【摘要】隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，城市發(fā)展面臨著越來越多的不確定性因素和未知風(fēng)險，當(dāng)面對各種突如其來的“天災(zāi)”和“人禍”時，城市的脆弱性便難以掩飾。很多學(xué)者從專業(yè)領(lǐng)域和單災(zāi)種的角度研究城市安全問題，缺乏系統(tǒng)性、體系化、規(guī)范化、科學(xué)化的應(yīng)對策略，無法從城市全生命周期進(jìn)行研究?；诠舶踩w系框架構(gòu)建的安全韌性城市，使城市能有效地抵御內(nèi)外部風(fēng)險對城市運行的沖擊和壓力，在遭受重大災(zāi)害后仍然維持其基本結(jié)構(gòu)和功能，并能在災(zāi)后迅速恢復(fù)和調(diào)整，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。在此基礎(chǔ)上打造的智慧安全韌性城市，具有科學(xué)辨識、全面感知和智能應(yīng)對能力。為更好地統(tǒng)籌城市發(fā)展與安全之間的關(guān)系，應(yīng)從科技、管理、文化三方面強(qiáng)化韌性城市建設(shè)，打通制約城市公共安全治理體系和治理能力現(xiàn)代化發(fā)展的關(guān)鍵節(jié)點，保障人民群眾的生命財產(chǎn)安全。
【關(guān)鍵詞】安全韌性城市 公共安全 治理現(xiàn)代化
【中圖分類號】D035/TU984 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2022.1112.002
范維澄，中國工程院院士，英國拉夫堡大學(xué)名譽(yù)博士，清華大學(xué)公共安全研究院院長，國家減災(zāi)委專家委委員，住建部城市建設(shè)防災(zāi)減災(zāi)專家委員會主任。研究方向為公共安全、應(yīng)急管理、火災(zāi)動力學(xué)。主要著作有《公共安全與應(yīng)急管理》《公共安全科學(xué)導(dǎo)論》《火災(zāi)風(fēng)險評估方法學(xué)》等。
形勢與背景
協(xié)調(diào)推進(jìn)城鎮(zhèn)化是我國實現(xiàn)現(xiàn)代化的重大戰(zhàn)略選擇。隨著城市化進(jìn)程的加快，我國的城鎮(zhèn)化率從1978年的17.9%增至2021年的64.72%，城鎮(zhèn)常住人口數(shù)量也從1.7億增長到了9.1億。根據(jù)全國第七次人口普查的統(tǒng)計，全國有91個大城市人口總量在500萬以上，在這些城市中，有18個城市的人口總量超過1000萬，4個城市的人口總量超過2000萬，我國建制鎮(zhèn)的總量也達(dá)到了21157個。伴隨大量人口的不斷涌入，城市人口、建筑、財富等生產(chǎn)要素高度集聚，使城市內(nèi)部的風(fēng)險源越來越多、越來越集中，因此公共安全的重點在于城市。城市本身就是一個復(fù)雜的系統(tǒng)，除了內(nèi)部風(fēng)險源的災(zāi)變，地震、臺風(fēng)、瘟疫、恐怖襲擊等外界影響因素的綜合作用也會使城市運行系統(tǒng)內(nèi)部的問題被連鎖放大，造成人類難以遏制的后果，最終侵害人民群眾的生命財產(chǎn)安全。
據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，2021年，河南鄭州發(fā)生“7·20”特大暴雨災(zāi)害，河南出現(xiàn)罕見持續(xù)性降水，累積平均降水量449毫米，造成全省共150個縣（市、區(qū)）、1663個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、1453.16萬人受災(zāi)，倒塌房屋30106戶、89001間；農(nóng)作物成災(zāi)面積872萬畝，絕收面積380萬畝，直接經(jīng)濟(jì)損失1142.69億元，此次特大洪澇災(zāi)害共造成302人死亡，50人失蹤。此次災(zāi)害雖為極端天氣引發(fā)，但集中暴露出相關(guān)管理部門災(zāi)害認(rèn)識準(zhǔn)備不足、防范組織不力、應(yīng)急處置不當(dāng)、統(tǒng)一指揮缺失等問題，其中甚至存在失職瀆職行為。這些問題與不足折射出的城市公共安全問題，如果不能有效治理和解決，勢必會嚴(yán)重威脅人民的生命財產(chǎn)安全。
習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“全面貫徹落實總體國家安全觀，必須堅持統(tǒng)籌發(fā)展和安全兩件大事”。[1]黨的十九屆五中全會又進(jìn)一步提出統(tǒng)籌發(fā)展與安全，建設(shè)更高水平的平安中國。統(tǒng)籌發(fā)展與安全是推動高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在需要，是實現(xiàn)人民高品質(zhì)生活的內(nèi)在需要，是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在需要，同時，也是順利開啟全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程的內(nèi)在需要。[2]《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》明確要求：“順應(yīng)城市發(fā)展新理念新趨勢，開展城市現(xiàn)代化試點示范，建設(shè)宜居、創(chuàng)新、智慧、綠色、人文、韌性城市。”[3]在我國城鎮(zhèn)化加速的大背景下，各地政府需要結(jié)合自身情況，在城市發(fā)展中把安全放在第一位，在城市治理中更加關(guān)注城市公共安全問題，在實際工作中聚焦人民群眾逐漸增長的公共安全需求，化解公共安全保障能力不足的矛盾。建立適應(yīng)科技信息化發(fā)展大勢的安全韌性城市，提高監(jiān)測預(yù)警能力、監(jiān)管執(zhí)法能力、輔助指揮決策能力、救援實戰(zhàn)能力和社會動員能力，[4]加快城市公共安全治理現(xiàn)代化發(fā)展。
安全韌性城市概念和國內(nèi)外發(fā)展情況
出于推進(jìn)國家公共安全治理能力現(xiàn)代化發(fā)展的迫切需要，“安全韌性”這一前沿理念被引入城市安全領(lǐng)域，“安全韌性城市”概念也隨之出現(xiàn)，其涵蓋了科技、管理、文化等多個層面，涉及事前、事中、事后應(yīng)急管理全過程，突出了城市對公共安全事件的抵御、吸收、適應(yīng)、恢復(fù)、學(xué)習(xí)的能力，被認(rèn)為是城市安全發(fā)展的新范式。
安全韌性城市概念。韌性最初是物理學(xué)和機(jī)械學(xué)領(lǐng)域的概念，原義是指物體或材料在受到外力的影響時，發(fā)生形變后的復(fù)原能力。1973年，加拿大學(xué)者Holling將韌性概念引入生態(tài)學(xué)領(lǐng)域，用于描述生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)穩(wěn)定狀態(tài)的能力。[5]此后，韌性的概念在工程學(xué)領(lǐng)域和社會學(xué)領(lǐng)域的研究中被不斷推廣，廣泛應(yīng)用于網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)分析[6]、社會組織分析[7]、疾病應(yīng)對分析[8]等諸多領(lǐng)域。
隨著“韌性”概念的不斷普及，韌性在安全領(lǐng)域愈發(fā)受到關(guān)注。在這個過程中，因在理念上的高度契合，韌性與系統(tǒng)安全結(jié)合的尤為緊密[9]。系統(tǒng)安全是維護(hù)系統(tǒng)運轉(zhuǎn)的重要保障，韌性理念與此有著密切聯(lián)系，系統(tǒng)的安全韌性即一個系統(tǒng)為了維持其能力而具有的韌性強(qiáng)度。城市是經(jīng)濟(jì)社會與自然環(huán)境密切耦合而形成的復(fù)雜系統(tǒng)，建設(shè)安全韌性城市受到了越來越多的關(guān)注。目前，對于城市安全韌性的概念，尚無普適的標(biāo)準(zhǔn)或定義。Mileti將安全韌性定義為一個地區(qū)在無外界幫助下，經(jīng)歷極端自然事件而不經(jīng)歷毀滅性的損失、不損害生產(chǎn)力和生活質(zhì)量的能力。[10]聯(lián)合國國際減災(zāi)戰(zhàn)略署（United Nations International Strategy for Disaster Reduction, UNISDR）將安全韌性定義為系統(tǒng)、社區(qū)或社會在災(zāi)難中暴露后，為了達(dá)到并保持一個可以接受的運行水準(zhǔn)而進(jìn)行抵御或發(fā)生改變的能力。[11]
安全韌性城市概念的界定過程實際上是一個社會關(guān)注焦點從災(zāi)難復(fù)原能力轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘邢到y(tǒng)的抵御與重組能力，再到城市系統(tǒng)的持續(xù)適應(yīng)與學(xué)習(xí)能力的過程，反映出韌性概念由工程韌性到生態(tài)韌性再到演進(jìn)韌性的變化過程，體現(xiàn)出城市應(yīng)對不確定性的能力。從城市安全韌性的演變歷程來看，安全韌性城市應(yīng)該貫穿于城市“規(guī)劃—建設(shè)—運行—再發(fā)展”的全生命周期，覆蓋預(yù)防準(zhǔn)備、監(jiān)測預(yù)警、救援處置、恢復(fù)重建全流程，并注重城市學(xué)習(xí)和適應(yīng)能力的提升。[12]
綜上，可以將安全韌性城市簡明定義為：在逆變環(huán)境中具備耐受、適應(yīng)和迅速恢復(fù)能力的城市。安全韌性城市強(qiáng)調(diào)城市自身能有效地抵御內(nèi)外部風(fēng)險對其社會運行、技術(shù)系統(tǒng)和基礎(chǔ)設(shè)施的沖擊與壓力，在遭受重大災(zāi)害后仍然維持城市系統(tǒng)的功能和基本結(jié)構(gòu)，并能在災(zāi)后迅速恢復(fù)、進(jìn)行適應(yīng)性調(diào)整、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。
國外發(fā)展概況。早在2015年3月，國際標(biāo)準(zhǔn)化組織（ISO）即成立了“安全與韌性技術(shù)委員會”（ISO/TC292），同時，該委員會的名字從原來的“安全”擴(kuò)展為了“安全和韌性”。
2015年3月，日本仙臺舉行的第三次世界減災(zāi)大會以“韌性”為主題。“韌性”的概念在當(dāng)時被提出，即：“一個暴露于危害之下的系統(tǒng)、社區(qū)或社會，通過保護(hù)和恢復(fù)重要基本結(jié)構(gòu)和功能等辦法，及時有效地抗御、吸收、適應(yīng)災(zāi)害影響和災(zāi)后復(fù)原的能力。”
英國倫敦提議建立“韌性倫敦”（London Resilience）。“韌性倫敦”的建設(shè)從風(fēng)險評估入手，主要是對倫敦的潛在災(zāi)難和應(yīng)急能力進(jìn)行評估。關(guān)于“韌性”的概念，韌性倫敦側(cè)重于個體、商業(yè)、社會、甚至是全城在突發(fā)事件中應(yīng)如何處置緊急情況。
美國在建設(shè)“韌性城市”方面也有相關(guān)強(qiáng)調(diào)。在“桑迪”颶風(fēng)對紐約生命線系統(tǒng)造成嚴(yán)重?fù)p害后，紐約市長發(fā)聲要建設(shè)“一個更強(qiáng)大、更有韌性的紐約”（A Stronger, More Resilient New York），其目標(biāo)是保護(hù)城市的建筑、地鐵、交通和道路等關(guān)乎城市生命線的重要基礎(chǔ)建設(shè)設(shè)施。美國國土安全部在城市基建保護(hù)、城市災(zāi)難管理方面有較為完整的計劃，相關(guān)計劃包含持續(xù)監(jiān)測、數(shù)據(jù)融合和巨災(zāi)預(yù)警，能夠根據(jù)預(yù)測和分析作出實時的決策，并對其進(jìn)行常態(tài)化的安全規(guī)劃和核心要素管理。
作為亞洲“四小龍”之一的新加坡也提出構(gòu)建“韌性城市”。新加坡建設(shè)韌性城市，一方面，體現(xiàn)在政府領(lǐng)導(dǎo)力的作用，包括發(fā)展趨勢判斷、政府決策等；另一方面，體現(xiàn)在個體與社區(qū)的互動，包含多方資源的協(xié)作、社區(qū)自我恢復(fù)、社會治理網(wǎng)絡(luò)聯(lián)動、多樣性與創(chuàng)新、監(jiān)督與平衡等，其中特別重視對老年人和兒童等弱勢群體的保護(hù)。日本提出了一個城市公共安全架構(gòu)，包括應(yīng)急響應(yīng)系統(tǒng)，多部門協(xié)作系統(tǒng)，關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施管理系統(tǒng)，市民服務(wù)和移民控制系統(tǒng)，公共管理服務(wù)系統(tǒng)，警察執(zhí)法系統(tǒng)和信息管理系統(tǒng)。該系統(tǒng)全面監(jiān)測、監(jiān)控城市重點區(qū)域，并對其進(jìn)行實時的安全評估與預(yù)警。
國內(nèi)發(fā)展概況。2017年9月，北京市發(fā)布《北京城市總體規(guī)劃（2016年-2035年）》，提出“提高城市韌性”的要求。2021年11月，北京市發(fā)布《關(guān)于加快推進(jìn)韌性城市建設(shè)的指導(dǎo)意見》，以突發(fā)事件為牽引，立足自然災(zāi)害、安全生產(chǎn)、公共衛(wèi)生等公共安全領(lǐng)域，從城市規(guī)劃、建設(shè)、管理全過程謀劃提升北京城市整體韌性。
上海市規(guī)劃到2035年基本實現(xiàn)城市安全治理體系和治理能力現(xiàn)代化，城市運行安全和安全生產(chǎn)保障能力顯著增強(qiáng)，市民安全素質(zhì)明顯提升，基本建成能夠應(yīng)對發(fā)展中各種風(fēng)險、有快速修復(fù)能力的“韌性安全城市”。
雄安新區(qū)對城市安全規(guī)劃和城市安全韌性構(gòu)建進(jìn)行了專題研究，以科技、管理和文化為切入點，由強(qiáng)韌化技術(shù)裝備發(fā)展、精細(xì)化管理水平提升、群智化安全文化發(fā)展組成了具備全面感知、高效預(yù)測、智能決策和主動保障功能的安全韌性城市創(chuàng)新集成系統(tǒng)，為雄安新區(qū)的安全規(guī)劃提供了科技支撐。
安徽省合肥市依托清華大學(xué)合肥公共安全研究院，以城市生命線安全工程建設(shè)為重點，成立了合肥市城市生命線工程安全運行監(jiān)測中心，創(chuàng)新行業(yè)監(jiān)管部門和供水、燃?xì)獾认嚓P(guān)權(quán)屬單位互聯(lián)互通的信息對接機(jī)制，探索出一套系統(tǒng)化、現(xiàn)代化的城市安全保障體系，成效顯著，被譽(yù)為“清華方案、合肥模式”。
安全韌性城市理論支撐體系
安全韌性城市的構(gòu)建需要一套科學(xué)、完整的理論體系進(jìn)行支撐，建立在公共安全體系的基礎(chǔ)理論之上的城市安全韌性模型與安全韌性城市框架，具有可持續(xù)發(fā)展的源動力，融合新興科技手段拓展出的“智慧安全韌性城市”理念值得被進(jìn)一步推廣。
公共安全體系“三角形”基礎(chǔ)理論。公共安全體系的框架如圖1所示，突發(fā)事件、承災(zāi)載體和應(yīng)急管理構(gòu)成該體系框架的主體。連接三者的是災(zāi)害要素，其表現(xiàn)形式分別是物質(zhì)、能量和信息。[13]
突發(fā)事件。突發(fā)事件指可能對人、物或社會系統(tǒng)帶來災(zāi)害性破壞的事件。突發(fā)事件主要包括自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生和社會安全四大類事件。
承災(zāi)載體。承災(zāi)載體是突發(fā)事件的作用對象，一般包括人、物、系統(tǒng)（人與物及其功能共同組成的社會經(jīng)濟(jì)運行系統(tǒng)）三方面。在突發(fā)事件作用下，承災(zāi)載體的破壞表現(xiàn)有本體破壞和功能破壞兩種形式。承災(zāi)載體的損壞，會引起承載物中所包含的災(zāi)害要素的激發(fā)或意外釋放，進(jìn)而導(dǎo)致衍生災(zāi)害和次生災(zāi)害，引發(fā)一系列的突發(fā)事件。盡管在大多數(shù)情況下，突發(fā)事件都會導(dǎo)致承災(zāi)載體的本體破壞和功能破壞，但由于本體破壞和功能破壞的破壞機(jī)理不同，對于不同種類的承災(zāi)載體，研究關(guān)注的焦點也不盡相同。
應(yīng)急管理。應(yīng)急管理指可以預(yù)防或減少突發(fā)事件及其后果的各種人為干預(yù)手段。結(jié)合突發(fā)事件發(fā)生的順序，應(yīng)急管理可以分為預(yù)防與準(zhǔn)備、監(jiān)測與預(yù)警、處置與救援、恢復(fù)與重建四個階段。在應(yīng)急管理的不同階段，應(yīng)采取適當(dāng)?shù)拇胧?、力度和時機(jī)，對災(zāi)害的發(fā)生和發(fā)展施加人為干預(yù)，以最大程度地抑制和控制突發(fā)事件的發(fā)生與發(fā)展，減輕災(zāi)害的影響和危害。
城市安全韌性模型與安全韌性城市框架。基于公共安全體系理論，結(jié)合安全韌性城市的承受、適應(yīng)、恢復(fù)等關(guān)鍵特征，可提煉公共安全事件、城市承災(zāi)系統(tǒng)、安全韌性管理三個維度構(gòu)成“城市安全韌性三角形分析模型”（如圖2所示）。[14]
在城市安全韌性三角形分析模型的基礎(chǔ)上，可延伸出安全韌性城市研究框架，其包含風(fēng)險識別、狀態(tài)評估、規(guī)劃響應(yīng)、策略制定四個方面內(nèi)容。在風(fēng)險識別中對影響城市系統(tǒng)的公共安全事件風(fēng)險進(jìn)行判斷，通過分析實現(xiàn)對風(fēng)險的識別和預(yù)警；隨后對城市受災(zāi)系統(tǒng)的脆弱性和韌性程度進(jìn)行狀態(tài)評估，測度城市面臨的風(fēng)險和各種不確定性因素的類型、強(qiáng)度、范圍和空間分布；再通過規(guī)劃響應(yīng)在安全韌性管理中突出強(qiáng)調(diào)應(yīng)急能力評估、業(yè)務(wù)可持續(xù)性和韌性資源的合理分配，編制出面向不確定性事件的規(guī)劃，最后制定出可以提高城市適應(yīng)性和城市韌性的策略，實現(xiàn)安全韌性城市在公共安全事件前后“抵御—吸收—適應(yīng)—恢復(fù)—學(xué)習(xí)”的響應(yīng)流程閉環(huán)。[15]
安全韌性城市覆蓋公共安全事件應(yīng)急管理全流程，強(qiáng)調(diào)城市應(yīng)對公共安全事件的承受、適應(yīng)、恢復(fù)的能力，應(yīng)以公共安全技術(shù)為支撐，以安全韌性前沿管理理念為先導(dǎo)，同時在公共安全保障中著重培養(yǎng)提高民眾的安全素質(zhì)，實現(xiàn)科學(xué)技術(shù)裝備發(fā)展、管理能力水平提升和安全文化培育三大要素的“三足鼎立”（如圖3所示），為安全韌性城市建設(shè)提供全面支撐。[16]除此之外，構(gòu)建安全韌性城市還需要充分利用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等各類新興技術(shù)，有效應(yīng)對城市突發(fā)事件，實現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展。
智慧安全韌性城市構(gòu)建。“智慧安全韌性城市”的構(gòu)建模型如圖4所示，運用先進(jìn)的公共安全管理理念與技術(shù)，將三元社會視角代入，充分利用物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算、移動互聯(lián)、人工智能、區(qū)塊鏈等新興技術(shù)，開展城市的全方位物聯(lián)網(wǎng)監(jiān)測、評估與精細(xì)化管理，提升城市對各類公共安全事件及公共危機(jī)事件的抵御、吸收、適應(yīng)、恢復(fù)、學(xué)習(xí)的能力，編織全方位、立體化的城市公共安全網(wǎng)，以精準(zhǔn)安全增強(qiáng)人、空間和應(yīng)對的韌性，構(gòu)建智慧安全韌性城市，保障城市安全發(fā)展，不斷增強(qiáng)人民群眾獲得感、幸福感、安全感。
智慧安全韌性城市在應(yīng)對城市安全風(fēng)險時需要具備科學(xué)辨識、全面感知和智能應(yīng)對三大能力。智慧韌性城市的科學(xué)辨識能力，需要根據(jù)城市的自然環(huán)境、生態(tài)環(huán)境、生產(chǎn)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)環(huán)境，洞察、識別與分析研究城市復(fù)雜致災(zāi)因子，編制反映城市自然災(zāi)害的風(fēng)險評價圖，并建立全面的、完整的、系統(tǒng)的，以及能進(jìn)行實時動態(tài)更新的城市災(zāi)害數(shù)據(jù)庫和風(fēng)險特征庫；在此基礎(chǔ)上，通過仿真模型模擬風(fēng)險的發(fā)生概率、演化路徑和影響范圍，推演不同情境下風(fēng)險的情況，或模擬災(zāi)后的逃生路線、救援方案和損毀情況，生成城市安全風(fēng)險評估報告，提高風(fēng)險評估的精確性、便利性、可操作性，提高韌性城市建設(shè)的精細(xì)化和科學(xué)化水平。
伴隨著5G、人工智能、物聯(lián)網(wǎng)等互聯(lián)網(wǎng)和通信技術(shù)的飛速發(fā)展，智慧安全韌性城市構(gòu)建延時低、覆蓋廣、能耗低的全面感知數(shù)據(jù)傳輸網(wǎng)絡(luò)成為可能，通過對橋梁、燃?xì)?、供水、供熱等重要基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行可靠、高效的24小時監(jiān)測，能夠及時準(zhǔn)確地捕捉風(fēng)險源的災(zāi)變信息，縮短處置響應(yīng)時間，遏制事態(tài)蔓延，為突發(fā)公共事件應(yīng)急決策的全面高效、靈活可行提供支撐。
智慧韌性城市可以基于專業(yè)模型和流程驅(qū)動的聯(lián)動處置模式培養(yǎng)智慧應(yīng)對能力，形成“事件接報—研判分析—方案生成—指揮調(diào)度—應(yīng)急評估”全流程處置方案。在接報信息后，自動關(guān)聯(lián)應(yīng)急預(yù)案、啟動應(yīng)急響應(yīng)；集成電話、短信、傳真等多手段調(diào)度，快速進(jìn)行任務(wù)跟蹤；基于事件鏈、預(yù)案鏈、預(yù)測預(yù)警模型分析次生衍生事件，提供智能方案輔助領(lǐng)導(dǎo)決策，借助現(xiàn)代科技手段構(gòu)建技術(shù)壁壘，滿足韌性城市公共安全保障的重大需求。其中關(guān)鍵有以下幾點。
其一，發(fā)展科技支撐的“精準(zhǔn)安全”?？茖W(xué)安全支撐精準(zhǔn)安全，創(chuàng)新引領(lǐng)精準(zhǔn)安全發(fā)展。統(tǒng)籌考慮安全、文明、效率和代價，研究精準(zhǔn)安全的空間著力范圍、時間著力區(qū)間以及著力方式和強(qiáng)度。依托科學(xué)安全的理論、方法、模型、技術(shù)、標(biāo)準(zhǔn)、系統(tǒng)和裝備，探索社會治理有序化的科學(xué)方法，完善“人、地、物、事、組織”要素采集獲取方法，建立“政府—社區(qū)—個人”“政府—企業(yè)—個人”的矩陣式管理模式，打通從政府行政體系觸達(dá)個人“最后一米”的路徑（如圖5所示）。統(tǒng)籌發(fā)展與安全，實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展與高水平安全的良性互動。
其二，建設(shè)多層公共安全防護(hù)體系。第一層是政府防護(hù)，構(gòu)建空天地一體化指揮調(diào)度體系，發(fā)展無人機(jī)、直升機(jī)等應(yīng)急救援航空資源，聯(lián)動消防、公安、民航等專業(yè)救援力量，提升應(yīng)對急難險重突發(fā)事件的保障能力；第二層是基層防護(hù)，提高以社區(qū)、企業(yè)、學(xué)校為代表的基層保障能力，其重點是進(jìn)行自救和互救，增強(qiáng)公眾安全意識和救援能力，大幅提升救援的效率；第三層是個體防護(hù)，主要包括生理防護(hù)、心理疏導(dǎo)、疏散避難、人員搜救、現(xiàn)場急救等。
其三，構(gòu)建城市安全韌性空間。城市安全韌性空間主要包括物理環(huán)境、城市公共空間、社會專屬空間。（1）對地震、洪澇等自然災(zāi)害的主動防治，由防災(zāi)抗災(zāi)能力提升工程、監(jiān)測預(yù)報預(yù)警能力提升工程和應(yīng)急救援能力的提升工程三部分組成，加強(qiáng)綜合防災(zāi)、減災(zāi)、抗災(zāi)、救災(zāi)能力和應(yīng)急體系建設(shè)，整合完善災(zāi)害預(yù)警信息發(fā)布渠道，提升預(yù)警信息發(fā)布的覆蓋面、精準(zhǔn)度和時效性，全面提升城市抵御自然災(zāi)害的綜合防范能力；（2）城市安全運行監(jiān)測預(yù)警，從城市整體安全運行的高度出發(fā)，建立“城市生命線監(jiān)測物聯(lián)網(wǎng)+服務(wù)”體系，能夠隨時監(jiān)測城市基礎(chǔ)設(shè)施安全運行狀況，實現(xiàn)整體監(jiān)測、實時感知、早期預(yù)警和高效應(yīng)對，預(yù)防燃?xì)獗?、橋梁垮塌、城市?nèi)澇等重大安全風(fēng)險事故和公共危機(jī)事件的發(fā)生，實現(xiàn)城市生命線運行安全風(fēng)險可防可控；（3）社會專屬空間“風(fēng)險共擔(dān)”，深化政府消防監(jiān)管“放管服”改革創(chuàng)新，支持社會專業(yè)機(jī)構(gòu)和保險機(jī)構(gòu)合作構(gòu)建全鏈條社會化托管服務(wù)平臺（消防、企業(yè)重大危險源、電梯等），鼓勵引導(dǎo)社會單位購買社會化托管服務(wù)，引入保險對事故損失兜底，倒逼服務(wù)單位確保服務(wù)質(zhì)量，實現(xiàn)社會單位風(fēng)險的早發(fā)現(xiàn)、早預(yù)警、早研判、早處置，避免人員傷亡、財產(chǎn)損失。
以安全韌性城市建設(shè)推動公共安全治理現(xiàn)代化
2018年1月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)城市安全發(fā)展的意見》中指出，安全發(fā)展是城市現(xiàn)代文明的重要標(biāo)志。[17]一定程度上說，一座城市能為市民提供有保障、有溫度、可持續(xù)的安全感，會讓市民更有歸屬感；安全系數(shù)越高的城市，也會越讓人向往。
安全韌性城市注重在突發(fā)公共安全事件響應(yīng)過程中抵御、適應(yīng)和吸收風(fēng)險，使城市公共安全治理體系變得更加強(qiáng)大，城市在應(yīng)對來自外部和內(nèi)部物質(zhì)、能量和信息的沖擊與壓力下，仍能保證其基本功能、結(jié)構(gòu)和系統(tǒng)不陷入混亂。與傳統(tǒng)城市公共安全治理不同，安全韌性城市倡導(dǎo)在城市長期規(guī)劃中因地制宜地研究城市公共安全風(fēng)險的發(fā)生過程和演變規(guī)律，在提高經(jīng)濟(jì)社會、技術(shù)系統(tǒng)和基礎(chǔ)設(shè)施韌性的過程中，不斷推進(jìn)公共安全治理現(xiàn)代化水平。
政府作為公共安全治理的主體，承擔(dān)著構(gòu)建更加科學(xué)和完善的城市公共安全治理體制機(jī)制的功能，在如何提升公共安全治理的科學(xué)性和精準(zhǔn)性的問題中，需要統(tǒng)籌考慮安全、文明、效率和代價。[18]當(dāng)然，城市公共安全治理現(xiàn)代化離不開各種社會力量、群眾組織和公民參與，政府在構(gòu)建智慧安全韌性城市時，可以延伸構(gòu)建多層公共安全防護(hù)體系。其中，各級政府應(yīng)對急難險重突發(fā)公共安全事件的保障能力在該防護(hù)體系的最外層，中間層是以社區(qū)、企業(yè)、學(xué)校為代表的基層保障能力，最內(nèi)層是涉及家庭安全和個人防護(hù)的個體保障能力，與社會中的每個人的關(guān)系更加密切，也是多層公共安全防護(hù)體系的最后一道防線。構(gòu)建多元治理主體職責(zé)明確、整體聯(lián)動的多層防護(hù)體系，是通過建設(shè)安全韌性城市實現(xiàn)公共安全治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。[19]
由于風(fēng)險生成過程中原發(fā)性要素和促發(fā)性要素的復(fù)雜性，將威脅城市公共安全風(fēng)險的要素全部發(fā)現(xiàn)后剔除是不切實際的，從客觀上要求我們重視城市公共安全風(fēng)險整體性治理機(jī)制的設(shè)計和創(chuàng)新。[20]因此，要做好長期與城市公共安全風(fēng)險共存的準(zhǔn)備，結(jié)合我國實際情況，協(xié)調(diào)統(tǒng)一社會群體在城市公共安全治理方面的共識，以遏制源頭和注重過程的整體性治理策略為重要抓手，打通阻礙城市公共安全治理體系和治理能力現(xiàn)代化發(fā)展的關(guān)鍵節(jié)點。
建議與展望
要使安全韌性城市能夠為市民提供“全方位、立體化”的安全保障，打通城市運行系統(tǒng)的每一個毛細(xì)血管的任務(wù)至關(guān)重要，因此應(yīng)將多元共治格局融入公共安全治理體系中，以公共安全治理現(xiàn)代化為契機(jī)研究安全韌性城市的體制、機(jī)制、法制創(chuàng)新。由此看來，發(fā)展安全韌性城市所形成的引領(lǐng)示范作用對推動公共安全治理現(xiàn)代化具有非常重要的意義，而加強(qiáng)安全韌性城市建設(shè)需要從科技、管理、文化三方面具體展開，下面為筆者對城市“強(qiáng)韌工程”的一些具體建議與展望。
科技強(qiáng)韌工程。科技強(qiáng)韌工程強(qiáng)調(diào)基礎(chǔ)研究、技術(shù)創(chuàng)新、裝備研制、研發(fā)基地、產(chǎn)業(yè)發(fā)展“五位一體”，提升安全韌性科技支撐。在基礎(chǔ)研究方面，應(yīng)加強(qiáng)韌性城市理論研究，開展安全韌性評估、巨災(zāi)情景構(gòu)建推演等方面的基礎(chǔ)科研，同時，大力加強(qiáng)城市韌性方面的高端人才培養(yǎng)和高端智庫建設(shè)；在技術(shù)創(chuàng)新方面，應(yīng)推動物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能、5G、區(qū)塊鏈、新材料和先進(jìn)制造等新技術(shù)在安全韌性城市建設(shè)中的應(yīng)用；在裝備研制方面，應(yīng)大力發(fā)展公共安全風(fēng)險感知裝備、減災(zāi)裝備、救援裝備的研發(fā)和應(yīng)用；在研發(fā)基地方面，應(yīng)聯(lián)合優(yōu)勢高校、科研院所，按照新型研發(fā)機(jī)構(gòu)的體制機(jī)制，組建城市韌性研究院，打造城市安全韌性研究領(lǐng)域戰(zhàn)略科技力量；在產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，應(yīng)大力發(fā)展軟件開發(fā)、智能制造、安全裝備、物聯(lián)網(wǎng)等關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)，打造公共安全科技服務(wù)基地和公共安全產(chǎn)業(yè)集群。
管理強(qiáng)韌工程。實施應(yīng)急救援能力提升工程。著眼城市災(zāi)害事故應(yīng)急救援實戰(zhàn)需求，全面提升基層應(yīng)急救援、區(qū)域協(xié)同應(yīng)急救援與巨災(zāi)場景應(yīng)急救援能力。加強(qiáng)人員隊伍、裝備物資建設(shè)，全面提升巨災(zāi)場景、應(yīng)急通信、應(yīng)急運輸、應(yīng)急醫(yī)療、應(yīng)急資金保障能力。
加強(qiáng)城市智慧韌性安全管理體系建設(shè)。進(jìn)一步梳理“統(tǒng)”和“分”、“防”和“救”的關(guān)系，逐步構(gòu)建綜合、動態(tài)、智能的城市韌性安全風(fēng)險防控與應(yīng)對體系。圍繞人的韌性、設(shè)施（系統(tǒng)）韌性、城市管理韌性等維度研究制定智慧韌性安全城市指標(biāo)體系，提出智慧韌性安全目標(biāo)、安全規(guī)劃、戰(zhàn)略評估報告。
實施基層韌性能力增強(qiáng)工程。研究構(gòu)建政府引導(dǎo)、社會協(xié)同、公眾參與、市場調(diào)節(jié)的基層公共安全風(fēng)險治理模式；通過建設(shè)社區(qū)一體化網(wǎng)格，培養(yǎng)社會治理體系最末梢的執(zhí)行能力，實現(xiàn)事件的發(fā)現(xiàn)、立案、分派、處置、反饋、結(jié)案，以及評價流程的標(biāo)準(zhǔn)化、自動化、精細(xì)化；通過建設(shè)基層微型應(yīng)急服務(wù)站，增強(qiáng)應(yīng)急救援“最后一公里”的力量，最終夯實基層公共安全風(fēng)險治理能力，實現(xiàn)人民群眾參與協(xié)商、共建共享共治新格局。
文化強(qiáng)韌工程。文化強(qiáng)韌工程是以建設(shè)安全文化博物館和構(gòu)建安全文化教育體系為抓手，目的是全方位增強(qiáng)民眾安全意識、掌握安全相關(guān)科學(xué)知識和技能，結(jié)合中華傳統(tǒng)文化進(jìn)行安全教育宣傳，努力提升全民安全素質(zhì)，在社會中形成人人“要安全、講安全、懂安全、會安全”的局面。以線上安全教育云平臺、線下安全體驗館為載體，面向政府部門、社會公眾、青少年、從業(yè)人員、學(xué)生、旅游人員等，提供科普教育、專業(yè)培訓(xùn)與實訓(xùn)演練安全文教服務(wù)。
注釋
[1]陳文清：《統(tǒng)籌發(fā)展和安全 筑牢國家安全屏障》，中國政府網(wǎng)，http://www.gov.cn/xinwen/2020-12/31/content_5575903.htm。
[2]《中國共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會第五次全體會議公報》，中國政府網(wǎng)，http://www.gov.cn/xinwen/2020-10/29/content_5555877.htm；《習(xí)近平就公共安全工作作出重要指示》，新華網(wǎng)，http://www. xinhuanet.com/politics/2015-09/23/c_1116656940.htm；習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利》，《人民日報》，2018年10月18日；《中國共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會第四次全體會議公報》，北京：人民出版社，2019年。
[3]《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》，新華網(wǎng)，http://www.xinhuanet.com/2021-03/13/c_1127205564.htm，2021年3月13日更新。
[4]《習(xí)近平主持中央政治局第十九次集體學(xué)習(xí)》，中國政府網(wǎng)，http://www.gov.cn/xinwen/2019-11/30/content_5457203.htm。
[5]Holling C. S., "Resilience and Stability of Ecological Systems", Annual Review of Ecology & Systematics, 1973, 4(1), pp. 1-23.
[6]Henry D.; Ramirez-marquez J. E., "Generic Metrics and Quantitative Approaches for System Resilience as a Function of Time", Reliability Engineering & System Safety, 2012, 99, pp. 114-122.
[7]Mcmanus S.; Seville E.; Brunsdond, et al., "Resilience Management: A Framework for Assessing and Improving the Resilience of Organisations", Resilient Organisations Research Report, 2007.
[8]Dale S. K.; Cohen M. H.; Kklso G. A., et al., "Resilience among Women with HIV: Impact of Silencing the Self and Socioeconomic Factors", Sex Roles, 2014, 70(5-6), pp. 221-231.
[9]范維澄：《健全公共安全體系 構(gòu)建安全保障型社會》，《人民日報》，2016年4月18日，第9版。
[10]Mileti D., Disasters by Design: a Reassessment of Natural Hazards in the United States, Joseph Henry Press, 1999, p. 4.
[11][12]黃弘、李瑞奇、范維澄、閃淳昌：《安全韌性城市特征分析及對雄安新區(qū)安全發(fā)展的啟示》，《中國安全生產(chǎn)科學(xué)技術(shù)》，2018年第7期。
[13][14]范維澄、劉奕、翁文國：《公共安全科技的“三角形”框架與“4+1”方法學(xué)》，《科技導(dǎo)報》，2009年第6期。
[15]范維澄：《安全韌性城市發(fā)展趨勢》，《勞動保護(hù)》，2020年第3期。
[16]黃弘、范維澄：《“科技·管理·文化”三足鼎立支撐新時代城市安全》，《城市管理與科技》，2019年第6期。
[17]中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳：《關(guān)于推進(jìn)城市安全發(fā)展的意見》，中國政府網(wǎng)，http://www.gov.cn/zhengce/2018-01/07/content_5254181.htm，2018年1月7日更新。
[18]范維澄：《推進(jìn)國家公共安全治理體系和治理能力現(xiàn)代化》，《人民論壇》，2020年11月下。
[19]唐皇鳳、王銳：《韌性城市建設(shè)：我國城市公共安全治理現(xiàn)代化的優(yōu)選之路》，《內(nèi)蒙古社會科學(xué)（漢文版）》，2019年第1期。
[20]曹惠民：《治理現(xiàn)代化視角下的城市公共安全風(fēng)險治理研究》，《湖北大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》，2020第1期。
責(zé) 編∕桂 琰
Modernizing Public Safety Governance with the Construction of a Safe and Resilient City
Fan Weicheng
Abstract: With the accelerated urbanization process, urban development faces more and more uncertainties and unknown risks, and it is difficult to conceal the vulnerability of cities when confronted with various sudden "natural" and "man-made" disasters. Many scholars have studied urban safety from the perspective of specialized fields and single disaster, lacking systematic, systematized, standardized and scientific response strategies, and unable to study the whole life cycle of cities. A safe and resilient city built on the framework of public safety system enables cities to effectively withstand the impact and pressure of internal and external risks on urban operations, maintain their basic structure and functions after major disasters, and recover and adjust rapidly after the disaster to achieve sustainable development. A smart, safe and resilient city built on this foundation has the ability to scientifically recognize, comprehensively sense and intelligently respond to disasters. In order to better co-ordinate the relationship between urban development and security, the construction of a resilient city should be strengthened in terms of technology, management and culture, so as to open up the key nodes that restrict the development of the modernization of the urban public safety governance system and governance capacity, and safeguard the lives and property of the people.
Keywords: safe and resilient city, public safety, governance modernization
