yán)重之時(shí)，不少國家就曾對農(nóng)產(chǎn)品出口進(jìn)行了限制措施，盡管大部分限制措施都已經(jīng)放開或取消，但是隨著形勢發(fā)展，一些限制措施又在反復(fù)，如印尼于4月28日開始禁止出口食用油和粗棕櫚油。
面對糧食安全緊張局勢，全球大部分國家往往都會采取“超常規(guī)”手段來保障自己國內(nèi)糧食安全，進(jìn)而形成局勢的進(jìn)一步惡化。但是，從人類發(fā)展歷程來看，糧食安全狀況是整體優(yōu)化的，這也意味著在未來的某個(gè)時(shí)點(diǎn)，全球農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)會再次面臨相對過剩，到時(shí)各國又會出臺相應(yīng)農(nóng)業(yè)支持政策，從而保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者權(quán)益。在農(nóng)產(chǎn)品相對短缺和相對過剩這個(gè)鐘擺過程中，國家公共政策與市場機(jī)制相互交織，有時(shí)相得益彰，有時(shí)兩敗俱傷，但是無論是短缺還是過剩，在當(dāng)時(shí)條件下都是必須面對的問題。
俄烏沖突對全球農(nóng)業(yè)的影響
從全球來看，據(jù)2022年4月8日聯(lián)合國糧農(nóng)組織谷物供需簡報(bào)，2021/22年度全球谷物產(chǎn)量為27.99億噸，其中貿(mào)易量為4.69億噸。據(jù)美國農(nóng)業(yè)部外國農(nóng)業(yè)局?jǐn)?shù)據(jù)，俄烏兩國谷物出口量為9000萬噸，大體占全球谷物出口量的19.2%；兩國葵花籽油總出口量為815萬噸，占全球葵花籽油總出口量的75.9%。除此之外，俄羅斯是世界上最大的氮肥出口國，世界第二大鉀肥出口國，磷肥出口量居世界第三位。俄烏沖突以來，全球農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格創(chuàng)下歷史新高，盡管3月以來有所回落，但是仍然處于高位運(yùn)行。據(jù)此，全球主流輿論認(rèn)為目前農(nóng)產(chǎn)品高價(jià)情況將維持一段時(shí)間，并普遍對未來形勢感到悲觀。從2022年2月以來全球期貨市場價(jià)格高位運(yùn)行來看，也反映出這種緊張情緒。
理論上講，如果市場機(jī)制是有效的，那么不可能存在只漲不跌的價(jià)格，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格也不例外。當(dāng)前全球農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格已經(jīng)包含了相當(dāng)多緊張情緒，即“溢價(jià)”。這種溢價(jià)的邏輯認(rèn)為，糧食價(jià)格上漲的頂點(diǎn)在于，大面積增加饑荒人口并導(dǎo)致人口數(shù)量下降，從而使得市場平衡，故當(dāng)前全球農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格仍未到達(dá)頂點(diǎn)。實(shí)際上，當(dāng)前的主流輿論和恐慌情緒正是對這種邏輯的反映。受到該邏輯支配，包括氣候變化、自然災(zāi)害等減產(chǎn)信息就被人為放大，從而強(qiáng)化糧食市場供應(yīng)的恐慌。
實(shí)際上，如果細(xì)致分析新冠肺炎疫情以來全球農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格上漲，尤其是俄烏沖突導(dǎo)致的全球農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)一步短缺的真實(shí)情況，就會發(fā)現(xiàn)，這種恐慌更多地是感性的，而非理性的。下面不妨簡單對主要農(nóng)產(chǎn)品作簡要分析。
一是小麥，2021/22年度，全球小麥產(chǎn)量為7.77億噸，其中貿(mào)易量為1.9億噸，貿(mào)易量占產(chǎn)量比例為24.4%。從農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易來看，小麥?zhǔn)侨蜣r(nóng)產(chǎn)品中貿(mào)易程度最高的品種，其主要原因，一是國際分工因素，例如埃及、日本等國，由于資源稟賦差異，國內(nèi)小麥需求長期依賴國際進(jìn)口；二是細(xì)分品種的因素，例如中國是全球最大的小麥生產(chǎn)國，但是仍然要從海外進(jìn)口一定數(shù)量小麥用以彌補(bǔ)結(jié)構(gòu)性需求。
俄烏是全球重要的小麥出口國，2020/21年度兩國小麥出口量總計(jì)為5600萬噸，大致占全球小麥總出口量的1/4。同時(shí)需要認(rèn)識到，俄烏兩國總產(chǎn)量為1.1億噸，而國內(nèi)消費(fèi)量只有5000萬噸。所以，無論全球小麥?zhǔn)袌鰞r(jià)格高低與否，俄烏雙方都會通過各種方式促進(jìn)國內(nèi)小麥出口，主要問題在于俄烏沖突以后，俄烏雙方的農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易都面臨運(yùn)輸和穩(wěn)定性問題，但是考慮到目前價(jià)格高企因素，在很大程度上可以平衡成本增長。在總體上權(quán)衡利弊，不難發(fā)現(xiàn)俄烏沖突對兩國小麥出口的影響其實(shí)被輿論放大了。實(shí)際來看，4月俄羅斯小麥出口大幅提高，烏克蘭也在通過鐵海聯(lián)運(yùn)方式進(jìn)行小麥出口。
俄烏沖突也會對今年烏克蘭農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成沖擊。根據(jù)美國農(nóng)業(yè)部5月12日公布的預(yù)測數(shù)據(jù)，2022/23年度烏克蘭小麥出口將下降到1000萬噸，較2021/22年度1900萬噸下降約一半。然而，烏克蘭小麥減產(chǎn)的幅度預(yù)估很快將被俄羅斯和加拿大等其他國家填補(bǔ)上。美國農(nóng)業(yè)部預(yù)測，俄羅斯2022/23年度小麥出口量將增加600萬噸，加拿大小麥出口量將增加850萬噸，全球小麥總出口量將達(dá)到2.05億噸，較2021/22年度的2.02億噸還會增加300萬噸。
二是葵花籽油，2020/21年度全球2000萬噸葵花籽油產(chǎn)量中，俄烏兩國產(chǎn)量占一半以上，而全球1100萬噸葵花籽油出口中，俄烏總出口量超過800萬噸，占比超過3/4。誠然，俄烏局勢緊張對全球葵花籽油市場供應(yīng)帶來很大負(fù)面影響，不僅如此，還通過葵花籽油間接影響到全球食用植物油價(jià)格。實(shí)際上，葵花籽油市場主要集中在歐洲，屬于地區(qū)性消費(fèi)品。2020/21年度，全球食用植物油消費(fèi)總量突破2億噸，葵花籽油占全球食用植物油消費(fèi)大體為10%，盡管俄烏雙方在葵花籽油中占據(jù)絕對份額，但是在全球食用植物油市場中占比相對較小。可以對比的是，印尼棕櫚油產(chǎn)量超過4000萬噸，是全球葵花籽油產(chǎn)量的兩倍。同樣地，在葵花籽市場中，俄烏自身消費(fèi)較少，對歐盟市場依賴程度較高，因此也存在相應(yīng)的出口壓力。
其他農(nóng)產(chǎn)品，例如玉米、大麥等，對俄烏雙方來說，面臨的形勢也是一致的，盡管沖突提高了貿(mào)易成本，但是俄烏雙方不會就此中止農(nóng)產(chǎn)品出口。因此，在全球大宗農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易中，貿(mào)易量的下降是確定的，但是下降幅度是有限的。更為重要的是，在當(dāng)前全球農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格高位運(yùn)行的背景下，全球農(nóng)業(yè)正在進(jìn)入快速的增產(chǎn)區(qū)間，根據(jù)聯(lián)合國糧農(nóng)組織公布的數(shù)據(jù)，2020年新冠肺炎疫情以來，全球糧食總產(chǎn)量和貿(mào)易量都在持續(xù)增長，例如巴西2021/2022年度玉米產(chǎn)量將會達(dá)到創(chuàng)紀(jì)錄的1.12億噸（美國農(nóng)業(yè)部預(yù)測數(shù)據(jù)為1.16億噸），同樣美國玉米產(chǎn)量也將創(chuàng)歷史新高。如果將俄烏沖突對大宗農(nóng)產(chǎn)品的影響置于全球框架下，不難發(fā)現(xiàn)：俄烏沖突帶來的市場缺口在一定程度上會被全球農(nóng)業(yè)增長所彌補(bǔ)，甚至?xí)霈F(xiàn)相對性過剩。這一點(diǎn)值得引起注意。
全球農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與市場供需的主要趨勢
在當(dāng)前俄烏沖突及新冠肺炎疫情以來的全球農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格高位運(yùn)行的背景下，考慮糧食安全問題，仍然不能偏離常識和基本趨勢。回顧歷史，自綠色革命以來，全球農(nóng)產(chǎn)品供需的基本矛盾是長期結(jié)構(gòu)性過剩與短期結(jié)構(gòu)性短缺。
根據(jù)世界銀行公布的數(shù)據(jù)，2000—2020年間，全球總?cè)丝趶?1.1億人增長到77.6億人，期間營養(yǎng)不良率從13.2%下降到8.9%，營養(yǎng)不良人口數(shù)量從8.07億人下降到6.91億人。如果時(shí)間線延伸得更長，那么會發(fā)現(xiàn)全球人口營養(yǎng)改善的趨勢會更明顯。不僅如此，1960—2020年間，全球人均預(yù)期壽命從52.3歲提高到72.7歲。盡管2020年新冠肺炎疫情以來，全球營養(yǎng)不良人口比例和數(shù)量有所反復(fù)，但只是暫時(shí)的，不會改變長期趨勢。其原因在于：
全球農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率提高整體快于人口增長。根據(jù)聯(lián)合國糧農(nóng)組織公布的數(shù)據(jù)，1960—2020年間，全球人口數(shù)量從30.7億人增長到77.6億人，增長了1.5倍，年均增長1.6%。同期，全球谷物單產(chǎn)從每公頃1.35噸增長到4.07噸，增長了2倍，年均增長1.9%。同時(shí)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資源的擴(kuò)張，例如可耕地面積的增長、食物品類的豐富，使得人均可以獲得的食物大幅度提高。1960—2020年間，全球人均谷物占有量從285公斤增長到386公斤，增長了35.2%，年均增長0.5%；同期，人均肉類占有量從23公斤增長到43公斤，增長了87%，年均增長1.1%。其他農(nóng)產(chǎn)品，包括食糖、蔬菜、水果增幅更大。
農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率提高主要得益于科技進(jìn)步和產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。如果說上個(gè)世紀(jì)60年代的綠色革命是以雜交育種和農(nóng)業(yè)投入品增加為特征的，那么新世紀(jì)以來的農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步則是全方位和體系性的，從而確保了農(nóng)業(yè)產(chǎn)出的長期增長。以美國玉米種植為例，1961—1970年間其平均單產(chǎn)為每公頃4.5噸，此后基本維持了每10年增長1噸的速度。1990—2000年間達(dá)到每公頃7.9噸，2010—2020年間更是達(dá)到10.3噸。美國玉米單產(chǎn)在實(shí)現(xiàn)高產(chǎn)之后仍然保持單產(chǎn)增長，說明農(nóng)業(yè)科技的作用在不斷增強(qiáng)。
中國、巴西的情況與美國也較為類似，而巴西的農(nóng)業(yè)產(chǎn)出增長還疊加了產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的因素。2000年以后，巴西的農(nóng)產(chǎn)品出口收益增加，從而促進(jìn)了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。1961—1970年間巴西玉米平均單產(chǎn)為每公頃1.3噸，1990—2000年間為每公頃2.4噸，但是到2010—2020年間就達(dá)到每公頃5.2噸，增速非常迅猛。
縱觀1960年以來的全球農(nóng)業(yè)發(fā)展，即便是現(xiàn)有農(nóng)業(yè)資源不再擴(kuò)張，單純依靠農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率提高，也足以應(yīng)對人口數(shù)量增長。舉例而言，2020年中國玉米平均單產(chǎn)為每公頃6.3噸，美國為10.8噸，按照2020年中國玉米產(chǎn)量2.6億噸計(jì)算，如果中國達(dá)到美國平均單產(chǎn)水平，那么中國玉米產(chǎn)量將達(dá)到4.5億噸，增產(chǎn)1.9億噸。進(jìn)一步地，按照人均400公斤糧食，1.9億噸玉米增長對應(yīng)的人口數(shù)量為4.7億人。正因?yàn)槿绱?，美國每年?.3億噸玉米用于生產(chǎn)生物乙醇，同樣巴西也有相當(dāng)數(shù)量的甘蔗用于生產(chǎn)生物乙醇。得益于全球農(nóng)業(yè)產(chǎn)出的增長，農(nóng)產(chǎn)品市場在整體上是結(jié)構(gòu)性過剩的。
另外，可以作為旁證的是，上個(gè)世紀(jì)80年代以后，歐盟、美國等由于農(nóng)業(yè)產(chǎn)出相對過剩，不得已在政策層面對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)進(jìn)行大量補(bǔ)貼，以至于時(shí)至今日，WTO農(nóng)業(yè)談判仍未取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)步。當(dāng)然，在任何歷史階段，農(nóng)產(chǎn)品市場供需都存在一定的波動，有時(shí)還會呈現(xiàn)出較大的短缺，尤其2020年新冠肺炎疫情以來，這一缺口被持續(xù)放大。盡管如此，還是要將當(dāng)前的全球農(nóng)產(chǎn)品短缺置于長期、全局的市場體系當(dāng)中，最樸素的邏輯在于，糧價(jià)上漲會刺激生產(chǎn)增長最終會使得需求缺口得以彌補(bǔ)，市場重新回到供給相對寬松的長期趨勢上。
糧食安全問題的事實(shí)基礎(chǔ)與分析邏輯
有觀點(diǎn)認(rèn)為，糧食安全問題包含了很強(qiáng)的時(shí)間連續(xù)性，即便是存在趨勢性相對過剩，但是短期內(nèi)的相對短缺也會帶來非常嚴(yán)重的后果。這也是當(dāng)前糧食危機(jī)緊張情緒的一個(gè)重要心理根源。
面對糧食供給連續(xù)性，不同國家經(jīng)過歷史演變形成了不同的策略。對現(xiàn)代社會而言，無論什么策略，其前提是經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)，這里的經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)指的是一切形式的財(cái)富生產(chǎn)，而非單純指高效的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。離開了經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)，缺乏財(cái)富創(chuàng)造能力，顯然是無法支撐食物獲取的。即便是布隆迪、烏干達(dá)、盧旺達(dá)等以香蕉為主食的國家，盡管香蕉獲取較為容易，但是仍然需要從事經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)，畢竟除了香蕉以外，人們還需要其他營養(yǎng)素。就此可以理解，全球饑餓人口面臨的最主要困境是缺乏財(cái)富創(chuàng)造能力，這也與當(dāng)?shù)厣鐣卫硭接兄叨汝P(guān)聯(lián)，往往越貧困的地方，社會治理水平也越低下。新冠肺炎疫情以來，全球營養(yǎng)不良人口的增長主要源自發(fā)展中國家的低收入群體擴(kuò)大，減少饑餓人口一方面依靠全球治理，另一方面也需要有時(shí)間韌性。
不難看到，類似于日本、韓國、新加坡這些國家都高度依賴農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口，但是當(dāng)前農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格上漲并未影響到相關(guān)國家糧食安全。反觀埃及、印尼這些國家，長期處于貿(mào)易逆差，因此可供進(jìn)口的資源是十分有限的。以埃及為例，2008年以來始終處于貿(mào)易逆差狀態(tài)，2020年貿(mào)易逆差為142.3億美元；印尼自2012年以來也長期處于貿(mào)易逆差狀態(tài)，2020年貿(mào)易逆差為44.3億美元。在此背景下，即便是全球糧食價(jià)格再便宜，這些國家的進(jìn)口仍然會面臨困境。因此，2020年新冠肺炎疫情發(fā)生以來，全球先后有30多個(gè)國家宣布對農(nóng)產(chǎn)品出口采取限制措施，基本都源于此。反倒是并沒有看到巴西、美國等主要農(nóng)產(chǎn)品出口國采取限制措施。
再進(jìn)一步地，俄烏沖突以來，西方對俄羅斯采取強(qiáng)硬制裁，俄羅斯也采取了相應(yīng)的反制措施，其中包括對歐盟農(nóng)產(chǎn)品的禁運(yùn)，從而導(dǎo)致歐盟在短期內(nèi)小麥和葵花籽油的短缺。但其實(shí)這種短缺是暫時(shí)性的，并非永久性的，隨著價(jià)格上漲，不僅巴西、美國、澳大利亞、加拿大會增加對歐盟的谷物與植物油出口，而且印度今年也可能會增加糧食出口。除了貿(mào)易之外，歐盟也會增加區(qū)域內(nèi)農(nóng)業(yè)產(chǎn)出，居民甚至也會通過改變消費(fèi)習(xí)慣來應(yīng)對農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格上漲，例如增加雞肉等廉價(jià)肉類消費(fèi)來替代牛肉等高價(jià)肉類，間接降低飼料需求。俄羅斯對歐盟的農(nóng)產(chǎn)品禁運(yùn)在短期導(dǎo)致歐盟食物價(jià)格大幅上漲，使得歐盟消費(fèi)者福利受損，但是并不會導(dǎo)致歐盟出現(xiàn)人道主義災(zāi)難。
也有觀點(diǎn)認(rèn)為，上述提及的糧食安全幾乎都體現(xiàn)了自由市場經(jīng)濟(jì)的邏輯，但是在極端情況下，國家之間的戰(zhàn)爭沖突會導(dǎo)致貿(mào)易中斷。對中國而言，就意味著1億噸大豆等進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品無法獲得，從而導(dǎo)致中國出現(xiàn)人道主義災(zāi)難。如何看待這個(gè)問題？
一直以來，全球人口分布早期表現(xiàn)為自然分布，現(xiàn)在表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)分布，盡管經(jīng)濟(jì)分布可以在一定程度上彌補(bǔ)自然分布的缺陷，但是并沒有從本質(zhì)上顛覆自然分布。例如寒帶、荒漠、高原等惡劣自然條件下人口數(shù)量極少。2004年，中國人口數(shù)量為13億人，當(dāng)時(shí)中國是農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)出口平衡的，而在2004年以前中國始終是農(nóng)產(chǎn)品凈出口國，由此可知，支撐當(dāng)前中國人口數(shù)量的食物產(chǎn)出主要來源于國內(nèi)。我們一直強(qiáng)調(diào)，中國人的飯碗，任何時(shí)候都要牢牢端在自己手上。盡管日本、韓國、新加坡等國食物高度依賴國際市場，但是從國際農(nóng)產(chǎn)品市場來看，大宗貿(mào)易始終呈現(xiàn)出調(diào)劑余缺的邊際作用，主要人口大國的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)都是依賴本國產(chǎn)出。
在當(dāng)前全球28億噸谷物總產(chǎn)出中，貿(mào)易量為4.7億噸，貿(mào)易量占比為16.8%，其中小麥貿(mào)易水平最高，為24.4%，粗糧為15.1%，稻米為10.3%。這就意味著全球絕大多數(shù)人口都是依賴本地谷物供應(yīng)，這固然有糧食安全的考慮，但是從經(jīng)濟(jì)性來看，就近獲得食物（尤其是主糧）往往經(jīng)濟(jì)成本更低。同時(shí)，在全球其它農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易中也是如此，如油籽油料貿(mào)易比例為21.6%，肉類貿(mào)易比例為12%。所以，全球農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易的價(jià)值在于豐富人類食物來源，在邊際上調(diào)節(jié)余缺，但是并不會改變世界人口的整體分布，更不會重塑現(xiàn)有人類社會。在這個(gè)過程中，日本、韓國、新加坡作為發(fā)達(dá)國家，人口數(shù)量占比并不大，因此可以在全球農(nóng)產(chǎn)品市場中獲得充分供應(yīng)。
中國盡管是全球最大的農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口國，但絕不意味著在完全切斷外部農(nóng)產(chǎn)品來源以后會發(fā)生大規(guī)模人道主義災(zāi)難。其原因在于食物消費(fèi)自身具有相當(dāng)幅度的彈性，以2004年為例，當(dāng)年中國人均糧食產(chǎn)量為362公斤，而2020年中國人均糧食產(chǎn)量為474公斤，比2004年增長了31%，以人均糧食產(chǎn)量為基準(zhǔn)，完全可以實(shí)現(xiàn)極端條件下的自給和營養(yǎng)改善。盡管這一點(diǎn)無法獲得現(xiàn)實(shí)驗(yàn)證，但是可以對比印度，印度人口與中國大致相當(dāng)，而人均谷物產(chǎn)量只有242公斤，這并不妨礙印度出口糧食，這也很類似中國2004年之前的情形。更何況中國肉類、水果、蔬菜的產(chǎn)出進(jìn)步更大。所以，當(dāng)前大豆進(jìn)口占主導(dǎo)地位是策略選擇問題，主要反映經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和人民生活水平提高以后的需求擴(kuò)張，并不涉及糧食安全的底線問題。
人類總是趨利避害的，確保足夠的食物獲取已經(jīng)是人類幾千年以來的起碼生存智慧，戰(zhàn)亂條件下的圍城往往可以獲得成功，但也并非絕對；而現(xiàn)代條件下要通過農(nóng)產(chǎn)品禁運(yùn)來圍困中國這樣的大國，其得逞的概率極低。反倒是，在中美經(jīng)貿(mào)摩擦的大背景下，美國還要求中國擴(kuò)大對其農(nóng)產(chǎn)品的進(jìn)口。
地緣沖突背景下糧食安全的治理
對于現(xiàn)代社會而言，糧食安全需要物質(zhì)基礎(chǔ)，更為重要的是依賴于有效的國家治理，這已經(jīng)取得學(xué)界的一般共識。印度學(xué)者阿瑪?shù)賮?middot;森在《貧困與饑荒》一書中就提出當(dāng)代人類社會的饑荒并不是糧食短缺，而是治理無效。對此，我們也通過數(shù)據(jù)模型得出驗(yàn)證，糧食安全與國家治理水平的相關(guān)性更強(qiáng)。在地緣沖突導(dǎo)致糧食安全焦慮加劇背景下，提高國家糧食安全治理水平，對于保障重要農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)，確保糧食安全和社會穩(wěn)定至關(guān)重要。從當(dāng)前我國的具體實(shí)踐出發(fā)，有一些特征性問題值得引起重視。
一是糧食安全治理需要樹立“大食物觀”。習(xí)近平總書記在2022年3月6日參加政協(xié)農(nóng)業(yè)界、社會福利和社會保障界委員聯(lián)組會時(shí)指出：“要樹立大食物觀，從更好滿足人民美好生活需要出發(fā)，掌握人民群眾食物結(jié)構(gòu)變化趨勢，在確保糧食供給的同時(shí)，保障肉類、蔬菜、水果、水產(chǎn)品等各類食物有效供給，缺了哪樣也不行。”其實(shí)，在2017年中央農(nóng)村工作會議時(shí)，習(xí)近平總書記就指出，“老百姓的食物需求更加多樣化了，這就要求我們轉(zhuǎn)變觀念，樹立大農(nóng)業(yè)觀、大食物觀，向耕地草原森林海洋、向植物動物微生物要熱量、要蛋白，全方位多途徑開發(fā)食物資源”。當(dāng)前很多人認(rèn)為糧食就是谷物，糧食安全等于谷物生產(chǎn)，這是狹隘的。實(shí)際上，除了谷物、肉類這些基本食物以外，瓜果蔬菜也是營養(yǎng)素的重要來源。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者從比較利益出發(fā)來從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，也正是反映了不同產(chǎn)品的豐裕和短缺，這正是體現(xiàn)了“大食物觀”。
二是要防止國家糧食安全政策在落地過程中層層加碼和變形走樣。例如，新冠肺炎疫情以來，為了確保糧食安全，確保糧食播種面積，一些地方采取“退林還耕”等措施。2020年9月份國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于堅(jiān)決制止耕地“非農(nóng)化”行為的通知》，指出“禁止占用永久基本農(nóng)田種植苗木、草皮等用于綠化裝飾以及其他破壞耕作層的植物”，該政策范圍是占用永久基本農(nóng)田。在具體執(zhí)行過程中，部分并非永久基本農(nóng)田的經(jīng)濟(jì)苗木也被“一刀切”，甚至還有此前“退耕還林還草”地區(qū)也采取“退林還耕”。這種不顧實(shí)際層層加碼的方式對糧食增產(chǎn)的實(shí)際貢獻(xiàn)不大，但是對國家政策的損害不小。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“要在保護(hù)好生態(tài)環(huán)境的前提下，從耕地資源向整個(gè)國土資源拓展，宜糧則糧、宜經(jīng)則經(jīng)、宜牧則牧、宜漁則漁、宜林則林，形成同市場需求相適應(yīng)、同資源環(huán)境承載力相匹配的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)和區(qū)域布局。”因此各地貫徹糧食安全政策也應(yīng)實(shí)事求是、因地制宜，警惕形式主義、官僚主義作風(fēng)，避免簡單化、“一刀切”。
三是平衡好政府與市場的關(guān)系。糧食安全是國家重要戰(zhàn)略，其目的是確保每個(gè)人的食物營養(yǎng)獲取，維持國家民族的繁衍生息。在社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，食物供應(yīng)主要依靠市場機(jī)制進(jìn)行配置，而政府作用是在極端條件進(jìn)行兜底保障，筑牢糧食安全底線。能夠看到，近年來，在搶險(xiǎn)救災(zāi)、疫情防控等方面，通過儲備物資投放有力地保障了災(zāi)區(qū)疫區(qū)人民生活，成效受到普遍肯定。但對此也要有清醒的認(rèn)識，將特殊情形與一般情況有效區(qū)分，不宜將特殊情形擴(kuò)大化。政府要尊重市場規(guī)律和經(jīng)濟(jì)規(guī)律，既不缺位也不越位。
地緣沖突背景下全球糧食安全正面臨嚴(yán)峻考驗(yàn)，部分國家對農(nóng)產(chǎn)品出口進(jìn)行限制，但是在整體上全球農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易仍然持續(xù)有效運(yùn)行。從長期趨勢來看，全球糧食安全緊張狀況未來會得到很大緩解，盡管如此，也需要始終繃緊糧食安全這根弦。中國是全球最大農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口國，美國是全球最大的農(nóng)產(chǎn)品出口國，顯然在糧食安全問題上，中美利益存在根本性差異。當(dāng)前全球糧食安全狀況較疫情之前有所反復(fù)，但是并未動搖人類糧食安全的根基，因此對于糧食危機(jī)話題的炒作，站在中國立場需要有更清新的認(rèn)識。
【本文作者為中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員】
責(zé)編：周素麗／美編：王嘉騏
The Current Situation of Global Food Security and China’s
Countermeasures
Hu Bingchuan
Abstract: The cumulated impacts of the COVID-19 pandemic and the Russia-Ukraine War devastates global food insecurity, with prices of major agricultural products stuck in high positions. Many countries take extraordinary actions such as limiting the export of farm products to guarantee domestic food security. But it is essential to realize that in the global wholesale trade of agricultural products, though the total volume is indeed decreasing, it is still controllable. More importantly, with high agricultural prices globally, the supply of farm products is still increasing rapidly. Between the short supply and oversupply, we should improve the governance capacity of national food security and ensure the supply of major agricultural products to maintain social harmony and stability.
Keywords: the Russia-Ukraine War; food security; agricultural production; trade of agricultural products; a “Greater Food” approach;
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