摘 要:預(yù)算績效管理是推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的內(nèi)在要求和重要手段。經(jīng)過近20年的試點(diǎn)與逐步推進(jìn)，我國預(yù)算績效評(píng)價(jià)工作取得了一系列進(jìn)展，地方政府的預(yù)算績效評(píng)價(jià)意識(shí)有了明顯提升，預(yù)算績效評(píng)價(jià)的組織體系與制度體系逐步完備，各級(jí)政府部門或單位的預(yù)算績效管理趨于規(guī)范化、科學(xué)化。在當(dāng)前財(cái)政收支壓力明顯加大的背景下，思考如何提高財(cái)政資金使用績效、推動(dòng)預(yù)算績效評(píng)價(jià)工作走深走實(shí)尤為必要。
關(guān)鍵詞:預(yù)算績效評(píng)價(jià) 財(cái)政治理 預(yù)算管理一體化
【中圖分類號(hào)】F812.3 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)面臨著需求收縮、供給沖擊、預(yù)期減弱等三重壓力。由此，穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)大盤，充分有效地發(fā)揮積極財(cái)政作用具有重要意義。而現(xiàn)實(shí)中財(cái)政收支難以在短期內(nèi)有效收斂（個(gè)別地方已經(jīng)出現(xiàn)財(cái)政重整情況），如何提高財(cái)政資金使用績效成為各地政府必須深思的重要課題。
預(yù)算績效評(píng)價(jià)的歷史沿革
預(yù)算績效管理是推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的內(nèi)在要求和重要手段。綜觀美國百余年的預(yù)算績效評(píng)價(jià)歷史可以發(fā)現(xiàn)，預(yù)算績效評(píng)價(jià)工作每次取得重要進(jìn)展都有著深刻的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)背景。20世紀(jì)初美國紐約市因出現(xiàn)巨額財(cái)政赤字，1906年紐約市政研究院開始嘗試推行財(cái)政績效評(píng)價(jià)工作。1949年美國政府提出推行體現(xiàn)政府對人民受托責(zé)任的“績效預(yù)算”。20世紀(jì)60年代中期美國參加越戰(zhàn)導(dǎo)致軍費(fèi)開支劇增，迫于財(cái)政壓力開始試行計(jì)劃項(xiàng)目預(yù)算制度（Planning-Programming-Budgeting System）。20世紀(jì)80年代新公共管理運(yùn)動(dòng)興起，再加上財(cái)政危機(jī)與信任危機(jī)爆發(fā)，1993年美國頒布了《政府績效與結(jié)果法案》，成立了由副總統(tǒng)戈?duì)栘?fù)責(zé)的“國家績效評(píng)價(jià)委員會(huì)”，標(biāo)志著預(yù)算績效評(píng)價(jià)進(jìn)入法制化階段。
我國政府預(yù)算績效評(píng)價(jià)工作的演進(jìn)也與經(jīng)濟(jì)社會(huì)變革關(guān)系緊密。2003年中國共產(chǎn)黨第十六屆三中全會(huì)首次提出“建立預(yù)算績效評(píng)價(jià)體系”。2009年我國開展了地方政府項(xiàng)目支出績效評(píng)價(jià)，此后逐漸擴(kuò)展到部門支出績效評(píng)價(jià)。2012年財(cái)政部出臺(tái)《預(yù)算績效管理工作規(guī)劃（2012—2015年）》，提出的“建立一個(gè)機(jī)制”“完善兩個(gè)體系”“健全三個(gè)智庫”“實(shí)施四項(xiàng)工程”，至今仍有較強(qiáng)的指導(dǎo)意義。2018年開始強(qiáng)調(diào)人大預(yù)算審查監(jiān)督的重點(diǎn)應(yīng)拓展為支出預(yù)算與政策績效評(píng)價(jià)，并提出全面實(shí)施預(yù)算績效管理的指導(dǎo)意見。
經(jīng)過近20年的試點(diǎn)與逐步推進(jìn)，我國預(yù)算績效評(píng)價(jià)工作取得了一系列進(jìn)展：一是預(yù)算績效評(píng)價(jià)工作引起了全社會(huì)的高度關(guān)注，尤其是地方政府的預(yù)算績效評(píng)價(jià)意識(shí)有了明顯提升。二是初步建立了預(yù)算績效評(píng)價(jià)的組織體系與制度體系，各級(jí)財(cái)政部門內(nèi)部均成立了專責(zé)的績效評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)，設(shè)立了數(shù)量較為可觀的第三方績效評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)名單庫、專家?guī)?，?gòu)建了預(yù)算績效評(píng)價(jià)的專門指標(biāo)體系與技術(shù)體系。三是績效評(píng)價(jià)工作對部門或單位的預(yù)算管理行為發(fā)揮了直接的約束作用，各級(jí)政府部門或單位的預(yù)算績效管理趨于規(guī)范化、科學(xué)化。
預(yù)算績效評(píng)價(jià)管理中的不足
雖然我國預(yù)算績效評(píng)價(jià)已經(jīng)獲得了較大進(jìn)展，但畢竟推進(jìn)預(yù)算績效管理的時(shí)間還比較短，在預(yù)算績效管理中不免存在一些誤區(qū)或不足。
預(yù)算績效管理理念未能深植人心
一些預(yù)算部門或單位對預(yù)算績效管理的理解依舊停留在財(cái)政資金的合規(guī)性認(rèn)知上，未能思考如何提高財(cái)政資金使用績效，對行政效率與財(cái)政資金績效之間的理解是脫節(jié)的，在具體工作中依舊保留著濃厚的“重分配、輕管理”“重使用、輕績效”理念，更有甚者反而認(rèn)為預(yù)算績效評(píng)價(jià)會(huì)干擾日常管理工作。同時(shí)，全社會(huì)對預(yù)算績效評(píng)價(jià)的關(guān)注度還不夠高，即使信息公開，也尚未形成全社會(huì)關(guān)注、支持預(yù)算績效評(píng)價(jià)工作的良好氛圍。
政策績效評(píng)價(jià)與財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)混為一談
目前，各地在財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)中存在未能明確區(qū)分政策績效評(píng)價(jià)與項(xiàng)目支出績效評(píng)價(jià)的情況，而且相關(guān)部門也暫未正式出臺(tái)財(cái)政政策績效評(píng)價(jià)的制度文件和指標(biāo)體系框架，在財(cái)政績效評(píng)價(jià)中更多地是沿用項(xiàng)目支出績效評(píng)價(jià)的一般方法和指標(biāo)體系。確實(shí)，財(cái)政支出政策績效評(píng)價(jià)的效果往往體現(xiàn)了部門履職的公共價(jià)值目標(biāo)，對其評(píng)價(jià)包括經(jīng)濟(jì)、社會(huì)甚至道德等多維視角，而側(cè)重成本-收益比較的項(xiàng)目支出績效評(píng)價(jià)也會(huì)體現(xiàn)財(cái)政支出政策的目標(biāo)，由此有效區(qū)分二者差異難度很大。
此外，各部門在推行政策績效評(píng)價(jià)時(shí)未能充分體現(xiàn)部門特殊性。任何部門執(zhí)行的公共政策既有一般公共政策的普遍性特點(diǎn)，也具有本部門的獨(dú)特性特征。在政策績效評(píng)價(jià)中，必須綜合考慮各部門的普遍性政策特點(diǎn)與獨(dú)特性政策特點(diǎn)，并在政策績效評(píng)價(jià)的指標(biāo)體系建設(shè)過程中嚴(yán)格貫徹該原則。但事實(shí)上，一些預(yù)算部門或單位的政策績效評(píng)價(jià)工作未能精準(zhǔn)體現(xiàn)部門的政策內(nèi)涵與要點(diǎn)，也未能切實(shí)把握部門政策本身的內(nèi)在規(guī)律和效應(yīng)特點(diǎn)，這樣一來，就難以采取適宜的手段與措施來體現(xiàn)政策要求。
另外，對多個(gè)相關(guān)政策可能存在的疊加效應(yīng)未能明確區(qū)分。在進(jìn)行政策績效評(píng)價(jià)時(shí)，某些政策績效可能是多個(gè)相關(guān)政策疊加影響的結(jié)果，被評(píng)價(jià)的政策績效結(jié)果可能只是其中的一種影響因素，在實(shí)際工作中如果不能精準(zhǔn)識(shí)別與測度疊加效應(yīng)，可能會(huì)影響績效評(píng)價(jià)的精準(zhǔn)度。
全面績效評(píng)價(jià)未能真正實(shí)現(xiàn)
經(jīng)過多年努力，我國預(yù)算管理的總體制度體系已經(jīng)構(gòu)建完成，但由于部門預(yù)算、國庫集中收付、政府采購制度等改革是分頭推進(jìn)的，未能形成全國統(tǒng)一的、貫穿預(yù)算管理全流程的預(yù)算管理規(guī)范；尤其是在開發(fā)各類預(yù)算管理信息系統(tǒng)時(shí)受到較為嚴(yán)重的部門利益的制約，無法有效地進(jìn)行信息的相互銜接與共享利用，導(dǎo)致難以有效推進(jìn)全面績效評(píng)價(jià)工作。
一是全面績效管理所包括的全方位、全過程、全覆蓋的績效管理未能實(shí)現(xiàn)。目前，績效管理覆蓋范圍主要集中在一般公共預(yù)算，政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算和社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算涉及較少；而對一般公共預(yù)算的績效管理重點(diǎn)又集中于項(xiàng)目支出，對整體支出、財(cái)政政策、財(cái)政管理的評(píng)價(jià)較少或還處于試點(diǎn)階段。此外，績效管理主要集中于績效目標(biāo)管理和績效結(jié)果評(píng)價(jià)，對績效過程的監(jiān)控和績效結(jié)果的應(yīng)用不足，尤其是上下級(jí)政府之間的結(jié)果運(yùn)用聯(lián)動(dòng)機(jī)制還有待完善。二是全面績效管理過程難以細(xì)化落實(shí)。當(dāng)前全社會(huì)尤其是政府部門績效管理意識(shí)依舊較弱，再加上預(yù)算績效管理的每一個(gè)環(huán)節(jié)都有較強(qiáng)的時(shí)間約束，全面績效管理過程（績效預(yù)算編制、過程執(zhí)行、結(jié)果評(píng)價(jià)）在程序上很難細(xì)化落實(shí)，導(dǎo)致一些地方的績效評(píng)價(jià)工作難以對績效管理產(chǎn)生真正的約束與指導(dǎo)。當(dāng)然，預(yù)算績效管理所需的手段與方法也有不足，從而制約了全面績效管理過程的細(xì)化落實(shí)。三是預(yù)算績效評(píng)價(jià)質(zhì)量有待提高。預(yù)算績效評(píng)價(jià)是一項(xiàng)系統(tǒng)性工作，指標(biāo)體系的制定、評(píng)價(jià)流程的落地、評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)的收集等需要考慮方方面面的影響。在不能兼顧多方主體、多重因素的情況下，預(yù)算績效評(píng)價(jià)質(zhì)量不能得到保證。
事前績效評(píng)價(jià)未能有效落地
一般而言，預(yù)算績效評(píng)價(jià)包括三個(gè)層面，即政府是否“做正確的事”“正確地做事”“負(fù)責(zé)任地做事”。其中，對政府是否“做正確的事”的判斷主要依賴于財(cái)政支出事前績效評(píng)估。事前績效評(píng)價(jià)的主要內(nèi)容包括預(yù)算規(guī)劃是否合理、績效目標(biāo)是否合理、預(yù)算結(jié)構(gòu)能否實(shí)現(xiàn)、財(cái)政資金是否存在風(fēng)險(xiǎn)等問題。但相較于事中與事后績效評(píng)價(jià)，事前績效評(píng)估起步晚、發(fā)展緩，目前全國大多數(shù)省份尚未開展實(shí)質(zhì)性的事前績效評(píng)估，而一些已經(jīng)開展事前績效評(píng)價(jià)工作的地方政府又多側(cè)重于對重大投資項(xiàng)目（如超過500萬元或1000萬元）的評(píng)價(jià)。事前績效評(píng)價(jià)推動(dòng)難的原因主要有：一是未能構(gòu)建財(cái)政支出事前績效評(píng)價(jià)的制度、標(biāo)準(zhǔn)、程序等，使得事前績效評(píng)價(jià)工作缺乏有效的制度保障，評(píng)價(jià)結(jié)果也容易失真、不科學(xué)。二是投資作為各地穩(wěn)經(jīng)濟(jì)、穩(wěn)增長的重要手段，其對于時(shí)間進(jìn)度的要求很嚴(yán)，導(dǎo)致很多重大項(xiàng)目投資難以預(yù)留出充足時(shí)間進(jìn)行事前績效評(píng)價(jià)。三是政府部門對事前績效評(píng)價(jià)缺乏足夠的認(rèn)識(shí)與重視，事前績效評(píng)價(jià)工作經(jīng)常陷入“只聞樓梯響，不見人下樓”的困境。
預(yù)算績效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用難度大
預(yù)算績效評(píng)價(jià)工作的結(jié)果應(yīng)用存在很多問題：一是預(yù)算績效評(píng)價(jià)的數(shù)據(jù)獲得、技術(shù)手段、評(píng)價(jià)主體等具有多元性特征，使得預(yù)算績效評(píng)價(jià)結(jié)果的合理性與科學(xué)性容易受到被評(píng)價(jià)單位的質(zhì)疑，進(jìn)而導(dǎo)致完全甚至唯一依賴于預(yù)算績效評(píng)價(jià)結(jié)果進(jìn)行相應(yīng)獎(jiǎng)懲的決策難以完全服眾。二是預(yù)算績效評(píng)價(jià)工作由財(cái)政部門主導(dǎo)，而財(cái)政部門在整個(gè)行政體系中缺乏足夠的權(quán)威性與獨(dú)立性，再加上政府內(nèi)部的“熟人壓力”，導(dǎo)致預(yù)算績效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用步履維艱。
進(jìn)一步完善預(yù)算績效評(píng)價(jià)的制度支撐與技術(shù)支撐
隨著預(yù)算管理制度的逐步完善以及大數(shù)據(jù)技術(shù)的發(fā)展，預(yù)算績效評(píng)價(jià)工作也迎來了難得的發(fā)展機(jī)遇。
預(yù)算管理一體化有助于推動(dòng)預(yù)算績效評(píng)價(jià)工作
近年來，財(cái)政部門開始著力推動(dòng)預(yù)算管理一體化工作，這是加快建立完善現(xiàn)代預(yù)算制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求，也是深化預(yù)算制度改革的主要支撐手段。預(yù)算管理一體化的基本思想是借助于技術(shù)手段，將預(yù)算管理各流程以及各層級(jí)政府預(yù)算管理信息嵌入預(yù)算控制機(jī)制和約束規(guī)則，將“制度+技術(shù)+系統(tǒng)+管理”有機(jī)整合，實(shí)現(xiàn)由制度來管人、管事與管資金。預(yù)算管理一體化主要內(nèi)容包括全國政府預(yù)算管理、各部門預(yù)算管理、預(yù)算全過程管理、預(yù)算項(xiàng)目全生命周期管理、全國預(yù)算數(shù)據(jù)管理五個(gè)方面的一體化。預(yù)算管理一體化的主要機(jī)制包括：建立健全預(yù)算項(xiàng)目全生命周期管理機(jī)制，建立健全統(tǒng)一的財(cái)政預(yù)算管理要素管理機(jī)制，建立健全上下級(jí)財(cái)政間預(yù)算管理銜接機(jī)制，建立健全政府預(yù)算、部門預(yù)算、單位預(yù)算銜接機(jī)制等10類。推動(dòng)預(yù)算管理一體化的目標(biāo)在于構(gòu)建全國統(tǒng)一的預(yù)算管理一體化系統(tǒng)，建立“縱向到底、橫向到邊”全覆蓋信息系統(tǒng)，這對于推動(dòng)預(yù)算績效評(píng)價(jià)工作大有裨益。
一是預(yù)算管理一體化有助于實(shí)現(xiàn)全周期的預(yù)算績效評(píng)價(jià)工作。在將所有預(yù)算支出分為人員類、運(yùn)轉(zhuǎn)類（前兩者即為通稱的基本支出）和特定目標(biāo)類（即一般意義上的項(xiàng)目支出）基礎(chǔ)上，預(yù)算管理一體化強(qiáng)調(diào)以項(xiàng)目為基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)對項(xiàng)目的全生命周期管理，并制定全國統(tǒng)一的預(yù)算指標(biāo)，準(zhǔn)確反映項(xiàng)目預(yù)算的增減、來源、狀態(tài)等。通過預(yù)算管理一體化系統(tǒng)推動(dòng)實(shí)現(xiàn)績效目標(biāo)與預(yù)算編制同步申報(bào)、同步審核、同步批復(fù)和同步公開；對預(yù)算執(zhí)行過程中的項(xiàng)目管理、資金使用以及績效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)情況進(jìn)行預(yù)算績效跟蹤，并及時(shí)采取糾偏措施予以修正和完善；促進(jìn)決算與績效評(píng)價(jià)深度融合；推動(dòng)預(yù)算績效評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用與加強(qiáng)預(yù)算管理日益契合。
二是預(yù)算管理一體化有助于推動(dòng)各類預(yù)算績效制度有效銜接。通過預(yù)算管理一體化來構(gòu)建各類制度的有效銜接接口，消除預(yù)算績效運(yùn)行監(jiān)控中的制度差異，使各監(jiān)控對象均處于彼此兼容的制度接口中。另外，預(yù)算管理一體化可以極大地推動(dòng)實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理內(nèi)外部系統(tǒng)互聯(lián)互通。其中，預(yù)算管理內(nèi)部系統(tǒng)以核心業(yè)務(wù)為主線逐步擴(kuò)展到一體化系統(tǒng)，預(yù)算管理外部系統(tǒng)則做好財(cái)政部門與人大、人行、稅務(wù)等部門的聯(lián)通協(xié)調(diào)。
三是預(yù)算管理一體化有助于減少預(yù)算信息不對稱。預(yù)算管理一體化明確要求實(shí)現(xiàn)全國預(yù)算數(shù)據(jù)管理一體化，由此統(tǒng)一各類預(yù)算信息數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)將與績效有關(guān)的數(shù)據(jù)信息等納入系統(tǒng)。通過構(gòu)建全國統(tǒng)一的預(yù)算管理信息系統(tǒng)，能夠?qū)崟r(shí)動(dòng)態(tài)地監(jiān)控部門或單位的預(yù)算執(zhí)行信息，也能夠加強(qiáng)彼此間的溝通，讓監(jiān)控對象充分了解監(jiān)控主體的意圖和工作思路。
大數(shù)據(jù)技術(shù)有助于推動(dòng)預(yù)算績效評(píng)價(jià)工作
政府部門或單位是預(yù)算績效評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)的主要來源，但是各部門或各單位之間客觀存在的“信息孤島”，使得預(yù)算績效評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)經(jīng)常面臨不及時(shí)、不準(zhǔn)確、不全面等難題。預(yù)算管理一體化雖然有助于促進(jìn)預(yù)算部門或單位對于有關(guān)數(shù)據(jù)的收集、匯總與使用，但是依然有大量存在于預(yù)算部門或單位之外，卻與預(yù)算績效評(píng)價(jià)緊密相關(guān)或有勾稽關(guān)系的社會(huì)數(shù)據(jù)。而大數(shù)據(jù)技術(shù)的發(fā)展能夠極大豐富各類數(shù)據(jù)的量化、收集與使用，從而為緩解預(yù)算績效評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)的“獲得”難題提供了技術(shù)支撐。
一是大數(shù)據(jù)有助于推進(jìn)數(shù)據(jù)量化?，F(xiàn)行財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)主要掌握在部門與單位手中，形式主要為結(jié)構(gòu)化小數(shù)據(jù)，而大數(shù)據(jù)具有較為明顯的多元性特征。具體來說，相較于傳統(tǒng)數(shù)據(jù)，大數(shù)據(jù)的來源是多元的，如傳統(tǒng)結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)、非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)（圖像、聲音、視頻、日志、網(wǎng)頁等信息）和介于兩者之間的半結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)。正是數(shù)據(jù)來源的多元化，使得幾乎所有部門或單位的現(xiàn)象與行為都可以轉(zhuǎn)化為數(shù)據(jù)，甚至人的行為都能數(shù)據(jù)化，即“量化一切”成為可能；基于海量數(shù)據(jù)，大數(shù)據(jù)能夠更廣闊、更深入、更長遠(yuǎn)、更多角度地描述與分析部門或單位的現(xiàn)象與行為，從而大大提升預(yù)算績效評(píng)價(jià)和管理的科學(xué)化、精細(xì)化程度。
二是大數(shù)據(jù)有助于提升數(shù)據(jù)客觀性。除多元性特征之外，大數(shù)據(jù)也具有較強(qiáng)的客觀性，其生產(chǎn)和掌握的數(shù)據(jù)的公信力較高。大數(shù)據(jù)主要是指通過互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、自媒體、智能終端、移動(dòng)終端等平臺(tái)或技術(shù)，自動(dòng)記錄人類的表達(dá)、溝通、位移、交易等活動(dòng)，這些被記錄的痕跡數(shù)據(jù)有較高的客觀真實(shí)性，利用這些數(shù)據(jù)進(jìn)行績效評(píng)價(jià)，可以在很大程度上保證績效評(píng)價(jià)結(jié)果的公正性與可接受性。目前，借助大數(shù)據(jù)進(jìn)行財(cái)政預(yù)算績效評(píng)價(jià)正在發(fā)展過程中，較為生動(dòng)的應(yīng)用場景有基于居民出行軌跡數(shù)據(jù)評(píng)價(jià)公交補(bǔ)貼績效等。
三是大數(shù)據(jù)有助于打破部門或單位之間的 “信息孤島”。首先，借助大數(shù)據(jù)技術(shù)能夠建立財(cái)政大數(shù)據(jù)分析平臺(tái)、財(cái)政支出大數(shù)據(jù)項(xiàng)目庫和信息庫、財(cái)政內(nèi)部數(shù)據(jù)庫與財(cái)政數(shù)據(jù)庫。其次，大數(shù)據(jù)技術(shù)有助于突破空間限制，消除部門之間的信息不對稱。第三，大數(shù)據(jù)技術(shù)可以將傳統(tǒng)的人工信息收集與處理方式轉(zhuǎn)變?yōu)榉植际降膭?dòng)態(tài)采集與處理方式，甚至將一些非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)（如財(cái)政文件、視頻資料等）轉(zhuǎn)化成結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)，并進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化處理，形成數(shù)字化的數(shù)據(jù)倉庫，為全景式地分析財(cái)政支出創(chuàng)造可能。第四，借助大數(shù)據(jù)技術(shù)能夠合理地描繪財(cái)政支出的月度與年度圖景，更好地預(yù)測未來財(cái)政支出趨勢，為財(cái)政治理現(xiàn)代化賦能。
以點(diǎn)帶面推動(dòng)預(yù)算績效評(píng)價(jià)工作提質(zhì)增效
黨的十八屆三中全會(huì)提出，財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱。而預(yù)算績效評(píng)價(jià)則是推進(jìn)財(cái)政治理現(xiàn)代化乃至國家治理現(xiàn)代化的重要手段。預(yù)算績效評(píng)價(jià)工作任務(wù)繁雜，全面推動(dòng)很難達(dá)到合意狀態(tài)，建議重點(diǎn)選擇若干個(gè)點(diǎn)切入，以點(diǎn)帶面推動(dòng)預(yù)算績效評(píng)價(jià)工作提質(zhì)增效。
重構(gòu)預(yù)算績效評(píng)價(jià)組織流程
預(yù)算績效評(píng)價(jià)依法由財(cái)政部門負(fù)責(zé)，但是財(cái)政部門僅僅是政府組成部門之一，且預(yù)算績效評(píng)價(jià)工作實(shí)施難度較大，容易觸動(dòng)部門或單位的利益，需要由具有絕對權(quán)威的機(jī)構(gòu)來推動(dòng)，由此建議：一是構(gòu)建各級(jí)黨委預(yù)算績效評(píng)價(jià)委員會(huì)（類似目前設(shè)立的各級(jí)黨委審計(jì)委員會(huì)），由各級(jí)黨委主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任預(yù)算績效評(píng)價(jià)委員會(huì)主任，對預(yù)算績效評(píng)價(jià)工作進(jìn)行方向性指導(dǎo)。二是組建預(yù)算績效評(píng)價(jià)學(xué)術(shù)委員會(huì)，由行業(yè)領(lǐng)域內(nèi)知名專家、財(cái)政部門實(shí)際工作人員組成，根據(jù)預(yù)算績效評(píng)價(jià)委員會(huì)的指導(dǎo)意見對預(yù)算績效評(píng)價(jià)工作提出意見建議，并定期公布財(cái)政績效評(píng)價(jià)指導(dǎo)報(bào)告，對預(yù)算績效評(píng)價(jià)工作中的評(píng)價(jià)價(jià)值目標(biāo)、功能定位、權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)和實(shí)踐原則等問題提出不具有法律強(qiáng)制性但有道德指導(dǎo)性的建議，供各地方政府預(yù)算績效評(píng)價(jià)部門參考借鑒。三是細(xì)化分工壓實(shí)責(zé)任，確保預(yù)算績效評(píng)價(jià)工作落地落實(shí)。例如可以由具有較高權(quán)威性的人大主導(dǎo)預(yù)算績效評(píng)價(jià)工作，負(fù)責(zé)把控預(yù)算績效評(píng)價(jià)的原則、方向與年度績效評(píng)價(jià)重點(diǎn)等；各級(jí)財(cái)政部門負(fù)責(zé)預(yù)算績效評(píng)價(jià)的組織與協(xié)調(diào)工作，政府其他部門與單位配合支持；由財(cái)政部門選擇符合資質(zhì)的第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)參與實(shí)施預(yù)算績效評(píng)價(jià)工作。通過此類組織流程設(shè)計(jì)，既可以保證財(cái)政績效評(píng)價(jià)權(quán)的統(tǒng)一與權(quán)威，又能做到組織協(xié)調(diào)的相對獨(dú)立、具體實(shí)施的可信，從而大大提升預(yù)算績效評(píng)價(jià)質(zhì)量。
高度重視重大項(xiàng)目事前預(yù)算績效評(píng)價(jià)工作
項(xiàng)目支出是預(yù)算績效評(píng)價(jià)的重要內(nèi)容，但受制于諸多因素，真正推動(dòng)事前預(yù)算績效評(píng)價(jià)的地方政府還很有限。進(jìn)一步地，現(xiàn)實(shí)中很多項(xiàng)目支出規(guī)模巨大，對投資地的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展有著重大影響，成功的投資必然會(huì)對當(dāng)?shù)匕l(fā)展產(chǎn)生巨大助益，而一旦失敗則會(huì)給投資地帶來嚴(yán)重的負(fù)效應(yīng)。由此建議：強(qiáng)化發(fā)改部門與財(cái)政部門的協(xié)調(diào)合作，將重大項(xiàng)目事前預(yù)算績效評(píng)價(jià)與本地的“十四五”規(guī)劃結(jié)合起來，確保進(jìn)入地方政府重大項(xiàng)目庫的都是優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目；重大項(xiàng)目事前預(yù)算績效評(píng)價(jià)必須經(jīng)由相關(guān)企業(yè)家、行業(yè)技術(shù)專家、風(fēng)險(xiǎn)投資專家、相關(guān)政府部門工作人員等主體的聯(lián)合評(píng)議，在評(píng)議基礎(chǔ)上由當(dāng)?shù)攸h政主要負(fù)責(zé)人做出決定。
完善財(cái)政監(jiān)督體系，強(qiáng)化預(yù)算績效管理
財(cái)政績效監(jiān)督是推進(jìn)預(yù)算績效管理的重要手段，是財(cái)政治理的重要內(nèi)容。財(cái)政監(jiān)督體系包括財(cái)政部門內(nèi)部監(jiān)督以及財(cái)政部門外部的人大、審計(jì)、司法與社會(huì)監(jiān)督等。在今后的工作中，一是要嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律，劃定財(cái)經(jīng)紀(jì)律的“高壓線”，強(qiáng)化相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部的紀(jì)律意識(shí)、規(guī)矩意識(shí)；加強(qiáng)預(yù)算全過程管理，將“規(guī)定動(dòng)作”與“自選動(dòng)作”結(jié)合起來，重點(diǎn)監(jiān)督重大財(cái)稅政策落地情況。二是充分發(fā)揮審計(jì)部門“同級(jí)審”的監(jiān)督作用，推動(dòng)傳統(tǒng)合規(guī)性審計(jì)向績效審計(jì)轉(zhuǎn)變，并逐步擴(kuò)大審計(jì)結(jié)果的公開范圍，增強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督的震懾力。三是將審計(jì)監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的較為嚴(yán)重的問題及時(shí)移交司法部門處理，注重發(fā)揮財(cái)政監(jiān)督體系的整體威力。四是敦促相關(guān)政府部門及時(shí)處理人大在預(yù)算全過程監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的問題，在時(shí)機(jī)成熟時(shí)及時(shí)修訂與完善當(dāng)?shù)氐念A(yù)算審查監(jiān)督條例。
切實(shí)推動(dòng)預(yù)算績效評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用
如前所述，在諸多因素制約下，預(yù)算績效評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用非常艱難，預(yù)算績效評(píng)價(jià)結(jié)果對預(yù)算管理的調(diào)節(jié)作用自然也無法正常發(fā)揮。在當(dāng)前大數(shù)據(jù)能較好支撐預(yù)算績效評(píng)價(jià)質(zhì)量且財(cái)政收支壓力明顯加大的背景下，更應(yīng)該下大力氣破除影響預(yù)算績效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用的體制機(jī)制障礙，根據(jù)預(yù)算績效評(píng)價(jià)結(jié)果對預(yù)算部門或單位的預(yù)算安排進(jìn)行獎(jiǎng)懲，甚至可以考慮將評(píng)價(jià)結(jié)果作為相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部晉升、去留、進(jìn)退的重要依據(jù)，切實(shí)推動(dòng)預(yù)算績效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用落地落實(shí)。
【本文作者為武漢大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院教授、武漢大學(xué)財(cái)政金融研究中心主任】
參考文獻(xiàn)
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責(zé)編： 羅 婷／美編：王嘉騏
Promoting the Reform of Performance-based Government Budget
Evaluation by Gradually Spreading Successful Practices: Some
Reflections Based on the Modernization of Financial Governance
Liu Chengkui
Abstract: Performance-based budget management is an inherent requirement of and an important approach to promoting the modernization of national governance. After nearly 20 years of pilot projects and steady promotion, China has made a series of progress in performance-based budget evaluation, such as the significantly enhanced awareness of local governments, the gradually improved organizational and institutional systems, and the gradually standardized and scientized management of government departments or units at all levels. In the current context of increasing pressure on financial revenue and expenditure, it is particularly necessary to take into consideration how to improve the performance on the use of financial funds and promote performance-based budget evaluation in a solid and steady manner.
Keywords: performance-based budget evaluation; financial governance; budget management integration
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