摘  要: 我國(guó)總體上仍處于工業(yè)化、城市化中期階段，碳達(dá)峰、碳中和是經(jīng)濟(jì)社會(huì)綠色低碳轉(zhuǎn)型的巨大挑戰(zhàn)。我國(guó)要實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)要求，應(yīng)推進(jìn)減污降碳協(xié)同治理。京津冀地區(qū)是中國(guó)北方經(jīng)濟(jì)總量最大的區(qū)域，也是我國(guó)大氣污染較為嚴(yán)重的區(qū)域之一，近年來(lái)京津冀地區(qū)開(kāi)展減污降碳協(xié)同治理取得了積極成效，但是也暴露出政策成本較高、利益協(xié)調(diào)機(jī)制不完善等突出問(wèn)題，需要通過(guò)創(chuàng)新減污降碳協(xié)同治理的政策體系、推動(dòng)中小企業(yè)進(jìn)園區(qū)、倒逼產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)等方式，推動(dòng)京津冀地區(qū)減污降碳提質(zhì)增效。

關(guān)鍵詞:“雙碳”目標(biāo)  綠色低碳轉(zhuǎn)型  減污降碳協(xié)同治理  京津冀地區(qū)  

【中圖分類(lèi)號(hào)】X321                【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

 “雙碳”目標(biāo)下經(jīng)濟(jì)社會(huì)綠色低碳轉(zhuǎn)型面臨的挑戰(zhàn)

2020年9月22日，國(guó)家主席習(xí)近平在第七十五屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)一般性辯論上表示：“中國(guó)將提高國(guó)家自主貢獻(xiàn)力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力爭(zhēng)于2030年前達(dá)到峰值，努力爭(zhēng)取2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和。”實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和是黨中央統(tǒng)籌國(guó)內(nèi)和國(guó)際兩個(gè)大局做出的重大戰(zhàn)略決策，目的是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面綠色低碳轉(zhuǎn)型。應(yīng)對(duì)氣候變化是全球環(huán)境治理的核心議題，需要世界各國(guó)團(tuán)結(jié)合作，攜手共建人類(lèi)命運(yùn)共同體。

中國(guó)是全球碳排放第一大國(guó)，在尚不富裕的發(fā)展階段，就需承擔(dān)沉重的碳減排壓力。許多研究機(jī)構(gòu)和學(xué)者就中國(guó)的碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)及其實(shí)現(xiàn)路徑展開(kāi)了研究，大部分研究認(rèn)為，與能源相關(guān)的碳排放量預(yù)計(jì)在2025—2030年間實(shí)現(xiàn)達(dá)峰，峰值年份的碳排放量大約為98—110億噸，均值為104億噸左右。中國(guó)科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所劉衛(wèi)東研究員領(lǐng)銜承擔(dān)了科技部重點(diǎn)研發(fā)專(zhuān)項(xiàng)“中國(guó)實(shí)現(xiàn)2030年碳排放峰值目標(biāo)的優(yōu)化路徑研究”，研究結(jié)果表明，在均速變化調(diào)控模式下，如果“十五五”期間GDP增速為4.5%，2030年非化石能源占比為20.0%，中國(guó)將難以在2030年前實(shí)現(xiàn)碳排放達(dá)峰；如果“十五五”期間GDP增速為5.0%，2030年非化石能源占比需達(dá)到23%以上，中國(guó)才有可能在2030年前實(shí)現(xiàn)碳排放達(dá)峰，但需加大減排力度，峰值年份的碳排放量預(yù)計(jì)在106—111億噸。

對(duì)于2050—2060年碳排放的預(yù)測(cè)分析，由于碳排放變化的影響因素較多且未來(lái)的不確定性較大，不同研究團(tuán)隊(duì)的結(jié)論存在一定的分歧。大部分學(xué)者認(rèn)為，2050年中國(guó)的碳排放量預(yù)計(jì)在25—50億噸，2060年的碳排放量大約在20億噸左右。中國(guó)科學(xué)院科技戰(zhàn)略咨詢研究院劉宇研究員發(fā)現(xiàn)，產(chǎn)業(yè)部門(mén)和居民用能的電氣化是碳中和的政策關(guān)鍵發(fā)力點(diǎn)，在高電氣化組合情景下，2060年中國(guó)碳排放量將低于30億噸；在低電氣化情景下，需要碳價(jià)格、能源效率和可再生能源比例都達(dá)到較高水平，才能實(shí)現(xiàn)碳中和。

綜合判斷，中國(guó)大概率會(huì)在2030年前實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰，也有可能在2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和，但面臨極大的碳減排挑戰(zhàn)。我國(guó)總體上仍處于工業(yè)化、城市化中期階段，生態(tài)環(huán)境保護(hù)的結(jié)構(gòu)性、根源性、趨勢(shì)性壓力尚未得到根本緩解，當(dāng)前工業(yè)部門(mén)仍然是減污降碳的主戰(zhàn)場(chǎng)。2018年工業(yè)增加值占全國(guó)GDP的39.69%，但工業(yè)部門(mén)終端能源消費(fèi)占全國(guó)終端能源消費(fèi)總量的65.3%，工業(yè)部門(mén)二氧化碳排放量占全國(guó)碳排放量的比重高達(dá)80%。工業(yè)部門(mén)的綠色低碳轉(zhuǎn)型，需特別重視產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和企業(yè)規(guī)模結(jié)構(gòu)調(diào)整。

首先，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化是必由之路?，F(xiàn)有產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中，高碳部門(mén)占比偏高，鋼鐵等重化工產(chǎn)業(yè)的能源消費(fèi)量大，碳排放量也較大。有研究發(fā)現(xiàn)，鋼鐵部門(mén)采取一系列提高能效的措施可使得2030年二氧化碳排放比參考情景減少27%（Zhang et al., 2014）。其次，企業(yè)規(guī)模結(jié)構(gòu)調(diào)整是重要抓手。當(dāng)前，中小企業(yè)數(shù)量眾多且分布零散，許多中小企業(yè)存在設(shè)備工藝陳舊、能源效率低下等問(wèn)題。有學(xué)者發(fā)現(xiàn)，減少小企業(yè)數(shù)量可以帶來(lái)0.2%—3%的二氧化碳減排率（Qian et al., 2021）。因此，可通過(guò)兼并重組、創(chuàng)新合作、淘汰落后產(chǎn)能、化解過(guò)剩產(chǎn)能、處置低效無(wú)效資產(chǎn)等途徑，將資源向優(yōu)勢(shì)企業(yè)集中，加大新技術(shù)、新產(chǎn)品、新市場(chǎng)聯(lián)合開(kāi)發(fā)力度，使產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和企業(yè)資源配置更加合理?？紤]到行業(yè)和區(qū)域異質(zhì)性，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和企業(yè)規(guī)模結(jié)構(gòu)調(diào)整無(wú)法一以概之。各地應(yīng)因地制宜，把城市碳達(dá)峰納入綠色低碳轉(zhuǎn)型發(fā)展規(guī)劃，統(tǒng)籌優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、調(diào)整企業(yè)規(guī)模結(jié)構(gòu)。

實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)要求推進(jìn)減污降碳協(xié)同治理

《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》提出協(xié)同推進(jìn)減污降碳。一方面，加強(qiáng)城市大氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)管理，地級(jí)及以上城市PM2.5濃度下降10%，氮氧化物和揮發(fā)性有機(jī)物排放量分別下降10%以上。另一方面，推動(dòng)能源清潔低碳安全高效利用，深入推進(jìn)工業(yè)、建筑、交通等領(lǐng)域低碳轉(zhuǎn)型，支持有條件的地方和重點(diǎn)行業(yè)、重點(diǎn)企業(yè)率先達(dá)到碳排放峰值。2021年4月，習(xí)近平總書(shū)記在中共中央政治局第二十九次集體學(xué)習(xí)時(shí)指出，“十四五”時(shí)期，我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)入了以降碳為重點(diǎn)戰(zhàn)略方向、推動(dòng)減污降碳協(xié)同增效、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型、實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善由量變到質(zhì)變的關(guān)鍵時(shí)期。2021年8月，習(xí)近平總書(shū)記在中央全面深化改革委員會(huì)第二十一次會(huì)議上指出，要加快構(gòu)建減污降碳一體謀劃、一體部署、一體推進(jìn)、一體考核的制度機(jī)制。

化石能源的燃燒和加工利用，會(huì)同時(shí)產(chǎn)生二氧化碳、二氧化硫、氮氧化物、懸浮顆粒物、揮發(fā)性有機(jī)污染物等大氣污染物。國(guó)際能源署（IEA）的報(bào)告顯示，約85%的懸浮顆粒物和幾乎所有的硫氧化物、氮氧化物是化石能源使用所導(dǎo)致的（IEA，2016）。聯(lián)合國(guó)政府間氣候變化專(zhuān)門(mén)委員會(huì)（IPCC）第五次評(píng)估報(bào)告表明，1970—2010年間化石能源燃燒和工業(yè)過(guò)程產(chǎn)生的碳排放量占溫室氣體排放總量的78%（IPCC，2014）?；诖髿馕廴疚锖吞寂欧诺耐葱?，減污行動(dòng)可帶來(lái)降碳效應(yīng)，反之亦然。一方面，碳減排要求減少煤炭、石油、天然氣等化石能源消費(fèi)，可在很大程度上縮減二氧化硫、氮氧化物和懸浮顆粒物排放量乃至臭氧排放量，達(dá)到改善空氣質(zhì)量的效果。譬如，鋼鐵等高耗能工業(yè)提高能效、交通電氣化、用可再生能源發(fā)電替代煤電等碳減排措施，可通過(guò)減少化石能源消費(fèi)量，有效降低空氣污染物排放量。另一方面，空氣污染治理的大多數(shù)措施要求控制化石能源消費(fèi)，可以同時(shí)帶來(lái)碳排放量減少。譬如，工業(yè)鍋爐和居民供暖的煤改電和煤改氣，可以減少二氧化硫、氮氧化物和懸浮顆粒物的排放量，也有助于碳排放量的減少。在政策實(shí)踐中，減污和降碳的許多政策也是交叉重疊的。

大量文獻(xiàn)已經(jīng)證實(shí)，大氣污染物與溫室氣體減排之間存在顯著的協(xié)同效應(yīng)。復(fù)旦大學(xué)吳力波團(tuán)隊(duì)2021年發(fā)表的論文表明，如果將落后企業(yè)的能源效率提升至細(xì)分行業(yè)平均水平，減少空氣污染物排放可以同時(shí)帶來(lái)18%—50%的二氧化碳減排率。當(dāng)非化石能源發(fā)電占比超過(guò)50%時(shí)，工業(yè)部門(mén)電氣化替代可以初步實(shí)現(xiàn)空氣污染物與二氧化碳的協(xié)同減排；當(dāng)非化石能源發(fā)電占比達(dá)到70%時(shí)，工業(yè)部門(mén)電氣化替代可帶來(lái)4%—29%的二氧化碳減排率（Qian et al., 2021）。

因此，減污和降碳不可分而治之，推動(dòng)減污降碳協(xié)同增效既科學(xué)可行，也經(jīng)濟(jì)合理。減污降碳的協(xié)同治理一方面可以使碳減排和空氣污染治理的政策設(shè)計(jì)更具針對(duì)性和協(xié)同性，另一方面也有利于提高碳減排和空氣污染治理的政策效率，降低碳減排和空氣污染治理的政策成本。當(dāng)前，減污和降碳仍然面臨著政策成本較高的挑戰(zhàn)。譬如，工業(yè)鍋爐的煤改電和居民供暖的煤改氣會(huì)導(dǎo)致工業(yè)企業(yè)的生產(chǎn)成本和居民供暖的生活成本有所增加。就交通電氣化而言，由于新能源汽車(chē)的生產(chǎn)成本高于純?nèi)加推?chē)，如果缺乏足夠的激勵(lì)，消費(fèi)者將不愿意選擇新能源汽車(chē)。高耗能工業(yè)提高能效要求工業(yè)企業(yè)進(jìn)行設(shè)備更新和技術(shù)改造，將導(dǎo)致生產(chǎn)成本增加。就可再生能源發(fā)電替代煤電而言，由于風(fēng)力發(fā)電、光伏發(fā)電的度電成本高于煤電，即使通過(guò)補(bǔ)貼給予風(fēng)電企業(yè)和光電企業(yè)相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)，隨著可再生能源發(fā)電替代煤電的比例增加，能源系統(tǒng)的整體成本趨高將難以避免。

京津冀地區(qū)減污降碳協(xié)同治理的政策設(shè)計(jì)及成效

京津冀地區(qū)減污降碳協(xié)同治理的進(jìn)展

京津冀地區(qū)是中國(guó)北方經(jīng)濟(jì)總量最大的區(qū)域，工業(yè)基礎(chǔ)雄厚，但以煤為主的能源結(jié)構(gòu)和以高耗能行業(yè)為主的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)導(dǎo)致大氣污染物和二氧化碳的排放量較大。一方面，以細(xì)顆粒物、可吸入顆粒物、二氧化硫、二氧化氮、臭氧為特征污染物的區(qū)域性大氣環(huán)境問(wèn)題依舊突出。煤電、鋼鐵和水泥生產(chǎn)是域內(nèi)首要污染行業(yè)，煤炭消費(fèi)是區(qū)域霧霾污染的最大根源（關(guān)大博和劉竹，2014）。另一方面，京津冀的碳排放量占全國(guó)的比重超過(guò)10%，單位GDP和單位人口的碳排放量均高于全國(guó)平均水平。工業(yè)是京津冀地區(qū)行業(yè)大類(lèi)中碳排放規(guī)模最大的門(mén)類(lèi)，電力、熱力、燃?xì)饧八纳a(chǎn)和供應(yīng)業(yè)的碳排放強(qiáng)度最高。京津冀作為我國(guó)大氣污染和碳排放較為嚴(yán)重的區(qū)域之一，如何在保持經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的同時(shí)減少大氣污染物和碳排放是其面臨的重要挑戰(zhàn)。

2013年國(guó)務(wù)院印發(fā)了《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“大氣國(guó)十條”），啟動(dòng)了以PM2.5為重點(diǎn)的大氣污染防治工作。京津冀地區(qū)的大氣污染防治工作具體指標(biāo)包括，到2017年P(guān)M2.5年均濃度下降25%，其中北京市PM2.5年均濃度控制在60微克/立方米左右。《京津冀及周邊地區(qū)落實(shí)大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃實(shí)施細(xì)則》明確指出，2017年前京津冀大氣污染綜合治理的重點(diǎn)任務(wù)是淘汰落后產(chǎn)能、控制煤炭消費(fèi)總量、加快重點(diǎn)行業(yè)污染治理、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、健全監(jiān)測(cè)預(yù)警和應(yīng)急體系。2016年出臺(tái)的《京津冀大氣污染防治強(qiáng)化措施（2016—2017年）》要求京津冀三省市提前部署“電代煤”“氣代煤”工程、全面排查“散亂污”企業(yè)、設(shè)定禁煤區(qū)、治理?yè)]發(fā)性有機(jī)物等。

隨著“大氣國(guó)十條”及相關(guān)治理措施的實(shí)施，京津冀地區(qū)空氣質(zhì)量得以有效改善，如期完成了“大氣國(guó)十條”規(guī)定的階段性目標(biāo)。2013—2017年間，北京市年燃煤消費(fèi)總量壓減至600萬(wàn)噸以內(nèi)，淘汰老舊機(jī)動(dòng)車(chē)約216.7萬(wàn)輛，清理整治“散亂污”企業(yè)約1.1萬(wàn)家；天津市累積壓減燃煤約1000萬(wàn)噸，關(guān)停取締“散亂污”企業(yè)9081家，完成“氣代煤”“電代煤”工程32.4萬(wàn)戶；河北省累積壓減煉鋼產(chǎn)能6993萬(wàn)噸、煉鐵產(chǎn)能6442萬(wàn)噸、水泥產(chǎn)能7057萬(wàn)噸、煤炭消費(fèi)量4400萬(wàn)噸、平板玻璃7173萬(wàn)重量箱。京津冀地區(qū)PM2.5年均濃度由2013年的106微克/立方米降至2017年的64微克/立方米，下降了39.6%。其中，北京市PM2.5年均濃度由2013年的89.5微克/立方米下降至2017年的58微克/立方米。

在2017年階段性目標(biāo)實(shí)現(xiàn)之后，京津冀地區(qū)進(jìn)一步強(qiáng)化大氣污染治理力度，出臺(tái)了《京津冀及周邊地區(qū)2017—2018年秋冬季大氣污染綜合治理攻堅(jiān)行動(dòng)方案》，要求京津冀及周邊省市報(bào)送“散亂污”企業(yè)清理整頓項(xiàng)目清單、無(wú)組織排放改造全口徑清單、工業(yè)企業(yè)錯(cuò)峰停限產(chǎn)方案項(xiàng)目清單、大氣污染源排放清單、重污染天氣應(yīng)急預(yù)案減排項(xiàng)目清單，以及予以保留的燃煤鍋爐清單、排氣口高度超過(guò)45米的高架源清單。2018—2019年期間，京津冀重點(diǎn)區(qū)域進(jìn)一步加快整治“散亂污”企業(yè)。其中，建成區(qū)內(nèi)燃煤鍋爐大規(guī)模淘汰，燃煤電廠開(kāi)展超低排放改造，鋼鐵行業(yè)的超低排放改造有序推進(jìn)。

大氣污染防治帶來(lái)的降碳效應(yīng)初步顯現(xiàn)，京津冀地區(qū)的碳排放量從2013年的10.19億噸逐年下降至2017年的9.52億噸，下降了近7%。2018年后，京津冀地區(qū)PM2.5濃度持續(xù)下降，從2018年的55微克/立方米降至2021年的30微克/立方米，但碳排放量卻回升至10.85億噸，比2017年增加了13.9%，2018—2019年期間繼續(xù)上升至11.61億噸。碳排放量的增加主要在河北。2018年，北京的碳排放量為0.93億噸，天津?yàn)?.57億噸，河北為8.35億噸；2019年，北京的碳排放量為0.88億噸，天津?yàn)?.59億噸，河北為9.14億噸。2019年，京津冀地區(qū)工業(yè)部門(mén)的碳排放量約10.09億噸，占區(qū)域碳排放總量的比例為86.9%，其中河北省工業(yè)部門(mén)的碳排放量約8.44億噸。由此可見(jiàn)，其一，京津冀減污降碳協(xié)同增效陷入了瓶頸期，空氣污染治理措施難以繼續(xù)發(fā)揮碳減排協(xié)同效應(yīng)；其二，河北省碳排放量呈現(xiàn)先降后升的態(tài)勢(shì)，尤其是河北省工業(yè)部門(mén)減污降碳的協(xié)同效應(yīng)趨弱，京津冀地區(qū)推進(jìn)減污降碳協(xié)同治理的重中之重在于河北省工業(yè)部門(mén)。

京津冀地區(qū)減污降碳協(xié)同治理存在的問(wèn)題

大氣污染治理的利益協(xié)調(diào)和補(bǔ)償機(jī)制有待完善，京津冀綠色發(fā)展共同體理念尚未全面樹(shù)立。京津冀地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的梯度差異和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)差異十分顯著，環(huán)保支付能力不平衡，減污降碳協(xié)同治理難度較大。一方面，京津冀三省市經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距趨于拉大。河北省中南部地市地處京津冀空氣污染傳輸通道，要求嚴(yán)格落實(shí)大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，大規(guī)模關(guān)停清退中小企業(yè)和壓減煤炭、水泥、平板玻璃等行業(yè)產(chǎn)能，對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)造成了難以估量的影響。過(guò)去幾年里，河北省人均GDP位次持續(xù)下滑，已跌至全國(guó)排名倒數(shù)第6位，人均GDP僅為北京市的28.3%、天津市的52.6%。另一方面，京津冀跨區(qū)域協(xié)同治理機(jī)制尚不完善。當(dāng)前，京津冀域內(nèi)主要是以轉(zhuǎn)移支付為主的縱向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，與大氣污染防治相關(guān)的橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制尚未形成。在河北省內(nèi)，各地市皆以本地優(yōu)先為原則，減污降碳協(xié)同治理的內(nèi)在動(dòng)力不足，權(quán)責(zé)分配機(jī)制尚未健全，環(huán)保指標(biāo)分配落實(shí)存在利益沖突。譬如，沙河市為河北省轄、邢臺(tái)市代管，但與邢臺(tái)市在產(chǎn)能管控和污染減排指標(biāo)分解上存在長(zhǎng)期利益沖突。

河北省工業(yè)部門(mén)轉(zhuǎn)型和新興產(chǎn)業(yè)培育步履維艱，對(duì)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的依賴(lài)難以減輕。過(guò)去幾年里，河北省大幅壓減了玻璃、水泥等行業(yè)的產(chǎn)能規(guī)模。2018年，河北省黑色金屬冶煉和壓延加工業(yè)營(yíng)業(yè)收入占制造業(yè)營(yíng)業(yè)收入的32.04%，碳排放量高達(dá)4.035億噸，是典型的支柱行業(yè)，也是碳排放大戶。考慮到壓減鋼鐵工業(yè)產(chǎn)能規(guī)?？赡軙?huì)對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)、居民就業(yè)和地方財(cái)政造成巨大沖擊，地方政府對(duì)調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)畏首畏尾，對(duì)培育新興產(chǎn)業(yè)的主動(dòng)意識(shí)不強(qiáng)、信心不足、投入有限。

河北省工業(yè)企業(yè)園區(qū)化管理水平有待提升。河北省推動(dòng)工業(yè)企業(yè)入園已持續(xù)多年，建立了層次豐富的產(chǎn)業(yè)園區(qū)體系，但仍存在工業(yè)園區(qū)化水平低、園區(qū)環(huán)境治理能力弱等問(wèn)題。首先，工業(yè)企業(yè)的園區(qū)入駐率偏低，大量中小企業(yè)仍在園區(qū)外。譬如，邯鄲市共有制造業(yè)企業(yè)4094家，而園區(qū)內(nèi)企業(yè)僅有909家。工業(yè)企業(yè)入駐園區(qū)比例偏低的原因在于，相當(dāng)數(shù)量的企業(yè)雖符合國(guó)家或地方的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)，卻沒(méi)有達(dá)到園區(qū)準(zhǔn)入的產(chǎn)值或規(guī)模門(mén)檻。其次，工業(yè)園區(qū)的產(chǎn)業(yè)集聚程度低。大多數(shù)園區(qū)尚未形成以產(chǎn)業(yè)鏈上下游關(guān)系為紐帶的產(chǎn)業(yè)集群，難以獲取共享原材料、商業(yè)服務(wù)等中間投入品帶來(lái)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益。再次，工業(yè)園區(qū)的環(huán)境治理能力較弱。省級(jí)園區(qū)和縣級(jí)園區(qū)的企業(yè)碳排放強(qiáng)度甚至高于園區(qū)外同行業(yè)企業(yè)。邯鄲長(zhǎng)流程鋼鐵聯(lián)合行業(yè)中，縣級(jí)園區(qū)企業(yè)的顆粒物、二氧化硫、氮氧化物和揮發(fā)性有機(jī)污染物的排放強(qiáng)度均高于省級(jí)園區(qū)和園區(qū)外企業(yè)。

空氣污染治理與碳減排未能形成有效的政策協(xié)同。河北的地方政府和企業(yè)已開(kāi)展了一系列污染物減排工作，但鋼鐵、玻璃、水泥等行業(yè)的碳排放問(wèn)題仍未引起足夠重視。譬如，邯鄲市鋼鐵行業(yè)仍存在較大的碳減排潛力，可以將生產(chǎn)過(guò)程中不同環(huán)節(jié)的廢氣導(dǎo)入燒結(jié)機(jī)中，通過(guò)充分燃燒使一氧化碳變成二氧化碳后再排放，但這樣的技術(shù)改造成本較高且并非降碳的有效手段。沙河市正在推進(jìn)總投資36億元的煤制氣項(xiàng)目建設(shè)及在產(chǎn)燃煤玻璃生產(chǎn)線的爐窯改造，為玻璃生產(chǎn)企業(yè)提供清潔燃?xì)庖蕴娲禾浚噲D在能源使用環(huán)節(jié)進(jìn)一步減少大氣污染物排放，但燃煤改煤制氣對(duì)減少碳排放的作用并不明顯。

京津冀地區(qū)減污降碳協(xié)同治理的對(duì)策建議

樹(shù)立首都圈綠色發(fā)展共同體理念，創(chuàng)新減污降碳協(xié)同治理的政策體系。京津冀三省市應(yīng)在綠色發(fā)展共同體理念的指導(dǎo)下，以“目標(biāo)協(xié)同”和“利益協(xié)調(diào)”為著力點(diǎn)，健全減污降碳協(xié)同治理的機(jī)制設(shè)計(jì)，遵循“誰(shuí)污染、誰(shuí)付費(fèi)、誰(shuí)保護(hù)、誰(shuí)受益”原則，完善政策制定，構(gòu)建以大氣污染治理為主線的跨區(qū)域、跨部門(mén)利益協(xié)調(diào)和補(bǔ)償機(jī)制，多元化支持河北省產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)綠色低碳轉(zhuǎn)型發(fā)展。具體而言，一是加強(qiáng)減污降碳與生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的頂層設(shè)計(jì)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)生態(tài)補(bǔ)償基金征收、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等政策，科學(xué)界定與劃分補(bǔ)償要素、補(bǔ)償范圍和指標(biāo)體系。二是研究設(shè)立京津冀減污降碳專(zhuān)項(xiàng)基金，建立公平合理的成本分擔(dān)機(jī)制，在首都圈綠色發(fā)展共同體的框架下平衡好河北省經(jīng)濟(jì)發(fā)展和減污降碳的關(guān)系。三是明確各地區(qū)減污降碳協(xié)同治理的權(quán)責(zé)關(guān)系，確保地方政府充分發(fā)揮各自職能，鼓勵(lì)污染治理成本低的地區(qū)做出更多的減排貢獻(xiàn)，從而降低區(qū)域減污降碳的總成本。四是建立健全減污降碳協(xié)同治理的法律法規(guī)，確保資金補(bǔ)償、人才培育、產(chǎn)業(yè)幫扶等多方面措施能夠有效落地。

積極推動(dòng)中小企業(yè)進(jìn)園區(qū)，提升園區(qū)管理水平。紡織印染行業(yè)是浙江省紹興市柯橋區(qū)的支柱產(chǎn)業(yè)，柯橋區(qū)將分散于14個(gè)鎮(zhèn)（街道、開(kāi)發(fā)區(qū)）的212家印染企業(yè)整合為109家印染企業(yè)，推動(dòng)企業(yè)集聚，進(jìn)行園區(qū)化管理，強(qiáng)化園區(qū)環(huán)境管理，取得了良好的效果。河北省可借鑒該地經(jīng)驗(yàn)，具體而言，一是制定工業(yè)企業(yè)進(jìn)園區(qū)的正負(fù)面清單，提高設(shè)備、工藝技術(shù)、“三廢”治理等方面的準(zhǔn)入門(mén)檻，把關(guān)審核企業(yè)新建廠房、新購(gòu)設(shè)備和工藝技術(shù)路線，支持企業(yè)進(jìn)行設(shè)備更新、工藝提升。二是加快工業(yè)園區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，完善水、電、氣、排污等配套設(shè)施，在要求企業(yè)強(qiáng)化減污降碳的同時(shí)，為企業(yè)提供減污降碳的集中式服務(wù)，切實(shí)提升園區(qū)的環(huán)境管理水平。三是實(shí)行“畝均論英雄”的績(jī)效考核，引導(dǎo)和鼓勵(lì)企業(yè)在有限的環(huán)境容量約束下努力實(shí)現(xiàn)產(chǎn)出最大化，推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)提質(zhì)增效、高質(zhì)量發(fā)展。

嚴(yán)控大氣污染物、碳排放總量和強(qiáng)度，倒逼產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。河北省應(yīng)強(qiáng)化環(huán)境規(guī)制的倒逼機(jī)制和引導(dǎo)作用，以減排、提效、開(kāi)源為原則，對(duì)大氣污染物、碳排放實(shí)施總量和強(qiáng)度雙控。一方面，通過(guò)強(qiáng)化區(qū)域環(huán)境容量的硬約束，倒逼各地加快培植新興產(chǎn)業(yè)，減輕對(duì)高耗能、高污染行業(yè)的依賴(lài)；另一方面，針對(duì)不同行業(yè)的制造業(yè)企業(yè)，設(shè)置單位產(chǎn)出的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)或者單位環(huán)境排放的生產(chǎn)率標(biāo)準(zhǔn)，既可鼓勵(lì)企業(yè)通過(guò)技術(shù)改造、設(shè)備更新、系統(tǒng)治污等方式，有效提高環(huán)境生產(chǎn)率，也可引導(dǎo)現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)鏈向研發(fā)設(shè)計(jì)等環(huán)節(jié)延伸、促進(jìn)二三產(chǎn)融合發(fā)展，提升產(chǎn)品的附加價(jià)值，向更高的單位環(huán)境容量生產(chǎn)率邁進(jìn)。

【本文作者為浙江大學(xué)公共管理學(xué)院求是特聘教授，浙江大學(xué)城市發(fā)展與低碳戰(zhàn)略研究中心主任；本報(bào)告得到國(guó)家高端智庫(kù)課題“推動(dòng)京津冀產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整進(jìn)一步改善大氣環(huán)境質(zhì)量的政策思路”和國(guó)家自然科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目“溫室氣體減排、空氣污染治理的健康效益與協(xié)同政策設(shè)計(jì)”（項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào)：72134006）的資助；浙江大學(xué)雄安發(fā)展中心智庫(kù)助理研究員林思佳對(duì)本文亦有貢獻(xiàn)】

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責(zé)編：程靜靜／美編：石 玉

Policy Thinking and Suggestion on Collaborative Management of Pollution and Carbon Reduction under the Carbon Peaking and Carbon Neutrality Goals: A Case Study of the Beijing-Tianjin-Hebei Region 

Shi Minjun

Abstract:  China is still in the mid-stage of industrialization and urbanization; reaching carbon peaking and carbon neutrality remains a great challenge for the green and low-carbon transformation of Chinese economy and society. In order to achieve the carbon peaking and carbon neutrality goals, China should promote the collaborative management of pollution and carbon reduction. The Beijing-Tianjin-Hebei region has the largest economic aggregate in North China and is also one of the regions with the more serious air pollution in China. In recent years, the Beijing-Tianjin-Hebei region has made certain progress in the collaborative management of pollution and carbon reduction, but has also shown prominent problems such as high policy costs and imperfect mechanisms for the coordination of interests. It is necessary to promote the quality and efficiency of pollution and carbon reduction in the Beijing-Tianjin-Hebei region by innovating the policy system of collaborative management of pollution and carbon reduction, encouraging small and medium-sized enterprises to move into industrial parks, and facilitating industrial transformation and upgrading.

Keywords: the carbon peaking and carbon neutrality goals; green and low-carbon transformation; collaborative management of pollution and carbon reduction; the Beijing-Tianjin-Hebei region

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