摘 要: 高質(zhì)量建設國家公園是優(yōu)化我國自然保護地體系的重要舉措，是生態(tài)文明建設的重要實踐，是“十四五”林業(yè)草原保護發(fā)展的重要任務。當前，我國在國家公園建設實踐中應當正確認識中央政府和地方政府、國家公園內(nèi)部和外部、人和自然之間以及保護和發(fā)展的關系；充分借鑒國外國家公園建設的有益經(jīng)驗，以創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享理念推進我國國家公園高質(zhì)量建設。
關鍵詞:國家公園 高質(zhì)量發(fā)展 生態(tài)文明 生物多樣性 新發(fā)展理念
【中圖分類號】D63 【文獻標識碼】A
2006年云南省政府決定依托碧塔海省級自然保護區(qū)建立國家公園，2007年云南香格里拉普達措國家公園正式掛牌成立，2008年7月原國家林業(yè)局（現(xiàn)國家林草局）批準云南省為國家公園建設試點省，這是我國大陸地區(qū)首個提出建設國家公園的省份，同時也標志著我國進入國家公園探索階段。2013年11月黨的十八屆三中全會提出“建立國家公園體制”，由此我國進入國家公園試點建設階段，先后在13個省份開展國家公園體制試點建設工作，并于2020年完成10處國家公園體制試點建設驗收工作。2021年10月12日，習近平總書記在《生物多樣性公約》第十五次締約方大會領導人峰會上發(fā)表主旨講話并宣布，“中國正式設立三江源、大熊貓、東北虎豹、海南熱帶雨林、武夷山等第一批國家公園，保護面積達23萬平方公里，涵蓋近30%的陸域國家重點保護野生動植物種類”。此后，2022年1月，習近平總書記在2022年世界經(jīng)濟論壇視頻會議上提出，“中國正在建設全世界最大的國家公園體系”；4月在海南考察時指出，“海南熱帶雨林國家公園建設是重中之重。要跳出海南看這項工作，視之為‘國之大者’，充分認識其對國家的戰(zhàn)略意義，再接再厲把這項工作抓實抓好”。這標志著我國進入國家公園高質(zhì)量發(fā)展時期，在我國生態(tài)文明建設史上具有里程碑意義。高質(zhì)量建設國家公園對于推動生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化、踐行“綠水青山就是金山銀山”理念具有重要的戰(zhàn)略意義。
深刻認識高質(zhì)量建設國家公園的重要意義
高質(zhì)量建設國家公園是構(gòu)建人類命運共同體的戰(zhàn)略選擇
“人類命運共同體”是習近平總書記提出的重要治國理念，是新時代中國特色社會主義基本方略的重要內(nèi)容之一。黨的十八大以來，習近平總書記深入思考“建設一個什么樣的世界、如何建設這個世界”的重大課題，提出并倡導構(gòu)建人類命運共同體，為改革和完善全球治理體系貢獻中國方案。2019年習近平總書記在致第一屆國家公園論壇的賀信中指出，“希望本屆論壇圍繞‘建立以國家公園為主體的自然保護地體系’這一主題，深入研討、集思廣益，為攜手創(chuàng)造世界生態(tài)文明的美好未來、推動構(gòu)建人類命運共同體作出貢獻”。高質(zhì)量建設國家公園，維持全球生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定，保護全球生物多樣性，為人類提供優(yōu)質(zhì)的生態(tài)產(chǎn)品和生態(tài)服務，給人類生存發(fā)展留下珍貴的自然資產(chǎn)，是中國推動全球生態(tài)環(huán)境治理、優(yōu)化國家生態(tài)安全格局、構(gòu)建人類命運共同體的一項重要舉措。同時，國家公園代表著國家形象，象征著國家精神，彰顯著國家文化，是世界認識中國的一張“金名片”，是中國和世界進行文化交流的最佳載體，是全人類共同的文化財富。以新發(fā)展理念為指引建成全球規(guī)模最大、布局最合理、保護最有效的國家公園體系，打造具有國際影響力的“中國樣本”，為構(gòu)建人類命運共同體貢獻“中國力量”。
高質(zhì)量建設國家公園是踐行習近平生態(tài)文明思想的有效途徑
黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視生態(tài)環(huán)境治理問題，系統(tǒng)回答了“為什么建設生態(tài)文明、建設什么樣的生態(tài)文明、怎樣建設生態(tài)文明”等重大理論和實踐問題，科學論證了生態(tài)保護和經(jīng)濟發(fā)展之間的辯證關系，為正確認識人與自然的關系、保護和發(fā)展的關系提供了新思路，為中國生態(tài)文明建設和可持續(xù)發(fā)展提供了重要的理論依據(jù)。在習近平生態(tài)文明思想指導下，國家公園應運而生，建立國家公園體制是新時代生態(tài)文明建設的重大舉措之一，也是生態(tài)文明體制改革的重要內(nèi)容之一。2020年國家公園體制試點效果評估中，第三方評估專家認為國家公園是“生態(tài)文明體制改革中整體進展最快、制度改革最系統(tǒng)的領域”。高質(zhì)量建設國家公園，構(gòu)建以國家公園為主體的自然保護地體系，是踐行“綠水青山就是金山銀山”理念的最佳途徑，是促進形成人與自然和諧共生格局的有效實踐，是踐行習近平生態(tài)文明思想的具體體現(xiàn)。
高質(zhì)量建設國家公園是優(yōu)化國土空間開發(fā)保護格局的必然舉措
2021年，《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》提出：立足資源環(huán)境承載能力，發(fā)揮各地區(qū)比較優(yōu)勢，促進各類要素合理流動和高效集聚，推動形成主體功能明顯、優(yōu)勢互補、高質(zhì)量發(fā)展的國土空間開發(fā)保護新格局。國土空間是一種寶貴的自然資源，是生態(tài)文明建設的空間載體，為我們生存發(fā)展提供了必要的場所。國土空間是我們每個人生存和發(fā)展的家園，為了將我們的家園建設的更美好、區(qū)域之間更協(xié)調(diào)、社會發(fā)展更和諧，同時為我們的子孫后代留下更美麗、更協(xié)調(diào)、更和諧的家園，必須科學合理開發(fā)和保護國土空間，優(yōu)化國土空間結(jié)構(gòu)。國家公園是我國管理層次最高、保護力度最大、生態(tài)系統(tǒng)最典型的國土，對構(gòu)建我國生態(tài)安全屏障起著重要的戰(zhàn)略作用。把“最美國土”納入國家公園體系，高質(zhì)量建設國家公園，構(gòu)建以國家公園為主體，自然保護區(qū)為基礎，各類自然公園為補充的自然保護地體系，有利于建立布局科學的空間治理體系，推動形成合理、適度、有序的國土空間保護格局，構(gòu)建人與自然和諧共生的地球家園。
高質(zhì)量建設國家公園是提供優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品的重要保障
2021年4月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《關于建立健全生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制的意見》，提出“加快完善政府主導、企業(yè)和社會各界參與、市場化運作、可持續(xù)的生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)路徑，著力構(gòu)建綠水青山轉(zhuǎn)化為金山銀山的政策制度體系，推動形成具有中國特色的生態(tài)文明建設新模式”。當前，我國社會主要矛盾已經(jīng)發(fā)生改變，人民對美好生活的需要已不僅僅局限于對農(nóng)產(chǎn)品、工業(yè)品等物質(zhì)產(chǎn)品的需求，更多的是對美好環(huán)境、文化服務等精神需求，因此，在為人民創(chuàng)造充足的物質(zhì)財富的同時還應當為人民提供更優(yōu)質(zhì)的生態(tài)產(chǎn)品，以滿足人民對美好環(huán)境的需求。國家公園內(nèi)擁有我國最寶貴的自然資源，是我國自然景觀最獨特、生物多樣性最豐富、自然生態(tài)系統(tǒng)最重要、國民認可度最高的區(qū)域，其中蘊藏著巨大的生態(tài)價值，是優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品的重要供給者。推動我國國家公園高質(zhì)量發(fā)展，可以有效提升國家公園生態(tài)承載能力，提高國家公園生態(tài)產(chǎn)品的供給質(zhì)量，為公眾提供最優(yōu)質(zhì)、最自然的生態(tài)產(chǎn)品，最大限度地提升公眾的幸福感和自豪感。
高質(zhì)量建設國家公園需要把握好幾大關系
正確認識中央政府和地方政府的關系
國家公園是國家級公共開放性區(qū)域，應當是由國家批準設立并主導管理，以保護具有國家代表性的大面積自然生態(tài)系統(tǒng)。“國家代表性”是國家公園建設時的準入條件之一，也是國家公園建設目的的重要體現(xiàn)。而“國家代表性”不僅僅是指那些具有國家象征的自然生態(tài)系統(tǒng)或是中國特有的物種資源，而且在建設和管理時還應充分符合國家的整體利益和長遠利益，由國家主導設立和管理。因此，“國家公園”的設立和管理是中央政府的責任和義務，中央政府應當負責統(tǒng)籌國家公園立法、遴選、監(jiān)督等各項事務管理，地方政府負責所轄區(qū)域國家公園的具體建設實踐事項，配合中央政府高質(zhì)量建設國家公園。
正確認識國家公園邊界內(nèi)部和外部的關系
在國家公園建設規(guī)劃時首先應當對其進行邊界劃分，確定合理的范圍，但這個邊界只是便于明確國家公園的行政管理權(quán)屬，而不應是將國家公園隔離開來的標準和依據(jù)。國家公園建設管理的目的是要“保持重要自然生態(tài)系統(tǒng)的原真性和完整性，維護生物多樣性和生態(tài)安全”。因此，在國家公園建設實踐中，應當注重國家公園內(nèi)部和外部生態(tài)系統(tǒng)之間的聯(lián)系，充分意識到國家公園周邊生態(tài)環(huán)境的改變對內(nèi)部生態(tài)系統(tǒng)的影響，加強國家公園外部的一體化生態(tài)保護修復也十分必要。同時，還應當正確認識到國家公園內(nèi)外部社區(qū)發(fā)展的不平衡問題，避免因社區(qū)之間文化交流、產(chǎn)業(yè)發(fā)展造成矛盾和沖突問題。
正確認識人與自然之間的關系
國家公園要在尊重自然、順應自然、保護自然的前提下，構(gòu)建起人與自然和諧共生的地球家園，世代傳承、造福人類。在建設國家公園時，自然和諧必然是第一位的，但是也不能完全限制人的行為活動，以犧牲人類合理利益的前提實現(xiàn)自然生態(tài)的保護。建設國家公園是協(xié)調(diào)生態(tài)保護和經(jīng)濟發(fā)展矛盾關系的重要方式，要實現(xiàn)人與自然的和諧共生。從生態(tài)學角度看，“共生”的意思是指兩種不同生物之間所形成的緊密互利關系，而在共生關系中，應當是一方為另一方提供有利于生存的幫助，同時也獲得對方的幫助。因此，高質(zhì)量建設國家公園應當正確認識人與自然的關系，在保護自然環(huán)境的同時不完全排斥人類的活動，更不能因為強制性保護生態(tài)而忽略人類生存的權(quán)利，不能將國家公園建成無人區(qū)或禁區(qū)，而是應當營造一個人與自然和諧共生的場景，從而達到“人融自然”的良好局面。
正確認識保護和發(fā)展的關系
2017年7月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《建立國家公園體制總體方案》，方案提出堅持“生態(tài)保護第一、國家代表性、全民公益性”三大理念，實現(xiàn)國家所有、全民共享、世代傳承的目標。“生態(tài)保護第一”是中國國家公園建設治理的首要目標，沒有并列第一，但是“生態(tài)保護第一”不等于“生態(tài)保護唯一”，“最嚴格的保護”也不是“絕對的保護”。因此，在實現(xiàn)生態(tài)保護的前提下，還應當合理利用和開發(fā)國家公園資源，在國家公園內(nèi)開展自然教育、生態(tài)體驗、科普宣教等活動，以及生態(tài)旅游、游憩服務等與國家公園發(fā)展目標相適應的生態(tài)產(chǎn)業(yè)，為公眾提供了解自然、親近自然、感受自然的機會。
高質(zhì)量建設國家公園的實施路徑及域外經(jīng)驗借鑒
堅持創(chuàng)新理念——完善國家公園立法體系
完善的法律法規(guī)體系是國家公園高質(zhì)量發(fā)展重要保障和基礎。作為全世界第一個建成國家公園的國家，美國在國家公園建設實踐中已基本形成了以《建立國家公園管理局法》等專門性立法為主，《國家公園綜合管理法》《國家公園空中旅游管理法》等一般性立法作為補充的成熟而完善的立法體系，為其國家公園的管理實踐提供了系統(tǒng)而全面的法律依據(jù)。新西蘭頒布的《保護法》以及在其統(tǒng)管下的《國家公園法》《自然保護區(qū)法》《野生動物法》等完備的法律體系為國家公園綠色管理和實踐提供了必要的政策環(huán)境?？梢越梃b美國和新西蘭國家公園立法體系，有效改善我國當前區(qū)域性、分散性的國家公園管理立法體系，提升國家公園法律體系的系統(tǒng)性、層次性，為國家公園的管理和實踐提供必要的政策法律環(huán)境。一方面在國家層面制定和頒布《國家公園法》以及配套性法律體系，保障國家公園高質(zhì)量發(fā)展有法可依；另一方面地方政府或當?shù)貒夜珗@管理局應針對不同國家公園的建設實際情況制定差異化的法律體系，保證國家公園高質(zhì)量發(fā)展實踐落地。此外，還應根據(jù)人類對自然環(huán)境認識的改變和國家戰(zhàn)略發(fā)展的需要，動態(tài)調(diào)整國家公園法律體系，為國家公園高質(zhì)量發(fā)展提供最有效、最科學、最合理的法律保障。
堅持協(xié)調(diào)理念——實現(xiàn)國家公園社區(qū)共管
建立社區(qū)共管機制可以有效保障原住民的權(quán)益，協(xié)調(diào)國家公園生態(tài)保護和社區(qū)發(fā)展之間的矛盾關系。澳大利亞經(jīng)歷漫長的探索過程，在政府管理機構(gòu)和原住民之間建立了正式的國家公園社區(qū)共管機制。其采用聯(lián)合管理社區(qū)共管模式，由政府與原住民共同建立國家公園管理委員會，在國家公園的管理建設過程中雙方都具有決策權(quán)，都可以對國家公園的建設和發(fā)展發(fā)表意見。這種“共商、共建、共管、共享”的社區(qū)共管模式在生態(tài)環(huán)境保護、社區(qū)經(jīng)濟發(fā)展、優(yōu)秀文化傳承等方面都有其成功經(jīng)驗，對我國國家公園社區(qū)建設和管理具有較大的借鑒意義。此外，英國將周邊社區(qū)和原住民的參與看作是國家公園管理和運營的關鍵和重點，并且讓當?shù)鼐用癯浞謪⑴c國家公園的決策和規(guī)劃，形成了以政府為主導，社區(qū)等非政府主體共同參與的多元共治模式，從而實現(xiàn)了國家公園生態(tài)保護的有效開展和原住民利益的充分保障，進一步推動了英國國家公園管理實踐。有鑒于此，我們可通過明確社區(qū)共管主體、規(guī)范社區(qū)共管內(nèi)容、完善社區(qū)共管模式，構(gòu)建一個機制成熟、運行高效、制度合理的國家公園社區(qū)共管體系，從而實現(xiàn)國家公園與社區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展。首先，政府、社區(qū)、市場和社會等參與者都是國家公園社區(qū)共管中的參與主體，應當明確其各自的責任，增強其參與國家公園建設和管理的意識。其次，還應當規(guī)范國家公園社區(qū)共管內(nèi)容，處理好權(quán)力與利益、公平與效率、公益與效益之間的關系，形成“共同決策、共同規(guī)劃、共同利用、共同保護”等國家公園的系統(tǒng)管理機制。最后，以特許經(jīng)營、項目參與、利益共享等方式為載體，引導社區(qū)原住民、學術(shù)研究機構(gòu)、非政府主體等參與國家公園的管理和運營，從而推動形成具有中國特色的國家公園社區(qū)共管模式。
堅持綠色理念——加強國家公園生態(tài)修復
推動國家公園綠色發(fā)展是高質(zhì)量建設國家公園的本質(zhì)要求和必然選擇。新西蘭國家公園建設成功的精髓和核心是全面實施綠色管理，其將“綠色管理”作為國家公園品牌建設的重要組成部分，全面推行綠色規(guī)劃、綠色設計技術(shù)等，努力建成不污染環(huán)境、不破壞生態(tài)、不影響自然的國家公園，有效減緩了瀕危物種滅絕的速度，實現(xiàn)了國家公園人與自然的和諧相處，讓自然成為真正的自然。此外，為了有效緩解環(huán)境污染問題，讓國家公園保持最真實的狀態(tài)，泰國選擇定期關閉部分國家公園，讓其能夠“休養(yǎng)生息”，保障國家公園內(nèi)的自然生態(tài)環(huán)境能夠得到有效修復，并且泰國相關部門還嚴格限制參觀國家公園的人數(shù)，確保游客數(shù)量不超過國家公園的承載能力。因此，我國在國家公園建設實踐中要始終秉持“綠色”理念，加強國家公園內(nèi)的自然生態(tài)系統(tǒng)的修復，為子孫后代長遠發(fā)展留下寶貴的自然資源。一方面，在國家公園規(guī)劃設計時，應當堅持“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”理念，采用綠色規(guī)劃、綠色設計技術(shù)，在為人類提供親近自然、享受自然、體驗自然機會的同時盡可能減少人為對國家公園生態(tài)環(huán)境的影響。另一方面，大力實施國家公園區(qū)域山水林田湖草沙綜合治理、天然林保護修復、退耕還林還草還濕等生態(tài)系統(tǒng)修復工程項目，提高國家公園生態(tài)系統(tǒng)承載能力，保持國家公生態(tài)系統(tǒng)的原真性和完整性。此外，還應當通過自然教育、生態(tài)體驗等方式，提升公眾生態(tài)保護意識，鼓勵和引導公眾在游覽國家公園時做到綠色出行，減少碳足跡，以此深化公眾對國家公園生態(tài)環(huán)境保護的認識。
堅持開放理念——強化國家公園合作交流
國家公園已成為全球自然保護的主流形式，作為一種行之有效的保護地發(fā)展模式，其理念在全球范圍內(nèi)擴展和演化，世界各地在探索實踐中形成獨具特色的有益經(jīng)驗：以美國、加拿大為主的美洲模式，其制度建設完善、管理體制相對成熟；以澳大利亞、新西蘭為主的大洋洲模式，其經(jīng)營機制相對完善、公眾保護意識強；以英國、德國為主的歐洲模式，其管理主體明確、社區(qū)管理相對完善；以韓國、日本為主的亞洲模式，其規(guī)劃體系健全、公眾參與性高；以南非為主的非洲模式，其保護力度大、法律法規(guī)相對健全。這些國家在國家公園建設中的成功經(jīng)驗為我國國家公園高質(zhì)量發(fā)展提供了參考和借鑒。因此，我們可以充分利用國家公園論壇、聯(lián)合國生物多樣性大會等方式，加強與其他國家間的合作交流，不斷學習借鑒其在國家公園資源利用、生態(tài)保護、社區(qū)發(fā)展、自然教育、制度設計、科學技術(shù)等方面的經(jīng)驗，以此提升我國國家公園管理服務水平，提高國際影響力和國際地位，為全球生態(tài)環(huán)境治理和地球生命共同體構(gòu)建作出應有的貢獻。
堅持共享理念——推動國家公園共建共享
“全民公益性”是我國國家公園建設應秉持的重要理念之一，也是國外多數(shù)國家或地區(qū)在管理和運營國家公園時堅持的基本原則。美國國家公園管理和運行的主要資金來源是財政撥款，其國會每年對國家公園的撥款超過20億美元，而且多數(shù)國家公園對公眾免費開放，或是收取很低的門票，以此保障每個公民都有進入國家公園親近自然、享受自然的權(quán)利。加拿大政府將國家公園建設作為一項國家公益性事業(yè)，投入大量財政資金用于國家公園日常維護和管理，以及國家公園相關的科研和教育方面。同時，日本國家公園日常的運營和管理費用基本不依賴門票收入，其主要的資金來源于環(huán)境省和各級政府撥款，最大程度地讓國民平等享受國家公園建設帶來的福利。基于此，一方面國家層面應加大財政支出，設立國家公園專項資金，支持國家公園開展自然生態(tài)系統(tǒng)保護修復工程以及生態(tài)廊道、觀光步道、文化長廊等基礎設施建設，保障國家公園在實現(xiàn)生態(tài)保護的前提下能為公眾提供生態(tài)體驗、自然教育等生態(tài)產(chǎn)品和服務。此外，還應當設立國家公園基金，鼓勵公眾、社會組織和企業(yè)資本參與國家公園建設，構(gòu)建多元化的國家公園投融資機制。另一方面應合理控制國家公園門票價格，使國家公園的建設和管理能造福于民，依法保障公民走進自然、享受自然、感受自然的權(quán)利，讓每個公民真正體驗到國家公園建設的益處，真正做到“共建共享”。
【本文作者是中國林業(yè)科學研究院林業(yè)科技信息研究所研究員；本文系中央級公益性科研院所基本科研業(yè)務費專項資金青年人才項目（院杰出青年）“國家公園體制試點區(qū)生態(tài)補償與管理體系研究（項目編號：CAFYBB2017QC006）”成果；中國林業(yè)科學研究院林業(yè)科技信息研究所博士研究生竇亞權(quán)對本文亦有貢獻】
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責編：董惠敏／美編：石 玉
Importance of and Approaches to Building High-Quality National Parks
He Youjun
Abstract: Building high-quality national parks is a critical approach to optimizing China’s natural reserve system, a vital practice for developing ecological civilization, and an important task in the 14th Five-Year Plan for forestry and grassland protection and development. During the construction process, China should gain a correct understanding of the relationships between central and local governments, between the external and internal parts of national parks, between mankind and nature, and between protection and development. We should also draw on useful international experiences and apply a new philosophy of innovative, coordinated, green, open, and shared development.
Keywords: national parks; high-quality development; ecological civilization; biodiversity; new development philosophy