作者：顏昌武 暨南大學公共管理學院教授、博導

“九層之臺，起于累土。”打造現(xiàn)代化的基層治理新格局，是推進國家治理現(xiàn)代化的重要一環(huán)。2021年發(fā)布的《中共中央國務(wù)院關(guān)于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》，強調(diào)“向基層放權(quán)賦能”。當前，中央不斷推出新舉措，加大向基層放權(quán)賦能的力度。

向基層放權(quán)賦能：放什么權(quán)、賦什么能

向基層放權(quán)，涉及到幾個具體問題：第一，放給誰？第二，放什么？第三，怎么放？第一個問題似乎不言自明，但何謂基層，尚需細加考究。基層不只是一個行政層級的概念，更是一個治理界面的概念，是國家、市場與社會在基層交互的場域。從這個意義來講，向基層放權(quán)，至少包括兩個層面的內(nèi)涵：一是在政府系統(tǒng)內(nèi)，向基層政府放權(quán)，即由省市縣三級地方政府向鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）放權(quán)，推動治理重心下移；二是在政府系統(tǒng)外，由各級政府向市場和社會放權(quán)，減少政府對微觀事務(wù)的控制與管理。要言之，向基層放權(quán)，意味著將村（居）委、社會組織和市場主體都納入基層治理體系的權(quán)責框架內(nèi)，使市場和社會這兩種治理機制與科層機制有機銜接，三者相互作用，共同促進基層治理水平的提升。

這里重點探討如何向鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）放權(quán)。向基層放權(quán)賦能：一是要理順縱向政府間權(quán)責關(guān)系，明晰基層權(quán)責清單。基層政府貼近轄區(qū)民眾，對民眾的公共服務(wù)需求有更為清晰的了解，但在實際運作中，基層政府履行職能時往往缺少相應的事權(quán)，一定程度上束縛了基層工作的主動性和創(chuàng)造性。這就需要理順縱向政府間事權(quán)關(guān)系，合理界定事權(quán)中的權(quán)責體系，落實權(quán)責清單制度，構(gòu)建責權(quán)匹配的縱向職權(quán)體系。要加大基層政府在公共服務(wù)供給中的決策參與權(quán)，著力推進行政執(zhí)法權(quán)重心下移、執(zhí)法力量下沉基層，實現(xiàn)公共服務(wù)供給與群眾需求的精準對接。

二是要擴大基層用人權(quán)，優(yōu)化人力資源配置。基層的人力資源匱乏是制約基層治理水平的重要因素。向基層放權(quán)，首先就要賦予基層以適當?shù)娜耸陆y(tǒng)籌權(quán)。針對基層編制資源不足的問題，在嚴控總量的前提下，進一步推進基層編制資源的有序增長和精準下沉，鼓勵從上往下跨層級調(diào)劑使用行政和事業(yè)編制；在編制管理的框架內(nèi)，對現(xiàn)有人員的分配，根據(jù)基層政府的基本職能和轄區(qū)公共事務(wù)的特點，實行動態(tài)優(yōu)化配置；基層有權(quán)對下沉到轄區(qū)的上級部門工作人員的工作調(diào)度、人事考核和任免提出意見和建議。其次，盤活基層人事“存量”。要充實基層治理骨干力量，加強對基層治理人才的培養(yǎng)使用；要創(chuàng)新人事激勵機制，將更多優(yōu)秀人才留在基層；要建立規(guī)范的工資制度，確立合理的工資物價增長規(guī)則，并根據(jù)績效考核實施年終獎金來提高基層工作人員收入水平，落實工作補貼政策；要健全社區(qū)工作者職業(yè)體系，探索將專職網(wǎng)格員納入社區(qū)工作者管理。最后，激活基層人事“增量”。要在財力允許的條件下，采用市場化方式彈性引進人才；適時將優(yōu)秀的基層工作人員和村（社區(qū)）書記納入事業(yè)編制管理，形成對編外工作人員的有效激勵。

三是要賦予基層以制度化的財源，使之具備履行公共服務(wù)職能所必需的財力。充足而穩(wěn)定的財源是政府有效履行職能的重要前提，每級政府都應有穩(wěn)定可持續(xù)的、與其事權(quán)相匹配的財源，基層也不例外。無論怎樣改革，基層政權(quán)的運作都無法回避“錢從哪兒來”的問題。因而有必要通過放權(quán)賦能，賦予基層政府以更大的財政自主權(quán)。首先，要按照《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指明的方向，“深化稅收制度改革，完善地方稅體系，逐步提高直接稅比重”，在對地方主體稅種進行補位的基礎(chǔ)上，使基層能夠擁有制度化的自有財源，確立起財源與事權(quán)相匹配的財力保障機制。其次，要在穩(wěn)定稅源的基礎(chǔ)上，重新劃分縣鄉(xiāng)兩級政府支出責任，提升縣鄉(xiāng)財政事權(quán)和支出責任劃分的法治化和規(guī)范化程度，特別是要擴大鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）自主預算經(jīng)費的比重。最后，要推進基層財務(wù)自主核算，優(yōu)化基層資金管理方式，增強基層經(jīng)費使用的靈活性和機動性，“讓打醬油的錢可以買醋”。

四是要規(guī)范上級督查考核權(quán)，釋放基層工作活力。如果說前面三項舉措重在“放”，此項舉措則重在“收”，即在向基層放權(quán)的同時，也要適當約束和管控上級政府的權(quán)力之手。當前困擾基層治理的一個重要問題就是“監(jiān)督下鄉(xiāng)”，上級的督查考核過多過頻，基層不堪重負。有必要在尊重上級權(quán)威的同時，規(guī)范上級督查考核的權(quán)力。首先，要嚴格對督查考核的計劃管理，確保省市縣三級政府對基層的督查考核規(guī)范化、制度化。其次，要嚴格控制督查考核的總量和頻次，規(guī)范基層考核中的“一票否決”、簽訂責任狀、示范創(chuàng)建等事項。最后，要完善考核評價體系和激勵辦法，避免過度考核、形式化評價，全面推進以實績?yōu)閷虻目己耍瑫r加強基層對上級機關(guān)的反向評議力度?？傊?，要讓基層干部不僅對上負責，更要騰出時間、沉下心來解決民眾實際問題。