【摘要】水利是農(nóng)業(yè)的命脈，對(duì)降水地域、季節(jié)分布高度不平衡的中國而言尤其如此。新中國成立70多年來，持之以恒的農(nóng)田水利建設(shè)對(duì)中國糧食穩(wěn)產(chǎn)增產(chǎn)、闖過多次重大水旱災(zāi)害發(fā)揮了不可替代的作用，在1970年代以來的急劇干旱化中發(fā)揮的穩(wěn)產(chǎn)增產(chǎn)作用尤為顯著，成為中國得以在國際競(jìng)爭(zhēng)“淘汰賽”中脫穎而出的關(guān)鍵因素之一，當(dāng)前尖銳復(fù)雜的國際環(huán)境進(jìn)一步凸顯了其重大現(xiàn)實(shí)意義。對(duì)比分析《第三次全國國土調(diào)查主要數(shù)據(jù)公報(bào)》與此前歷年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，我國耕地有效灌溉面積可能已經(jīng)大幅減少五六百萬公頃至近十年前水平，降幅可能達(dá)到7%～8%、甚至10%左右，對(duì)我國糧食安全形成了潛在威脅，需要給予高度重視，采取相應(yīng)措施，防患于未然。

【關(guān)鍵詞】灌溉面積 糧食安全 農(nóng)作物

【中圖分類號(hào)】F326.11 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2022.08.009

民以食為天，在中美貿(mào)易摩擦蔓延升級(jí)、“新冷戰(zhàn)”之說甚囂塵上的環(huán)境下，確保糧食安全更是重中之重，而農(nóng)田水利建設(shè)、有效灌溉又是穩(wěn)定和提高耕地糧食產(chǎn)量的主要途徑。根據(jù)2021年8月25日發(fā)布的第三次國土調(diào)查主要數(shù)據(jù)公報(bào)，對(duì)比分析此前歷年耕地面積、農(nóng)作物總播種面積、有效灌溉面積數(shù)據(jù)，我國耕地有效灌溉面積可能已經(jīng)大幅減少五六百萬公頃至近十年前水平，降幅可能達(dá)到7%～8%、甚至10%左右，對(duì)我國糧食安全形成了潛在威脅。鑒于提高復(fù)種指數(shù)等其他穩(wěn)產(chǎn)增產(chǎn)措施上升空間有限，對(duì)此更需提高警惕。需要盯緊有效灌溉面積統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)調(diào)整，確保有效灌溉面積數(shù)據(jù)真實(shí)可靠，在摸清家底的基礎(chǔ)上，確保投入，改善激勵(lì)機(jī)制，適度加強(qiáng)農(nóng)田水利建設(shè)，提升有效灌溉面積，并因應(yīng)旱災(zāi)面積縮小、水災(zāi)面積可能趨向擴(kuò)大的氣候變化趨勢(shì)，調(diào)整、完善水利灌溉設(shè)施功能。

耕地有效灌溉面積大幅度減少

根據(jù)《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》指標(biāo)解釋，耕地灌溉面積指具有一定的水源，地塊比較平整，灌溉工程或設(shè)備已經(jīng)配套，在一般年景下能夠進(jìn)行正常灌溉的耕地面積；一般情況下，耕地灌溉面積應(yīng)等于灌溉工程或設(shè)備已經(jīng)配套，能夠進(jìn)行正常灌溉的水田和水澆地面積之和。根據(jù)上述統(tǒng)計(jì)口徑，耕地有效灌溉面積應(yīng)低于國土調(diào)查中的“水田+水澆地”面積之和；而按照新發(fā)布的第三次國土調(diào)查主要數(shù)據(jù)公報(bào)，其“水田+水澆地”面積之和比此前歷年《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》和《中國統(tǒng)計(jì)摘要》中耕地有效灌溉面積還要小500多萬公頃。

根據(jù)歷年《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》和《中國統(tǒng)計(jì)摘要》，以及《新中國55年統(tǒng)計(jì)資料匯編》、《新中國60年》、《輝煌70年》等資料，筆者整理了新中國成立以來歷年耕地面積、農(nóng)作物總播種面積、有效灌溉面積數(shù)據(jù)。按近幾年《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》和《中國統(tǒng)計(jì)摘要》數(shù)據(jù)，2019年、2020年我國耕地有效灌溉面積分別為6867.9萬公頃、6910.2萬公頃。而按照《第三次全國國土調(diào)查主要數(shù)據(jù)公報(bào)》，在2019年12月31日標(biāo)準(zhǔn)時(shí)點(diǎn)，我國擁有水田3139.20萬公頃，水澆地3211.48萬公頃，兩項(xiàng)合計(jì)6350.68萬公頃，比統(tǒng)計(jì)年鑒／摘要中的2019年有效灌溉面積小517.22萬公頃，差額相當(dāng)于統(tǒng)計(jì)年鑒／摘要中2019年有效灌溉面積的7.5%；比2020年有效灌溉面積小559.52萬公頃，差額相當(dāng)于統(tǒng)計(jì)年鑒／摘要中2020年有效灌溉面積的8.1%。考慮到耕地有效灌溉面積應(yīng)低于國土調(diào)查中的“水田+水澆地”面積之和，根據(jù)此次國土調(diào)查結(jié)果調(diào)整的有效灌溉面積預(yù)計(jì)將比此前的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)減少600萬公頃左右甚至更多，降幅當(dāng)在10%左右。

進(jìn)一步上溯，根據(jù)此前歷年《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》和《中國統(tǒng)計(jì)摘要》數(shù)據(jù)顯示，2012年有效灌溉面積為6249.05萬公頃，2013年為6347.33萬公頃，2014年為6453.95萬公頃；《第三次全國國土調(diào)查主要數(shù)據(jù)公報(bào)》中的“水田+水澆地”面積之和為6350.68萬公頃，只相當(dāng)于2013年的有效灌溉面積數(shù)據(jù)。此項(xiàng)出入調(diào)整之大，可見一斑。

高質(zhì)量耕地家底發(fā)生這樣大的調(diào)整，已經(jīng)敲響我國糧食安全警鐘。據(jù)《第三次全國國土調(diào)查主要數(shù)據(jù)公報(bào)》顯示，我國64%的耕地分布在秦嶺—淮河線以北，亦即其穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)比南方耕地更依賴灌溉設(shè)施；有效灌溉面積這樣大幅度減少，對(duì)我國糧食安全的警示更加強(qiáng)烈。

確保、擴(kuò)大有效灌溉面積對(duì)我國糧食安全至關(guān)重要

水利是農(nóng)業(yè)的命脈，對(duì)降水地域、季節(jié)分布高度不平衡的中國而言尤其如此。因此，新中國成立以來，黨和政府始終高度重視農(nóng)田水利建設(shè)，有效灌溉面積不斷擴(kuò)大。

1952年，我國有效灌溉面積僅有1995.90萬公頃，耕地有效灌溉比例（有效灌溉面積／耕地面積×100%）僅有18.5%。70多年來，我國持之以恒開展農(nóng)田水利建設(shè)，擴(kuò)大耕地灌溉面積，提升復(fù)種指數(shù)（提升復(fù)種指數(shù)在相當(dāng)程度上也依賴于水利灌溉），對(duì)我國糧食穩(wěn)產(chǎn)增產(chǎn)、闖過多次重大水旱災(zāi)害發(fā)揮了不可替代的作用，在1970年代的急劇干旱化中發(fā)揮的穩(wěn)產(chǎn)增產(chǎn)作用尤為顯著，成為中國在亞洲國家這一波氣候惡化、糧食減產(chǎn)“淘汰賽”中脫穎而出的關(guān)鍵因素。

1970年代，中國氣候急劇干旱化，年均旱災(zāi)受災(zāi)面積從1950年代的1160萬公頃、1960年代的1945萬公頃猛增至2537萬公頃，隨后居高不下（見表1）。特別是1970年～1973年間，全國水旱災(zāi)害受災(zāi)面積近乎直線上升，導(dǎo)致1972年中國糧食、棉花雙雙減產(chǎn)。

《新中國60年》中的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，1970年，中國水旱災(zāi)害受災(zāi)面積997.4萬公頃，比1967年（644.1萬公頃）高55%；成災(zāi)面積329.5萬公頃，比1967年（89.5萬公頃）高268%。其中，水災(zāi)受災(zāi)面積312.9萬公頃，比1967年（188.5萬公頃）高66%，成災(zāi)面積123.4萬公頃，比1967年（33.3萬公頃）高227%；旱災(zāi)受災(zāi)面積572.3萬公頃，比1967年（407.6萬公頃）高40%，成災(zāi)面積193.1萬公頃，比1967年（53.3萬公頃）高262%。

1971年，中國水旱災(zāi)害受災(zāi)面積猛增至3105.1萬公頃，比上年高211%；成災(zāi)面積744.5萬公頃，比上年高126%。其中，水災(zāi)受災(zāi)面積398.9萬公頃，比上年高27%，成災(zāi)面積148.1萬公頃，比上年高20%；旱災(zāi)受災(zāi)面積2504.9萬公頃，比上年猛增338%，成災(zāi)面積531.9萬公頃，比上年高175%。

1972年，中國水旱災(zāi)害受災(zāi)面積繼續(xù)上升至4045.8萬公頃的高峰，比上年高30%；成災(zāi)面積1717.7萬公頃，比上年高131%。其中，水災(zāi)受災(zāi)面積408.3萬公頃，比上年高2%，成災(zāi)面積125.9萬公頃，比上年減少15%；旱災(zāi)受災(zāi)面積3069.9萬公頃，比上年上升23%，成災(zāi)面積1360.5萬公頃，比上年高156%。

1973年，中國水旱災(zāi)害受災(zāi)面積比上年有所回落，但仍然保持在高位，高于1971年。水旱災(zāi)害受災(zāi)面積3649.3萬公頃，成災(zāi)面積761.8萬公頃，均高于1971年。其中，水災(zāi)受災(zāi)面積623.5萬公頃，比上年高53%，成災(zāi)面積257.7萬公頃，比上年增長(zhǎng)105%；旱災(zāi)受災(zāi)面積2720.2萬公頃，高于1971年水平，成災(zāi)面積392.8萬公頃，低于1971年水平，但仍比1970年水平高一倍多。

在急劇惡化的氣候?yàn)?zāi)害沖擊下，1972年中國糧食、棉花雙雙減產(chǎn)。當(dāng)年全國受災(zāi)面積4045.8萬公頃，比上年（3105.1萬公頃）擴(kuò)大30%；成災(zāi)面積1717.7萬公頃，比上年（744.5萬公頃）高131%。

1972年，中國糧食產(chǎn)量24048.0萬噸，比上年（25014.0萬噸）減產(chǎn)966.0萬噸，減產(chǎn)幅度3.9%；棉花產(chǎn)量195.8萬噸，比上年（210.5萬噸）減產(chǎn)14.7萬噸，減產(chǎn)幅度7.0%。

同期，亞洲許多國家也因氣候惡化而出現(xiàn)糧食明顯減產(chǎn)，從東北亞的發(fā)達(dá)國家日本，到東南亞發(fā)展中國家緬甸、泰國、菲律賓，從南亞次大陸的印度，到西亞的伊朗、伊拉克、阿富汗，均未能幸免（見表2）。

日本大米、小麥、大麥、黑麥4種糧食作物產(chǎn)量合計(jì)從1968年的1648萬噸連年遞減至1971年的1183萬噸，1972年～1974年徘徊在1250萬噸～1276萬噸之間。

緬甸大米產(chǎn)量1970年、1971年依次為816萬噸、818萬噸，1972年銳減10%至736萬噸。

泰國1972年大米、玉米、木薯3種糧食作物總產(chǎn)量從上年的1922萬噸減產(chǎn)7.9%至1770萬噸，其中大米減產(chǎn)9.7%，玉米減產(chǎn)44.3%。

菲律賓大米、玉米、甘薯、木薯4種糧食作物總產(chǎn)量在1971年、1972年連續(xù)兩年減產(chǎn)，1970年產(chǎn)量為843萬噸，1971年產(chǎn)量為821萬噸，1972年產(chǎn)量為782萬噸。

印度小麥、大麥、玉米、小米、高粱、大米、馬鈴薯、木薯8種糧食作物總產(chǎn)量1972年從上年的12318萬噸減產(chǎn)3%至11947萬噸，1974年從上年的13047萬噸減產(chǎn)9.5%至11808萬噸。

伊朗小麥、大麥、大米3種糧食作物總產(chǎn)量1971年從上年的670萬噸減產(chǎn)18.2%至548萬噸，其中用水多的大米減產(chǎn)35.0%。

伊拉克小麥、大麥、大米3種糧食作物總產(chǎn)量1971年從上年的210萬噸減產(chǎn)25.6%至156萬噸。

阿富汗糧食產(chǎn)量1969年攀上401萬噸的高峰，1970年減產(chǎn)13.1%至348萬噸，1971年再減產(chǎn)5.6%至329萬噸，1972年回升至392萬噸，仍未達(dá)到1969年水平。[1]

有的國家因這一波氣候惡化、糧食減產(chǎn)而陷入持久的政治動(dòng)蕩、乃至戰(zhàn)亂，如阿富汗1973年政變開啟其后近50年動(dòng)蕩、戰(zhàn)亂進(jìn)程，正是肇因于1970年代初大旱災(zāi)而導(dǎo)致的糧食連續(xù)大幅度減產(chǎn)、社會(huì)組織瓦解衰敗。我國則依靠大規(guī)模農(nóng)田水利建設(shè)等措施闖過了這一關(guān)。

整個(gè)1970年代，中國耕地面積從1970年的10113萬公頃波動(dòng)減少至1979年的9950萬公頃，有效灌溉面積則逐年遞增，從1971年的3600萬公頃擴(kuò)大至1979年的4500萬公頃，耕地有效灌溉比例（有效灌溉面積／耕地面積×100%）從35.6%提升至45.2%，同期復(fù)種指數(shù)（農(nóng)作物總播種面積／耕地面積×100%）從142%波動(dòng)提升至149%（最高點(diǎn)為1976年、1978年的151%）?；适┯昧?952年為7.8萬噸，1965年為194.2萬噸，1970年為351.2萬噸，然后逐年遞增至1979年的1086.3萬噸。[2]

按照此前歷年《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》和《中國統(tǒng)計(jì)摘要》數(shù)據(jù)，到2020年，中國農(nóng)作物播種面積已達(dá)16749萬公頃的歷史最高峰，耕地復(fù)種指數(shù)（按2017年耕地統(tǒng)計(jì)面積13488萬公頃計(jì)算）達(dá)到124%，有效灌溉面積達(dá)到6910萬公頃的歷史最高峰，耕地有效灌溉比例（有效灌溉面積／耕地面積×100%）達(dá)到51.2%。

特別是自2018年中美貿(mào)易摩擦爆發(fā)以來，按照此前歷年統(tǒng)計(jì)年鑒、統(tǒng)計(jì)摘要數(shù)據(jù)，中國有效灌溉面積從2017年的6781.56萬公頃逐年遞增至2020年的6910.2萬公頃；農(nóng)作物播種面積也扭轉(zhuǎn)了2017年、2018年連續(xù)兩年下降的趨勢(shì)，開始回升。2016年～2018年，中國農(nóng)作物播種面積依次為16693.90萬公頃、16633.19萬公頃和16590.24萬公頃，2019年～2020年分別為16593.1萬公頃和16748.7萬公頃。

中美之爭(zhēng)，關(guān)鍵在于糧食、能源、IT高新技術(shù)三大產(chǎn)業(yè)，外加財(cái)政金融體系穩(wěn)固不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)；如果上述所有耕地?cái)?shù)據(jù)真實(shí)可靠，那么我們?cè)趪?yán)峻的國際斗爭(zhēng)中糧食安全底氣正在不斷加強(qiáng)。但如果新的、更加全面精準(zhǔn)的調(diào)查統(tǒng)計(jì)顯示我們的有效灌溉面積和農(nóng)作物播種面積沒有那么大，而是比此前的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)少7%～8%以上，甚至可能少10%左右，我們對(duì)糧食安全保障就必須提高警惕了。

耕地總面積減少、糧食主產(chǎn)區(qū)提升復(fù)種指數(shù)空間有限更顯有效灌溉面積重要性

在這一變動(dòng)中，因耕地總面積減少、糧食主產(chǎn)區(qū)提升復(fù)種指數(shù)空間有限，有效灌溉面積的重要性進(jìn)一步加大。在施用化肥接近土壤許可極限的情況下，如上文所述，擴(kuò)大耕地灌溉面積和提升復(fù)種指數(shù)是穩(wěn)產(chǎn)增產(chǎn)兩大利器，且提升復(fù)種指數(shù)在相當(dāng)程度上也依賴于水利灌溉；但我國復(fù)種指數(shù)已經(jīng)不低，糧食主產(chǎn)區(qū)氣候等因素又決定了進(jìn)一步提升復(fù)種指數(shù)的空間有限，因?yàn)槲覈?4%的耕地和大部分糧食生產(chǎn)分布在秦嶺—淮河線以北，且我國人口流動(dòng)、非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢(shì)還會(huì)推動(dòng)糧食生產(chǎn)更加集中于北方。相應(yīng)地我們也就必須更加倚重維持、擴(kuò)大有效灌溉面積。

按此前歷年《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》和《中國統(tǒng)計(jì)摘要》數(shù)據(jù)，2020年中國農(nóng)作物播種面積已達(dá)16748.7萬公頃，耕地復(fù)種指數(shù)（按2017年耕地統(tǒng)計(jì)面積13488萬公頃計(jì)算）已達(dá)124%。《第三次全國國土調(diào)查主要數(shù)據(jù)公報(bào)》顯示，我國耕地12786.19萬公頃，比此前沿用的2017年耕地統(tǒng)計(jì)面積13488萬公頃少701.81萬公頃；若農(nóng)作物播種面積數(shù)據(jù)無調(diào)整，則2020年我國耕地復(fù)種指數(shù)已達(dá)131%。在這樣高的水平上，進(jìn)一步提升復(fù)種指數(shù)的空間更加受限。

根據(jù)《2021中國統(tǒng)計(jì)摘要》數(shù)據(jù)整理，我國糧食生產(chǎn)集中于北方，氣候限制了進(jìn)一步提升復(fù)種指數(shù)的空間。首先看糧食生產(chǎn)大省分布。2020年13個(gè)糧食產(chǎn)量2000萬噸以上的省份依次為黑龍江、河南、山東、安徽、吉林、河北、江蘇、內(nèi)蒙古、四川、湖南、湖北、遼寧、江西，其中只有四川、湖南、湖北、江西四省全部位于秦嶺—淮河線以南，安徽、江蘇兩省大致一半左右在秦嶺—淮河線以南。黑、豫、魯、吉、冀、蒙、遼七個(gè)北方產(chǎn)糧大省糧食產(chǎn)量合計(jì)33115.4萬噸，占全國糧食總產(chǎn)量66949.2萬噸的49.5%；加上皖、蘇兩省糧食產(chǎn)量折半計(jì)入北方，合計(jì)36989.55萬噸，占全國糧食總產(chǎn)量的55.3%。

再看所有省份。京、津、冀、晉、蒙、黑、吉、遼、魯、豫、秦、隴、青、寧、疆15個(gè)北方省市糧食產(chǎn)量合計(jì)39646.7萬噸，占全國糧食總產(chǎn)量的59.2%；加上皖、蘇兩省糧食產(chǎn)量折半計(jì)入北方，以及地理區(qū)位屬于西南、氣候?qū)儆诒狈降奈鞑?，合?jì)43623.75萬噸，占全國糧食總產(chǎn)量的65.2%。

有效灌溉面積減少應(yīng)對(duì)之策

耕地有效灌溉面積之所以大幅減少，原因之一可能是既有的水利灌溉設(shè)施荒廢，原因之二可能是原有的部分有效灌溉耕地轉(zhuǎn)為園地、林地、城鎮(zhèn)建設(shè)非農(nóng)用地，等等。有鑒于此，建議在接下來的有效灌溉面積統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)調(diào)整中加強(qiáng)監(jiān)督，確保有效灌溉面積數(shù)據(jù)真實(shí)可靠，在摸清家底的基礎(chǔ)上，確保投入，改善激勵(lì)機(jī)制，適度加強(qiáng)農(nóng)田水利建設(shè)，從而提升有效灌溉面積。

首先，全面摸清有效灌溉面積家底，以便對(duì)癥下藥。2021年8月25日發(fā)布的《第三次全國國土調(diào)查主要數(shù)據(jù)公報(bào)》提供的耕地?cái)?shù)據(jù)比較粗略，建議根據(jù)第三次國土調(diào)查結(jié)果整理完整、系統(tǒng)的分省耕地總面積、有效灌溉面積、農(nóng)作物播種面積等數(shù)據(jù)，摸清其變動(dòng)情況，盡可能包括水稻、小麥、玉米、小米等主要糧食播種耕地有效灌溉面積的變動(dòng)情況。

其次，在安排2022年和整個(gè)“十四五”期間的固定資產(chǎn)投資時(shí)，為水利灌溉設(shè)施、設(shè)備更新改造、新建、擴(kuò)建等安排足夠投資額度。由于糧食主產(chǎn)區(qū)地方財(cái)政收支缺口普遍壓力較大，有必要明確、強(qiáng)調(diào)這一點(diǎn)。鑒于我國糧食生產(chǎn)集中于北方，而北方省份地方財(cái)政狀況普遍不如南方，高度依賴于轉(zhuǎn)移支付，且這兩年地方債“爆雷”風(fēng)險(xiǎn)壓力較大，尤其需要北方省份確保上述農(nóng)業(yè)水利投資。

整理計(jì)算2020年13個(gè)糧食產(chǎn)量2000萬噸以上省份地方財(cái)政收支如表3所示。其中，“支出收入比”指標(biāo)定義為“本級(jí)財(cái)政支出／本級(jí)財(cái)政收入×100%”。在現(xiàn)行財(cái)政體制下，統(tǒng)計(jì)中的“地方一般公共預(yù)算支出”由稅收收入和非稅收入兩大部分組成，不包括舉債的地方財(cái)政本級(jí)收入，為簡(jiǎn)化分析起見，不考慮舉借債務(wù)因素，可以簡(jiǎn)便地認(rèn)定以下分析原則。

地方一般公共預(yù)算支出超過地方一般公共預(yù)算收入的差額均由中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付彌補(bǔ)，支出收入比（本級(jí)財(cái)政支出／本級(jí)財(cái)政收入×100%）大于100%，表明地方本級(jí)財(cái)政赤字，需中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付彌補(bǔ)；指標(biāo)越高，表明地方財(cái)政支出對(duì)轉(zhuǎn)移支付的依賴度越高，亦即中央財(cái)政對(duì)其轉(zhuǎn)移支付力度越大。

在全國財(cái)政總體支出收入比大于100%的情況下，支出收入比低于全國平均水平，表明該地區(qū)地方財(cái)政對(duì)轉(zhuǎn)移支付的依賴度低于全國平均水平；如果該地區(qū)同時(shí)又是中央財(cái)政收入的主要來源地（通常如此），那就表明該地區(qū)承擔(dān)了全國財(cái)政收支凈援助方的角色。支出收入比低于全國平均水平幅度越大，凈援助額越大。

支出收入比高于全國平均水平，表明該地區(qū)地方財(cái)政對(duì)轉(zhuǎn)移支付的依賴度高于全國平均水平，是全國財(cái)政收支的凈受援方。支出收入比高于全國平均水平幅度越大，凈受援額越大。

從表3可以看出，在2020年全國13個(gè)糧食產(chǎn)量2000萬噸以上的產(chǎn)糧大省中，只有江蘇、山東兩省地方財(cái)政支出收入比低于全國地方財(cái)政平均水平，其他產(chǎn)糧大省地方財(cái)政對(duì)轉(zhuǎn)移支付的依賴度均高于全國平均水平，頭號(hào)產(chǎn)糧大省黑龍江地方財(cái)政支出收入比高達(dá)473%，超過全國地方財(cái)政總體支出收入比一倍多。13個(gè)產(chǎn)糧大省地方本級(jí)財(cái)政收支赤字絕對(duì)額均在3000億元以上，四川?。?6943億元）、河南?。?6228億元）赤字絕對(duì)額都超過了6000億元。在如此財(cái)政壓力下，要確保政府對(duì)水利灌溉設(shè)施、設(shè)備更新改造、新建、擴(kuò)建等項(xiàng)目投資給予足夠重視。

最后，保護(hù)、激勵(lì)民間投資農(nóng)田水利灌溉設(shè)施設(shè)備。特別是要保障耕地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)、適度集中和足夠長(zhǎng)時(shí)間的經(jīng)營權(quán)，否則民間農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者必然缺乏投資耗資多、投資回收期長(zhǎng)、資產(chǎn)流動(dòng)性低的農(nóng)田水利灌溉設(shè)施設(shè)備的內(nèi)在動(dòng)力。

在一些邊疆地方，要堅(jiān)決保障內(nèi)地投資者等開荒耕地所有權(quán)和長(zhǎng)期經(jīng)營權(quán)，不得以任何名義隨意剝奪，要將其作為優(yōu)化當(dāng)?shù)貭I商環(huán)境、增強(qiáng)地方經(jīng)濟(jì)自我發(fā)展“造血”機(jī)能的重點(diǎn)。此前曾發(fā)生一些邊疆地方在各種名義下“清理”侵占內(nèi)地投資者投入巨資和多年時(shí)間精力開荒開發(fā)出來的大片耕地，重創(chuàng)投資者信心，阻礙投資增長(zhǎng)，也導(dǎo)致許多內(nèi)地投資者原本投資建設(shè)的農(nóng)田水利灌溉設(shè)施設(shè)備在被“清理”侵占后趨向荒廢，這類現(xiàn)象不可繼續(xù)重演。

因應(yīng)水旱災(zāi)害氣候變化趨勢(shì)，調(diào)整完善水利灌溉設(shè)施功能

在提升有效灌溉面積的同時(shí)，我們還需要因應(yīng)旱災(zāi)面積縮小、水災(zāi)面積可能趨向擴(kuò)大的氣候變化趨勢(shì)，調(diào)整、完善水利灌溉設(shè)施功能。

從1950年代后期以來，中國氣候總體趨向干旱，且旱災(zāi)成災(zāi)面積在1970年代急劇增長(zhǎng)，到2000年代達(dá)到高峰后開始逆轉(zhuǎn)，2010年代旱災(zāi)面積大幅縮小，2020年代水災(zāi)面積可能明顯上升。筆者整理、計(jì)算、考察1950年代至2010年代中國水、旱災(zāi)害受災(zāi)面積和成災(zāi)面積變化如表1所示，發(fā)現(xiàn)從1950年代至1970年代，中國年均旱災(zāi)受災(zāi)面積、成災(zāi)面積均成倍擴(kuò)大，然后維持高位直至2000年代，年均旱災(zāi)成災(zāi)面積在1980年代還進(jìn)一步擴(kuò)大6成以上。2010年代，年均旱災(zāi)受災(zāi)面積銳減近6成。

在表1的計(jì)算中，1950年代指1950年～1959年，其余各個(gè)年代類推；計(jì)算方法是將各個(gè)年代歷年受災(zāi)、成災(zāi)面積分別相加，總和數(shù)據(jù)除以10。其中，1960年代僅有1960年～1967年數(shù)據(jù)，則按總面積除以8處理。

中國氣候干旱趨勢(shì)及其逆轉(zhuǎn)首先體現(xiàn)在旱災(zāi)面積的變化。具體而言，就年均旱災(zāi)受災(zāi)面積而言，1950年代至1970年代，中國年均旱災(zāi)受災(zāi)面積從360萬公頃擴(kuò)大104%至736萬公頃，1980年代進(jìn)一步擴(kuò)大至1193萬公頃，2000年代達(dá)到1447萬公頃的高峰，2010年代銳減至530萬公頃，低于1960年代至2000年代，相當(dāng)于1960年代的60%、1970年代的72%、1980年代的44%、1990年代的44%、2000年代的44%。

就年均旱災(zāi)成災(zāi)面積而言，1950年代至1970年代，中國年均旱災(zāi)成災(zāi)面積從1160萬公頃擴(kuò)大119%至2537萬公頃，1980年代至2000年代穩(wěn)定在2400萬～2500萬公頃左右，2010年代銳減至1112萬公頃，低于1950年代，僅相當(dāng)于1960年代的57%、1970年代的44%、1980年代的46%、1990年代的45%、2000年代的37%。

進(jìn)一步考察旱災(zāi)面積相對(duì)于水災(zāi)面積倍數(shù)的變化，可以更清楚地看到中國氣候干旱趨勢(shì)及其逆轉(zhuǎn)。這個(gè)倍數(shù)越大，表明旱災(zāi)問題比水災(zāi)問題越突出。

1950年代，年均旱災(zāi)受災(zāi)面積相當(dāng)于年均水災(zāi)受災(zāi)面積的157%，1960年代上升至229%，1970年代達(dá)到472%的高峰，1980年代、1990年代、2000年代分別為230%、163%、262%，2010年代回落至147%。

1950年代，年均旱災(zāi)成災(zāi)面積相當(dāng)于年均水災(zāi)成災(zāi)面積的78%，1960年代上升至171%，1970年代達(dá)到313%的高峰，1980年代、1990年代、2000年代分別為212%、137%、268%，2010年代回落至142%。

2021年，中國北方降水豐沛，發(fā)生多次極端降雨天氣，在全社會(huì)、國內(nèi)外引起廣泛關(guān)注。根據(jù)《應(yīng)急管理部發(fā)布2021年前三季度全國自然災(zāi)害情況》顯示，前三季度，我國共發(fā)生39次強(qiáng)降雨過程，全國面降水量582毫米，較常年同期偏多4%；其中，東北西部、華北東部南部、黃淮西北部等地偏多4～9成。[3]就個(gè)案而言，2021年7月20日鄭州最大小時(shí)降雨量達(dá)201.9毫米，突破我國大陸小時(shí)降雨量歷史極值（198毫米）。[4]9月份，北京、天津、河北、河南、遼寧、陜西、山東和山西八?。▍^(qū)、市）降水量均為1961年以來歷史同期最多。[5]9月下旬，黃河支流渭河發(fā)生1935年有實(shí)測(cè)資料以來同期最大洪水，黃河支流伊洛河和沁河發(fā)生1950年有實(shí)測(cè)資料以來同期最大洪水。從較長(zhǎng)歷史跨度上考察，降水增多、特別是北方降水增多應(yīng)是當(dāng)前和未來數(shù)十年（40年左右或更長(zhǎng)）的氣候發(fā)展趨勢(shì)，我國水利規(guī)劃、建設(shè)需要因應(yīng)氣候變化趨勢(shì)進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整。

結(jié)語

古今中外，歷史已經(jīng)一再證明糧食供給對(duì)社會(huì)穩(wěn)定與發(fā)展的重要意義。近幾十年來西亞北非等區(qū)域各國的社會(huì)動(dòng)蕩、戰(zhàn)亂，追根溯源，通常是出現(xiàn)糧食生產(chǎn)受創(chuàng)、供給緊張、國際市場(chǎng)小麥等糧價(jià)暴漲等危機(jī)。以中國之大，人口之多，更是需要立足國內(nèi)基本自給，糧食、食品進(jìn)口對(duì)我國供給的作用只能是“錦上添花”，而不可能是主要供給，更不可能“雪中送炭”。河南糧食總產(chǎn)量與法國相當(dāng)，超過烏克蘭；山東糧食產(chǎn)量與加拿大相當(dāng)；安徽、河北糧食產(chǎn)量超過泰國；僅河南與山東、河北、安徽四省糧食生產(chǎn)若有重大閃失，國際市場(chǎng)就很難彌補(bǔ)由此產(chǎn)生的糧食供求缺口，甚至根本就不可能彌補(bǔ)。有鑒于此，對(duì)《第三次全國國土調(diào)查主要數(shù)據(jù)公報(bào)》顯示出來的有效灌溉面積大幅下降問題，我們有必要將其提升至戰(zhàn)略高度來認(rèn)識(shí)。

注釋

[1]［英］米切爾編：《帕爾格雷夫世界歷史統(tǒng)計(jì)·亞洲、非洲和大洋洲卷：1750～1993年（第四版）》，賀力平譯，北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2002年，第197～211頁，根據(jù)表C2“亞洲：主要糧食作物產(chǎn)量”數(shù)據(jù)整理計(jì)算。

[2]國家統(tǒng)計(jì)局國民經(jīng)濟(jì)綜合統(tǒng)計(jì)司編：《新中國55年統(tǒng)計(jì)資料匯編》，北京：中國統(tǒng)計(jì)出版社，2005年，第44頁，根據(jù)表1—38“全國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件”整理計(jì)算；國家統(tǒng)計(jì)局編：《新中國60年》，北京：中國統(tǒng)計(jì)出版社，2009年，第636頁，根據(jù)表31“全國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件”整理計(jì)算。

[3]《應(yīng)急管理部發(fā)布2021年前三季度全國自然災(zāi)害情況》，應(yīng)急管理部網(wǎng)，https://www.mem.gov.cn/xw/yjglbgzdt/202110/t20211010_399762.shtml，2021年10月10日更新。

[4]國務(wù)院新聞辦公室2021年7月28日防汛救災(zāi)工作情況發(fā)布會(huì)公布數(shù)據(jù)。

[5]《9月以來北方降水偏多1.4倍 全國及15省份氣溫均創(chuàng)歷史新高》，中國氣象局網(wǎng)，http://www.cma.gov.cn/2011xwzx/2011xqxxw/2011xqxyw/202110/t20211013_585813.html，2021年10月13日更新。

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［英］米切爾編，2002，《帕爾格雷夫世界歷史統(tǒng)計(jì)·亞洲、非洲和大洋洲卷：1750～1993年（第四版）》，賀力平譯，北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社。

水利部網(wǎng)站，“水利要聞”欄目，http://www.mwr.gov.cn/xw/slyw/。

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責(zé) 編／肖晗題

梅新育，商務(wù)部國際貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作研究院研究員，清華大學(xué)客座研究員，中國人民大學(xué)兼職教授。研究方向?yàn)閲H貿(mào)易、國際經(jīng)濟(jì)政治、經(jīng)濟(jì)體制改革等。主要著作有《國際游資與國際金融體系》《大象之殤——從印度低烈度內(nèi)戰(zhàn)看新興市場(chǎng)起飛夭折》《中國制造業(yè)向何處去》等。