摘 要:當(dāng)前，在高質(zhì)量、“雙循環(huán)”、綠色低碳和可持續(xù)發(fā)展等一系列重大戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)下，我國(guó)的區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和產(chǎn)業(yè)組織面臨著一系列重大的發(fā)展契機(jī)與問題挑戰(zhàn)。中國(guó)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移已經(jīng)深度融入數(shù)字經(jīng)濟(jì)、流量經(jīng)濟(jì)、創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)和非均衡區(qū)域經(jīng)濟(jì)的歷史發(fā)展框架，呈現(xiàn)出新的特征、趨勢(shì)乃至格局。相應(yīng)地，在新產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移格局下，地方政府的職能與職責(zé)應(yīng)盡快向“數(shù)字政府”“公共政府”“創(chuàng)新政府”演進(jìn)，以更好地服務(wù)于中國(guó)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移體系的全面構(gòu)建。
關(guān)鍵詞:區(qū)域經(jīng)濟(jì) 產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移 地方政府 職能演進(jìn)
【中圖分類號(hào)】D630 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
中國(guó)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的驅(qū)動(dòng)因素與轉(zhuǎn)型目標(biāo)
20世紀(jì)90年代以來，伴隨全球化、區(qū)域城市化和經(jīng)濟(jì)一體化等經(jīng)濟(jì)格局日益清晰，資本、技術(shù)、勞動(dòng)力和企業(yè)家才能等核心經(jīng)濟(jì)要素的跨區(qū)域流動(dòng)和空間重置現(xiàn)象蔚然興起，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移作為一種客觀經(jīng)濟(jì)趨勢(shì)得以產(chǎn)生。改革開放40多年間，中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)形成了時(shí)空兩個(gè)差序發(fā)展格局：一是在時(shí)間軸上，資源密集型—勞動(dòng)密集型—資本密集型—技術(shù)密集型等依次繼起作為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)接續(xù)發(fā)展；二是在空間維上，沿海發(fā)達(dá)地區(qū)、內(nèi)陸欠發(fā)達(dá)地區(qū)以及東中西三大經(jīng)濟(jì)地帶之間，形成了要素流動(dòng)和產(chǎn)業(yè)互補(bǔ)的梯度空間發(fā)展格局。時(shí)空差序格局相互耦合，拉大了中國(guó)區(qū)域間的發(fā)展差距，造成嚴(yán)重的結(jié)構(gòu)性非均衡，同時(shí)也為產(chǎn)業(yè)空間轉(zhuǎn)移創(chuàng)造了前提基礎(chǔ)。
概括而言，驅(qū)動(dòng)中國(guó)區(qū)域間產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的主要因素包括四類：一是初始資源稟賦。資源、勞動(dòng)力要素等稟賦優(yōu)勢(shì)顯著的地區(qū)，制造業(yè)具有生產(chǎn)加工的低成本優(yōu)勢(shì)，必然吸引大量資本涌入與資源優(yōu)勢(shì)相互結(jié)合，形成競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。二是區(qū)位因素。東部地區(qū)沿海、沿江和沿邊的區(qū)位條件，大幅增強(qiáng)了與中西部在信息來源、要素市場(chǎng)和產(chǎn)品運(yùn)輸?shù)拳h(huán)節(jié)的成本差異。與此同時(shí)，港口服務(wù)、航運(yùn)、出口、對(duì)外貿(mào)易、保險(xiǎn)和融資等生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)得到發(fā)展，為中國(guó)的非均衡發(fā)展模式增加了產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。三是人才和技術(shù)分布。在科技是第一生產(chǎn)力的時(shí)代，技術(shù)水平與創(chuàng)新能力是推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心要素。而中國(guó)高等院校、人均受教育水平、社會(huì)資本投資、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的分布極不均衡，是造成我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展失衡的重要原因，也驅(qū)動(dòng)著產(chǎn)業(yè)向技術(shù)水平高、創(chuàng)新要素活躍的地區(qū)轉(zhuǎn)移。四是政策傾斜。在稅收、產(chǎn)業(yè)、投資和人力資本積累等領(lǐng)域給予優(yōu)惠政策傾斜，是地方政府盡快獲得資本積累優(yōu)勢(shì)，塑造經(jīng)濟(jì)發(fā)展增長(zhǎng)極，形成核心外圍的輻射帶動(dòng)發(fā)展模式的重要手段，而這也促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)的跨區(qū)域轉(zhuǎn)移。
一直以來，中國(guó)依靠強(qiáng)有力的政府組織協(xié)調(diào)和資源動(dòng)員能力，維持了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的連續(xù)性，消除了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的很多不確定性，穩(wěn)定了經(jīng)貿(mào)和宏觀投資，并且憑借廉價(jià)勞動(dòng)力、龐大市場(chǎng)等比較優(yōu)勢(shì)，既有效避免了與中國(guó)脫鉤式的產(chǎn)業(yè)國(guó)際轉(zhuǎn)移，又吸引了大批外資企業(yè)入駐，逐漸成長(zhǎng)為世界貨物貿(mào)易第一大國(guó)。然而，伴隨著中美經(jīng)貿(mào)摩擦、新冠肺炎疫情肆虐、烏克蘭危機(jī)，以及世界多處的地緣政治、能源和資源沖突，經(jīng)濟(jì)全球化出現(xiàn)局部萎縮和結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)型的趨勢(shì)，全球貿(mào)易和產(chǎn)業(yè)鏈價(jià)值鏈以及地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)面臨新的挑戰(zhàn)：一是，世界發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體出于“安全”需要，加緊出臺(tái)縮短供應(yīng)鏈的方案，導(dǎo)致全球范圍內(nèi)的分工體系重建，尤其當(dāng)供應(yīng)鏈的上游原料、零配件與下游加工組裝之間的距離過長(zhǎng)時(shí)，產(chǎn)業(yè)鏈進(jìn)行分解和重組的概率更高。二是，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防意識(shí)驟增，外貿(mào)訂單將優(yōu)選成本洼地，傳統(tǒng)的“世界工廠”尤其是以附加值較低的半成品或零件加工再出口為主營(yíng)業(yè)務(wù)的“組裝基地”，將面臨嚴(yán)峻的區(qū)域性和周邊地區(qū)替代者的競(jìng)爭(zhēng)壓力。三是，后疫情時(shí)代，勞動(dòng)力資源稟賦豐富和消費(fèi)能力強(qiáng)的地區(qū)，以及正處于快速城鎮(zhèn)化階段，城市市政服務(wù)設(shè)施完善和城市基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)性建設(shè)較強(qiáng)的地區(qū)，將更有利于吸引外資、勞動(dòng)力和產(chǎn)業(yè)流入，提升地區(qū)間競(jìng)爭(zhēng)力成為當(dāng)務(wù)之急。
基于政治體制上的優(yōu)勢(shì)，中國(guó)政府強(qiáng)力吸引外資，形成了中國(guó)特色的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式?？傮w上，中國(guó)已經(jīng)逐漸擺脫以市場(chǎng)換資本和技術(shù)的歷史階段，面對(duì)供應(yīng)鏈短鏈化分散化區(qū)域化、部分產(chǎn)業(yè)鏈外遷步伐加快，以及被排除在某些區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈之外等風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，當(dāng)前，我國(guó)要牢牢把握全球產(chǎn)業(yè)分工體系重組的機(jī)遇，從低附加值向高附加值生產(chǎn)環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)型、從資源和勞動(dòng)成本優(yōu)勢(shì)向技術(shù)和產(chǎn)出效率轉(zhuǎn)型。
中國(guó)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的新格局與新趨勢(shì)
數(shù)字經(jīng)濟(jì)與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移
數(shù)字經(jīng)濟(jì)（Digital Economy）是基于互聯(lián)網(wǎng)載體，以數(shù)字化和信息化資源作為生產(chǎn)要素的一種新經(jīng)濟(jì)形態(tài)，主要包括數(shù)字產(chǎn)業(yè)化和產(chǎn)業(yè)數(shù)字化兩大部分。在數(shù)字經(jīng)濟(jì)中，數(shù)據(jù)資源作為生產(chǎn)要素的特殊屬性，極大地加速了大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)自身發(fā)展，催生了數(shù)據(jù)交易、數(shù)據(jù)租賃服務(wù)、分析預(yù)測(cè)服務(wù)、決策外包服務(wù)等新興產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)；與此同時(shí)，推動(dòng)著不同產(chǎn)業(yè)之間、大數(shù)據(jù)與行業(yè)應(yīng)用領(lǐng)域之間，出現(xiàn)深度融合創(chuàng)新的趨勢(shì)，特別是使得傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)在經(jīng)營(yíng)模式、盈利模式和服務(wù)模式等方面發(fā)生變革，涌現(xiàn)出如互聯(lián)網(wǎng)金融、共享單車等新平臺(tái)、新模式和新業(yè)態(tài)。2017年，數(shù)字經(jīng)濟(jì)正式上升為國(guó)家戰(zhàn)略。在一系列頂層設(shè)計(jì)的推動(dòng)下，《中國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展白皮書（2021）》顯示，2020年我國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)規(guī)模達(dá)到39.2萬億元，占GDP比重為38.6%；產(chǎn)業(yè)數(shù)字化規(guī)模達(dá)31.7萬億元，占GDP比重為31.2%。目前，我國(guó)產(chǎn)業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型已經(jīng)由重點(diǎn)創(chuàng)新行業(yè)轉(zhuǎn)向工業(yè)及全行業(yè)覆蓋，從“互聯(lián)網(wǎng)+”轉(zhuǎn)向智能化加速（李永紅、黃瑞，2019）。
基于產(chǎn)業(yè)數(shù)字化的發(fā)展策略，數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和產(chǎn)業(yè)發(fā)展在組織上可能呈現(xiàn)如下趨勢(shì)：第一，借助數(shù)字化技術(shù)，提高信息對(duì)稱度，優(yōu)化組織流程。基于海量數(shù)據(jù)，不斷修正模型精確度，實(shí)現(xiàn)分析結(jié)果與現(xiàn)實(shí)場(chǎng)景之間的高度匹配，提升業(yè)務(wù)效率和優(yōu)化產(chǎn)業(yè)內(nèi)部流程。通過對(duì)產(chǎn)業(yè)運(yùn)營(yíng)進(jìn)行全面而系統(tǒng)的智能化管理，去除價(jià)值流程中的低效和冗余環(huán)節(jié)，重組價(jià)值鏈。第二，利用數(shù)字化工具，強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)鏈上下游協(xié)同性。通過數(shù)字技術(shù)降低交易成本，激活閑置資產(chǎn)，放松資產(chǎn)專用性約束。通過數(shù)字技術(shù)的信息實(shí)時(shí)獲取功能，降低產(chǎn)業(yè)發(fā)展的不確定性，避免產(chǎn)能過剩，提高物流、信息流和價(jià)值流之間的協(xié)同能力。第三，通過數(shù)字化連接，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)間跨界合作與共享，完善產(chǎn)業(yè)生態(tài)?；趯?duì)用戶需求數(shù)據(jù)的實(shí)時(shí)共享，實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)無縫化銜接。利用數(shù)字化合作打破傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)間的邊界隔閡，組建分布式、適應(yīng)性、開放的社會(huì)技術(shù)系統(tǒng)。依托參與者數(shù)量增加的網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)，形成數(shù)字化生態(tài)的產(chǎn)業(yè)規(guī)模經(jīng)濟(jì)。
流量經(jīng)濟(jì)與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移
流量經(jīng)濟(jì)是指一個(gè)地區(qū)依靠平臺(tái)和條件吸引外部的資金、人才、技術(shù)和信息等資源要素集聚，形成經(jīng)濟(jì)能量后輻射周邊地區(qū)的發(fā)展模式（周振華、韓漢君，2002）。聚散效應(yīng)和區(qū)域空間結(jié)構(gòu)是流量經(jīng)濟(jì)的理論基礎(chǔ)。韓伯棠等（2003）指出，流量要素主要分為物流、商品流、信息流、技術(shù)流、人才流、資金流、資產(chǎn)流。從功能性角度來看，流量經(jīng)濟(jì)具有數(shù)字化、平臺(tái)化、共享化、空間化這四大特征（石良平等，2019）。
隨著互聯(lián)網(wǎng)、數(shù)字信息技術(shù)快速發(fā)展，推動(dòng)全球工業(yè)化向信息化轉(zhuǎn)型，流量成為城市間的連接紐帶，對(duì)全球經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)不斷提升，流量化已成為全球區(qū)域網(wǎng)絡(luò)發(fā)展的核心模式。全球主要城市均已形成強(qiáng)集聚-輻射特征的要素流量化經(jīng)濟(jì)形態(tài)，在全球范圍內(nèi)集聚高端資源要素，通過整合產(chǎn)業(yè)鏈、優(yōu)化創(chuàng)新鏈、重塑價(jià)值鏈，實(shí)現(xiàn)高效配置和高效流動(dòng)增值。國(guó)內(nèi)一些大城市也高度重視流量經(jīng)濟(jì)。上海市明確提出大力發(fā)展包括流量型經(jīng)濟(jì)在內(nèi)的“五型經(jīng)濟(jì)”；成都市早在2018年就發(fā)布了《關(guān)于推進(jìn)流量經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)施方案》，為各類流量經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供了方案導(dǎo)引。
流量經(jīng)濟(jì)時(shí)代的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，將會(huì)出現(xiàn)如下的典型特征：第一，網(wǎng)絡(luò)外部性而非集聚外部性成為未來城市網(wǎng)絡(luò)體系的主要形成機(jī)制，各種產(chǎn)業(yè)要素在城市節(jié)點(diǎn)和區(qū)域網(wǎng)絡(luò)中進(jìn)行雙向的流動(dòng)和傳輸（陸軍、毛文峰，2020）。第二，運(yùn)輸成本下降和消費(fèi)者多樣性需求，促進(jìn)企業(yè)縱向和橫向分工，區(qū)域經(jīng)濟(jì)的內(nèi)生關(guān)聯(lián)性增強(qiáng)，專業(yè)化中心不斷涌現(xiàn)，形成多中心區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)（王紅霞，2011）。第三，作為區(qū)域要素流動(dòng)和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)網(wǎng)絡(luò)形成的硬件，高速鐵路、交通基礎(chǔ)設(shè)施、信息通信設(shè)施等的建設(shè)不斷推進(jìn)，區(qū)域產(chǎn)業(yè)互補(bǔ)和融合發(fā)展進(jìn)程隨之加快。
創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移
我國(guó)高度重視創(chuàng)新對(duì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和增長(zhǎng)的促進(jìn)作用，近年來政府出臺(tái)了一系列鼓勵(lì)政策，科技創(chuàng)新和技術(shù)進(jìn)步已經(jīng)成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要源泉，創(chuàng)新活動(dòng)的整體規(guī)模迅速擴(kuò)大，創(chuàng)新成果大幅度增加，總體上我國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入了創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的發(fā)展階段。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2008—2019年間，我國(guó)研究與試驗(yàn)發(fā)展（R&D）經(jīng)費(fèi)增長(zhǎng)3.71倍，達(dá)到21737億元，年均增長(zhǎng)率達(dá)到1.13%；R&D經(jīng)費(fèi)支出占GDP比重由2008年的1.47%增長(zhǎng)至2.19%；專利申請(qǐng)受理量和授權(quán)量分別增長(zhǎng)了4.29與5.29倍；高新技術(shù)產(chǎn)品進(jìn)出口總額增加了85.97%。
Hansen和Birkinshaw（2007）提出了創(chuàng)新價(jià)值鏈（Innovation Value Chain，IVC）的概念，認(rèn)為創(chuàng)新是一個(gè)知識(shí)獲取、轉(zhuǎn)換與開發(fā)利用的循環(huán)往復(fù)過程，分為創(chuàng)意的產(chǎn)生、轉(zhuǎn)化和傳播三個(gè)階段。一般來說，創(chuàng)新擴(kuò)散的主要影響因子包括距離、技術(shù)勢(shì)能、擴(kuò)散通道等。Jaffe（1986）指出，知識(shí)溢出最可能發(fā)生在地理相鄰的區(qū)域。此外，創(chuàng)新擴(kuò)散的內(nèi)、外環(huán)境也會(huì)對(duì)創(chuàng)新擴(kuò)散產(chǎn)生影響。外環(huán)境指區(qū)域經(jīng)濟(jì)體制、政策、法律、社會(huì)環(huán)境系統(tǒng)；內(nèi)環(huán)境指經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、技術(shù)結(jié)構(gòu)、市場(chǎng)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、信息流通體系、資源稟賦、企業(yè)素質(zhì)等要素組成的區(qū)域系統(tǒng)。暢通的技術(shù)擴(kuò)散通道有利于創(chuàng)新擴(kuò)散，反之則阻礙創(chuàng)新擴(kuò)散（Sharif，1994；曾剛等，2006）。
創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的時(shí)代，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和產(chǎn)業(yè)發(fā)展可能會(huì)出現(xiàn)如下趨勢(shì)：第一，創(chuàng)新主體基于具有空間層級(jí)結(jié)構(gòu)的都市圈或者區(qū)域，加速產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)，實(shí)現(xiàn)技術(shù)、知識(shí)與要素資源的跨地區(qū)流動(dòng)。第二，在經(jīng)濟(jì)全球化、信息通訊技術(shù)和現(xiàn)代交通基礎(chǔ)設(shè)施的支撐下，創(chuàng)新擴(kuò)散日益呈現(xiàn)出跨區(qū)域、跨國(guó)、跨大洲擴(kuò)散的特征。若不同創(chuàng)新主體之間擁有相似的知識(shí)、技術(shù)和創(chuàng)新能力，地區(qū)間協(xié)同創(chuàng)新的產(chǎn)出和擴(kuò)散將處于較高水平。第三，地區(qū)間產(chǎn)業(yè)鏈、價(jià)值鏈和創(chuàng)新鏈協(xié)同一體化程度，成為區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)力的重要基礎(chǔ)。
區(qū)域經(jīng)濟(jì)與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移
在全球經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型背景下，具備科技創(chuàng)新的資源集聚外溢功能、開放合作的經(jīng)貿(mào)網(wǎng)絡(luò)樞紐功能與韌性高效的資源配置功能，是構(gòu)建具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的區(qū)域一體化經(jīng)濟(jì)形態(tài)的必然要求。李睿（2015）的研究表明，一個(gè)地區(qū)繁榮發(fā)展的關(guān)鍵在于中心城市的分工體系鮮明、產(chǎn)業(yè)功能各異——正是由于舊金山主攻金融與旅游業(yè)，奧克蘭著力發(fā)展裝備制造和港口經(jīng)濟(jì)，圣何塞致力建設(shè)電子制造工業(yè)基地，舊金山灣區(qū)才能成為全球聞名的區(qū)域經(jīng)濟(jì)的代表之一。美國(guó)波士華城市群、日本東京大灣區(qū)的發(fā)展也表明，發(fā)揮政府和市場(chǎng)雙重作用，明確創(chuàng)新鏈的合作分工，鼓勵(lì)不同城市錯(cuò)位發(fā)展，提高產(chǎn)業(yè)集中度，是解決區(qū)域產(chǎn)業(yè)組織體系不合理、區(qū)域協(xié)同機(jī)制不完善等問題的重要途徑。
產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移在本質(zhì)上是區(qū)域經(jīng)濟(jì)非均衡和非一體化發(fā)展的必然結(jié)果，在長(zhǎng)期的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)下，中國(guó)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)一直處于非均衡的發(fā)展?fàn)顟B(tài)，而現(xiàn)階段地方政府總體財(cái)政收入下滑、收入來源渠道縮減，又將在某種層面上加劇地區(qū)間的非均衡態(tài)勢(shì)，促使更多的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移發(fā)生。據(jù)財(cái)政部公布的數(shù)據(jù)，2022年1—5月，全國(guó)政府性基金預(yù)算收入21948億元，比上年同期下降26.1%。分中央和地方看，中央政府性基金預(yù)算收入1469億元，比上年同期增長(zhǎng)3.5%；地方政府性基金預(yù)算本級(jí)收入20479億元，比上年同期下降27.6%，其中，國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入18613億元，比上年同期下降28.7%。為緩解地方財(cái)政壓力，短期內(nèi)可能依然采取擴(kuò)大、穩(wěn)定和規(guī)范一般性轉(zhuǎn)移支付的辦法。然而，盡管財(cái)政轉(zhuǎn)移支付對(duì)不同區(qū)域的政府投資、社會(huì)投資和居民消費(fèi)均能產(chǎn)生正向促進(jìn)作用，但各變量在響應(yīng)路徑、波動(dòng)程度及累積效應(yīng)方面具有明顯的區(qū)域差異性。不可否認(rèn)，中央對(duì)東部地區(qū)轉(zhuǎn)移支付的宏觀經(jīng)濟(jì)效應(yīng)總體上大于中西部地區(qū)，且東部地區(qū)轉(zhuǎn)移支付的產(chǎn)出乘數(shù)也高于中西部地區(qū)（王文甫等，2020年）。由此可見，在區(qū)域非均衡的作用下，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移必將是一個(gè)長(zhǎng)期存在的客觀經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象。
產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移新格局下的政府職能演進(jìn)
建設(shè)數(shù)字政府，重塑政府運(yùn)行模式
伴隨新一代信息技術(shù)創(chuàng)新成果的涌現(xiàn)，以數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化和智能化驅(qū)動(dòng)地方政府職能轉(zhuǎn)變和社會(huì)治理轉(zhuǎn)型成為必然趨勢(shì)。數(shù)字政府建設(shè)是政府公共管理戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的核心支撐。
根據(jù)《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》，數(shù)字政府是數(shù)字中國(guó)國(guó)家戰(zhàn)略的重要內(nèi)容，旨在將數(shù)字技術(shù)廣泛應(yīng)用于政府管理服務(wù)，重塑新型政府運(yùn)行模式，使政府更好地服務(wù)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展。我國(guó)數(shù)字政府建設(shè)涵蓋內(nèi)部機(jī)構(gòu)與職責(zé)體系設(shè)置、運(yùn)行機(jī)制、宏觀架構(gòu)、技術(shù)路徑與治理體系等內(nèi)容?，F(xiàn)階段的重點(diǎn)策略包括：改革政府組織結(jié)構(gòu)、優(yōu)化政府行政流程，搭建數(shù)字協(xié)商的治理模式；創(chuàng)新公共服務(wù)方式，改善公共服務(wù)供給（Gil-Garcia et al . ，2018）；促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面數(shù)字化運(yùn)行，建立新型政府形態(tài)（王偉玲，2019）；提高政府獲取、傳遞和分享信息的能力，通過數(shù)據(jù)流動(dòng)實(shí)現(xiàn)知識(shí)應(yīng)用（周文彰，2020）；通過數(shù)字化的思維、理念、戰(zhàn)略、資源、工具和規(guī)則等提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)、提高公眾服務(wù)滿意度（王謙、曾瑞雪，2020）。
建設(shè)公共政府，創(chuàng)新社會(huì)治理工具
建設(shè)公共政府，加快公共治理方法工具創(chuàng)新，提高地方政府社會(huì)治理水平和能力，是數(shù)字化和信息化時(shí)代推動(dòng)社會(huì)治理模式變革的重要保障。現(xiàn)階段的重點(diǎn)策略包括：構(gòu)建基于“一張網(wǎng)”的社會(huì)治理平臺(tái)，創(chuàng)新場(chǎng)景式服務(wù)應(yīng)用，共享公共服務(wù)平臺(tái)設(shè)施；依托數(shù)字技術(shù)助推社會(huì)治理賦權(quán)，基于城市大腦，建設(shè)融入“互聯(lián)網(wǎng)+”的社會(huì)治安防控體系；運(yùn)用軌跡追蹤將社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)關(guān)口前移，構(gòu)建涵蓋自然災(zāi)害、社會(huì)危機(jī)和突發(fā)事件的偵查、監(jiān)測(cè)和預(yù)警系統(tǒng)，優(yōu)化重大風(fēng)險(xiǎn)聯(lián)防聯(lián)控治理機(jī)制；以公民需求和突出問題為導(dǎo)向，強(qiáng)化整體性治理理念；消除“數(shù)據(jù)孤島”，建立數(shù)字技術(shù)支撐的精準(zhǔn)社會(huì)治理體系。
建設(shè)創(chuàng)新政府，探索合作開發(fā)機(jī)制
政府在區(qū)域協(xié)同創(chuàng)新中的政策統(tǒng)籌與引導(dǎo)至關(guān)重要，是深化重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)合作、實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)和打破區(qū)域行政體制壁壘的重要保障。根據(jù)國(guó)內(nèi)外成功經(jīng)驗(yàn)，創(chuàng)新型政府以制定“極點(diǎn)輻射、多核多廊、區(qū)域協(xié)同”的區(qū)域化統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略，構(gòu)建涵蓋經(jīng)濟(jì)中心城市、產(chǎn)業(yè)鏈核心環(huán)節(jié)、創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)和區(qū)域協(xié)同主體的區(qū)域協(xié)同創(chuàng)新體系，支撐新時(shí)代區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的戰(zhàn)略實(shí)施為目標(biāo)。創(chuàng)新型政府的主要職責(zé)在于：探索“人才-創(chuàng)新-數(shù)據(jù)”合理化布局，營(yíng)造良好投資環(huán)境；制定相關(guān)稅收政策，提升產(chǎn)業(yè)協(xié)同能力，形成要素流動(dòng)的系統(tǒng)性閉環(huán)；引導(dǎo)市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮作用，提升區(qū)域整體創(chuàng)新活力；打造創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展的制度環(huán)境和科技創(chuàng)新支撐體系，建設(shè)創(chuàng)新資源集聚帶、轉(zhuǎn)型升級(jí)引領(lǐng)帶；推動(dòng)國(guó)內(nèi)外先進(jìn)科技成果集聚，加快優(yōu)勢(shì)創(chuàng)新型企業(yè)培育等。當(dāng)前，創(chuàng)新型政府的重點(diǎn)策略包括：基于國(guó)家新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)戰(zhàn)略，一方面，推進(jìn)傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施的智能化改造，另一方面，加快5G、IPv6等新一代信息網(wǎng)絡(luò)、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)和云計(jì)算等新型信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)布局。在人工智能、集成電路、工業(yè)軟件、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、智能制造與機(jī)器人等重大科技攻關(guān)領(lǐng)域，加快建設(shè)一批技術(shù)創(chuàng)新平臺(tái)，引進(jìn)和培育高素質(zhì)的緊缺創(chuàng)新人才。優(yōu)化合作創(chuàng)新開發(fā)機(jī)制，探索科技產(chǎn)業(yè)合作新模式，完善地方政府間的組織協(xié)同機(jī)構(gòu)建設(shè)，構(gòu)建“科技園”“示范區(qū)”“微中心”等多層級(jí)、立體化的產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新空間系統(tǒng)。
現(xiàn)階段，在高質(zhì)量、“雙循環(huán)”、綠色低碳和環(huán)境可持續(xù)發(fā)展等一系列重大戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)下，我國(guó)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)與產(chǎn)業(yè)組織正迎來諸多歷史性的契機(jī)與調(diào)整。未來，應(yīng)在從單極化走向多中心網(wǎng)絡(luò)、從城市集聚走向區(qū)域一體化和從行政分割走向協(xié)作性治理等幾個(gè)方向，攻堅(jiān)克難，實(shí)現(xiàn)重大轉(zhuǎn)型升級(jí)。一方面，最大程度建設(shè)包括國(guó)際環(huán)境、區(qū)域環(huán)境、內(nèi)部環(huán)境和區(qū)域管理環(huán)境在內(nèi)的環(huán)境條件綜合調(diào)查系統(tǒng)，在充分吸收公民意見和企業(yè)反饋的基礎(chǔ)上，動(dòng)態(tài)完善地方政府戰(zhàn)略目標(biāo)、策略和規(guī)劃；另一方面，最大范圍尋找利益相關(guān)者，通過協(xié)調(diào)愿景、明確任務(wù)、落實(shí)收益與責(zé)任分擔(dān)等策略，構(gòu)建制定戰(zhàn)略規(guī)劃的科學(xué)程序，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)地方政府的職能演進(jìn)，更好地服務(wù)于中國(guó)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移體系的全面構(gòu)建。
【本文作者為北京大學(xué)政府管理學(xué)院副院長(zhǎng)、教授；本文系國(guó)家自然科學(xué)基金面上項(xiàng)目（項(xiàng)目編號(hào)：42171174）階段性研究成果】
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責(zé)編：羅 婷／美編：王嘉騏
Trends of Industrial Transfer and the Evolution of Local Government
Functions in China
Lu Jun
Abstract: At present, under a series of major strategic development goals such as high-quality, dual-circulation, green and low-carbon, and sustainable development, China's regional industrial transfer and industrial organization are facing a series of development opportunities and challenges. Based on the overall goal of "three transformations", China's industrial transfer has been deeply integrated into the historical development framework of digital economy, flow economy, innovation economy, and non-equilibrium regional economy, presenting new features, trends, and even patterns. Accordingly, under the new industrial transfer pattern, the local governments, regarding their functions and responsibilities, should evolve into "digital government", "public government" and "innovative government" as soon as possible to better serve the comprehensive construction of China's industrial transfer system.
Keywords: regional economy; industrial transfer; local government; function evolution
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