摘 要: 城市全周期管理是一個嶄新的治理理念與研究課題，意味著傳統(tǒng)城市治理的模式升級，必將把城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)推到更高水平，探索出人民共享、科技支撐、持續(xù)優(yōu)化的城市治理新模式。要從戰(zhàn)略全局的高度，系統(tǒng)把握城市全周期管理的內(nèi)涵、外延，處理好它所涉及的各種關(guān)系，包括主觀性與客觀性的辯證關(guān)系、原則性與靈活性的辯證關(guān)系、聚集性與疏散性的辯證關(guān)系，進(jìn)而從需求管理、城市規(guī)劃、形象設(shè)計、營商環(huán)境建設(shè)、公共安全治理、信息反饋渠道搭建等六條路徑實踐城市現(xiàn)代化治理的新路子、新模式。
關(guān)鍵詞:城市治理 全周期管理 應(yīng)急管理 城市規(guī)劃
【中圖分類號】D630 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A
城市怎樣治理才能健康高效運轉(zhuǎn)，才能應(yīng)對包括重大公共衛(wèi)生突發(fā)事件在內(nèi)的各種挑戰(zhàn)，這是推進(jìn)城市治理現(xiàn)代化必須要回答的重要問題，也是關(guān)系社會主義現(xiàn)代化國家建設(shè)和人民群眾獲得感、幸福感、安全感的重要議題。習(xí)近平總書記指出：“要著力完善城市治理體系和城鄉(xiāng)基層治理體系，樹立 ‘全周期管理’意識，努力探索超大城市現(xiàn)代化治理新路子。”作為一種跨系統(tǒng)、多尺度、普適性現(xiàn)象，全周期管理具有理念先進(jìn)性與實踐必要性。習(xí)近平總書記提出的用“全周期管理”理念治理城市特別是超大城市的新思路，是城市治理理念的一次突破，為推進(jìn)我國城市治理現(xiàn)代化指明了方向。
城市全周期管理是一個新概念、新理念，體現(xiàn)了對社會經(jīng)濟(jì)與城市發(fā)展客觀規(guī)律的充分尊重和深刻認(rèn)識。全周期管理是指對事物生命周期進(jìn)行全過程管理，側(cè)重縱向的時間與過程維度，要求城市治理實現(xiàn)更長階段、更大跨度的規(guī)劃與管理。全周期管理除了在縱向生命周期中體現(xiàn)為各環(huán)節(jié)與過程，在橫向的管理內(nèi)容上也十分豐富和繁雜，貫穿功能定位、產(chǎn)業(yè)布局、社會發(fā)展、應(yīng)急管理、公共衛(wèi)生、信息反饋、基層治理、智慧治理等諸多方面?？v橫交錯的全周期管理是一個龐大的系統(tǒng)工程，是與城市治理本身的復(fù)雜性相對應(yīng)的。在探索城市治理現(xiàn)代化的實踐中，必須將城市全周期管理涉及到的各個方面統(tǒng)一考慮，樹立牢固的全周期管理理念，建立與此相對應(yīng)的有效治理模式，大力提升城市治理水平，探索出一條城市特別是超大城市現(xiàn)代化治理的新路子。
城市全周期管理必須堅持的原則
實現(xiàn)城市全周期管理，既要考慮城市自發(fā)規(guī)律與運行機制的條件約束，也要增強城市自發(fā)規(guī)律與運行機制的韌性活力。這種辯證性認(rèn)識要求我們：
堅持科學(xué)性原則。城市治理是一門藝術(shù)，也是一門科學(xué)。堅持科學(xué)性，就要遵循事物的內(nèi)在與客觀發(fā)展規(guī)律。城市治理的科學(xué)性具體體現(xiàn)在國土布局、城市規(guī)劃、城市治理、社會治理、基層治理等各個環(huán)節(jié)和實踐要素之中。要充分運用管理學(xué)、城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)、社會學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、地質(zhì)學(xué)、地理學(xué)、測繪學(xué)等專業(yè)知識對城市進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃和運維，在城市設(shè)計、建設(shè)、運行、治理、維護(hù)的全過程自覺運用和遵循科學(xué)規(guī)律，堅持一切從實際出發(fā)，切忌主觀主義、短期主義與“拍腦門”決策。
堅持人民性原則。應(yīng)牢記城市是為人服務(wù)的，城市治理應(yīng)當(dāng)滿足人民群眾日益增長的多樣化需求。新時代人民群眾的美好生活需要愈發(fā)豐富，從基本的衣食住行到精神文化層面都提出了更高要求。城市發(fā)展與治理應(yīng)當(dāng)不斷滿足百姓的新期待，城市發(fā)展是手段，打造更加美好生活是目標(biāo)。如果違背這一條根本原則，表面上轟轟烈烈的城市建設(shè)與城市治理反而帶來人民群眾生產(chǎn)生活的負(fù)擔(dān)，必然導(dǎo)致手段對目標(biāo)的異化，問題將會非常嚴(yán)重。
堅持歷時性原則。每一個城市發(fā)展都是一部有機體的成長歷史，都有其獨特的歷史淵源、精神氣質(zhì)、風(fēng)物文化、發(fā)展階段等。首先，歷時性原則要求對城市的歷史負(fù)責(zé)。應(yīng)在城市建設(shè)、社區(qū)規(guī)劃、道路命名等方面，實現(xiàn)城市在時間維度的繼承和創(chuàng)新。第二，要對城市的現(xiàn)實負(fù)責(zé)。以問題為導(dǎo)向，切實解決當(dāng)下城市發(fā)展面臨的各種難題，特別是要提高城市公共基礎(chǔ)設(shè)施的便利性、開放性、安全性、可及性。第三，要對城市的未來負(fù)責(zé)。城市規(guī)劃、建設(shè)與治理應(yīng)在堅持長遠(yuǎn)性、前瞻性、全局性等原則的前提下，根據(jù)承載能力，合理配置相關(guān)資源與條件，合理設(shè)置發(fā)展目標(biāo)，不能無限透支未來發(fā)展空間與發(fā)展資源。
堅持空間性原則。合理的空間布局是城市健康發(fā)展的物理基礎(chǔ)。首先，空間性原則要求城市合理定位，與所在城市圈、城市群、經(jīng)濟(jì)帶、國家功能區(qū)等協(xié)調(diào)聯(lián)動，有效統(tǒng)一并均衡局部與全局發(fā)展利益。其次，城市系統(tǒng)內(nèi)部諸要素之間應(yīng)協(xié)同配合、各司其職、自成一體。尤其是要實現(xiàn)城市人口與資源環(huán)境的和諧共存，時間與空間的動態(tài)優(yōu)化配置，在空間規(guī)劃與建設(shè)方面不能“四面出擊”“用力過猛”，而要堅持“戰(zhàn)略留白”，讓整個城市空間既富有個性，又和諧一體。
城市全周期管理應(yīng)處理好三對關(guān)系
如前所述，城市全周期管理涉及很多方面，是一項系統(tǒng)工程，不僅需要處理好內(nèi)部各要素、各環(huán)節(jié)、各流程之間復(fù)雜關(guān)系，還要處理好有形與無形、內(nèi)部與外部、實體與虛體之間的關(guān)系?？v觀城市全周期管理流程，首要工作是處理好三對核心關(guān)系。
一是主觀性與客觀性的辯證關(guān)系。主觀性指主觀目標(biāo)與美好愿景，體現(xiàn)在綱要文件精神、經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、社會建設(shè)目標(biāo)、城市規(guī)劃藍(lán)圖等方面?？陀^性即客觀實在性，指事物客觀存在，要求實事求是，又可稱真實性原則?？陀^性與主觀性均不可或缺，唯有將主觀性通過實踐與客觀性相統(tǒng)一才能獲得客觀真理。城市治理應(yīng)在充分考慮自然規(guī)律、社會規(guī)律、經(jīng)濟(jì)規(guī)律、人民需求、專家意見、公共輿情等基礎(chǔ)上科學(xué)決策，決不能本末倒置，強制事物客觀規(guī)律遵從主觀意志，“拍腦袋”的主觀跋扈主義、“一刀切”的客觀絕對主義均不可取，否則貽害無窮。
二是原則性與靈活性的辯證關(guān)系。原則性是指導(dǎo)城市建設(shè)、城市治理與發(fā)展的基本原則，主要包括指導(dǎo)性規(guī)則（如文件、規(guī)劃、綱要）和制約性規(guī)則（如耕地紅線、公共需求、安全需求）兩類。城市發(fā)展與治理不存在標(biāo)準(zhǔn)模式，需要從特定實踐中總結(jié)，只有通過實踐探索，才能找到最優(yōu)解。理論來源于實踐，又高于實踐。在實施一城一策的過程中，也要堅持理論指導(dǎo)。一味強調(diào)原則性，可能犯教條主義錯誤；一味強調(diào)靈活性，就會無規(guī)矩、亂作為、瞎指揮。城市治理應(yīng)堅持原則性與靈活性、理論性與實踐性的統(tǒng)一，將原則的剛性與策略的柔性有機地結(jié)合起來，既尊重規(guī)律的普遍性，又彰顯城市的發(fā)展個性。
三是聚集性與疏散性的辯證關(guān)系。聚集性與疏散性是人類社會同時存在的兩種行為模式，也是城市規(guī)劃的兩種傾向。現(xiàn)代社會的特征之一就是人流物流信息流的高度聚集。中國城市化率從改革開放初期不到20%，到2019年底超過60%，八億多人口集中在600多個大大小小的城市里。目前集中化趨勢還在進(jìn)行，某些地方甚至還存在盲目沖動傾向。聚集性、集中性的單向度執(zhí)行，如果疊加主觀性，就可能釀成重大社會問題，2020年山東“合村并居”事件就引起了廣泛爭議。城市在推進(jìn)聚集性與集約化發(fā)展的同時，應(yīng)充分設(shè)計戰(zhàn)略余地。同時，要重視鄉(xiāng)村建設(shè)，不能將其錯誤地理解為只保留少數(shù)樣本的“農(nóng)村消滅”運動。換言之，要堅持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，以城鄉(xiāng)融合發(fā)展為目標(biāo)，做好疏散性戰(zhàn)略規(guī)劃，將城市、郊區(qū)、鄉(xiāng)村三種類型全部納入整體國土規(guī)劃，增強整個城鄉(xiāng)的系統(tǒng)韌性，實現(xiàn)聚集性與疏散性的有機統(tǒng)一。
探索城市全周期管理的具體路徑
在堅持城市全周期管理主要原則與把握好三對重要辯證關(guān)系的基礎(chǔ)之上，應(yīng)著力從以下途徑實踐這一城市現(xiàn)代化治理的新路子、新模式。
一是做好城市需求管理。城市存在的意義，在于持續(xù)滿足人類社會兩個層面的功能需求：一個層面是國家戰(zhàn)略需求。古今中外，城市存亡興衰與國家戰(zhàn)略需求緊密相關(guān)。不論是綜合性國家中心城市還是國際性大都市，亦或是工業(yè)城市、油田城市、煤炭城市、鋼鐵城市、運河城市、鐵路城市……均承載著國家需求與戰(zhàn)略使命。另一個層面是人民群眾需求。國家戰(zhàn)略需求具有歷史性、階段性、時代性特征，人民群眾的需求結(jié)構(gòu)相對而言比較穩(wěn)定，主要包括衣食住行、科教文衛(wèi)，人民群眾的需求是城市發(fā)展的活力依托。城市治理應(yīng)充分考慮這兩方面需求，把長期的戰(zhàn)略需要、趨勢變動與近期的基本需要、需求變動結(jié)合起來，花大力氣補齊民生短板，服務(wù)人民美好生活、促進(jìn)共同富裕。
二是多維度進(jìn)行城市規(guī)劃。城市發(fā)展應(yīng)發(fā)揮中長期規(guī)劃與短期規(guī)劃優(yōu)勢與作用，避免二者混同與角色錯位。合理配置工業(yè)區(qū)、農(nóng)業(yè)區(qū)、住宅區(qū)、商務(wù)區(qū)等空間布局，注重提高人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。另外，鑒于當(dāng)前百年未有之大變局和新冠肺炎疫情交織疊加，世界進(jìn)入動蕩變革期，不穩(wěn)定性不確定性顯著上升，有條件的城市也可以考慮規(guī)劃建設(shè)一定規(guī)模的公共避難所、公共衛(wèi)生救治專區(qū)、戰(zhàn)略性醫(yī)療區(qū)域等，做好突發(fā)事件應(yīng)急管理。
三是重視城市形象管理與功能設(shè)計。城市形象設(shè)計包括外觀設(shè)計、功能設(shè)計等內(nèi)容，層次上涵蓋宏觀、中觀、微觀三個尺度。在開展城市形象管理和功能設(shè)計時，應(yīng)堅持歷時性，尊重歷史積淀與文化傳統(tǒng)，挖掘文化元素、人物歷史、精神符號等資源，使城市對外呈現(xiàn)獨特形象與氣質(zhì)，避免“千城一面”“千樓一貌”。同時要搞好環(huán)境衛(wèi)生，并采用微博、微信、抖音、快手等新媒體平臺向外推介，打造城市名片，多方面提升包容性與吸附力。增進(jìn)城市公共基礎(chǔ)設(shè)施的便利性與豐富性，讓人民群眾的生活更加美好、方便、舒適。充分調(diào)動社會力量，讓人民群眾全過程、全方位參與城市建設(shè)與治理工作。堅持可及性，凸顯人文情懷，關(guān)懷弱勢群體，讓全體人民共享城市治理與發(fā)展成果。
四是搞好營商環(huán)境建設(shè)。產(chǎn)業(yè)是城市賴以存在的物質(zhì)前提，是城市生命力的核心支撐。城市的存續(xù)與發(fā)展，仰賴于產(chǎn)業(yè)的造血功能。應(yīng)當(dāng)整合區(qū)位、特產(chǎn)、礦藏、風(fēng)景、人文等優(yōu)勢資源，盡可能發(fā)展優(yōu)勢支柱性產(chǎn)業(yè)，確保稅收穩(wěn)定性。同時積極培育大數(shù)據(jù)、云計算、區(qū)塊鏈、人工智能等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展增添動能。良好的營商環(huán)境是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的沃土。不僅要在工商稅務(wù)、知識產(chǎn)權(quán)、信用貸款、政策扶持等方面努力優(yōu)化營商環(huán)境，還要想方設(shè)法釋放潛在消費需求，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。
五是強化公共安全常態(tài)化治理。公共安全是城市吸引流量關(guān)注、吸收資本投資、培育經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)的生命線，沒有安全的城市環(huán)境，這些都很難實現(xiàn)。為此，要提升公共安全感，提高應(yīng)急治理能力，嚴(yán)密監(jiān)測并及時應(yīng)對各類社會治安與公共衛(wèi)生突發(fā)事件，重拳打擊恐怖主義犯罪。要提升企業(yè)（家）安全感。產(chǎn)業(yè)空心化、依靠上級財政撥款的城市，其生命力必然不強。特殊時期，更應(yīng)該加大中小企業(yè)公共服務(wù)力度，防止出現(xiàn)大規(guī)模失業(yè)潮與倒閉潮。要提升網(wǎng)民安全感。在信息化時代，有效應(yīng)對網(wǎng)絡(luò)公共安全等非傳統(tǒng)安全是現(xiàn)代城市全周期管理的必修課程。對網(wǎng)絡(luò)上的建設(shè)性聲音，應(yīng)秉持“有則改之，無則加勉”的態(tài)度，避免城市在互聯(lián)網(wǎng)空間的形象被打折。
六是暢通信息反饋與溝通渠道。作為人類社會生活的巨型系統(tǒng)，城市治理需要多種信息反饋。應(yīng)該建構(gòu)暢通的微觀基層信息反饋機制，健全利益表達(dá)渠道，及時解決涉及人民群眾切身利益的公共問題，不能片面強調(diào)維穩(wěn)，更不能將“搞定”“擺平”作為衡量治理能力高低的標(biāo)準(zhǔn)。在各種信息反饋渠道中，尤其要暢通互聯(lián)網(wǎng)渠道，建立互聯(lián)網(wǎng)信息直報機制，把人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)真正落實在城市全周期管理中。
理念是行動的先導(dǎo)，推進(jìn)城市治理現(xiàn)代化首先要牢固樹立全周期管理意識，從戰(zhàn)略全局的高度，系統(tǒng)把握城市全周期管理的內(nèi)涵、外延和它所涉及到的各個要素與各種關(guān)系，包括城市生命周期意識、應(yīng)急與常態(tài)、定位與布局、過程與階段、靜態(tài)與動態(tài)、全局與局部、建設(shè)與管理、理念與實踐等各個方面。毫無疑問，城市全周期管理是一個嶄新的治理理念與研究課題，意味著傳統(tǒng)城市治理的模式升級，必將把城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)推到更高水平，探索出人民共享、科技支撐、持續(xù)優(yōu)化的城市治理新模式。
【本文作者 呂鵬，中南大學(xué)公共管理學(xué)院教授；謝志強，中共中央黨校（國家行政學(xué)院）社會學(xué)教授。本文系國家社會科學(xué)基金重大研究專項“加快構(gòu)建中國特色哲學(xué)社會科學(xué)學(xué)科體系學(xué)術(shù)體系話語體系”（18VXK005）、國家社會科學(xué)基金重大項目“新技術(shù)應(yīng)用背景下數(shù)字社會特征研究”（19ZDA143）階段性成果】
責(zé)編：羅 婷／美編：石 玉
Full-cycle Management: A New Concept and New Model for Modernizing Urban Governance
Lv Peng Xie Zhiqiang
Abstract: “Full-cycle urban management” is a new governance concept and research topic, which means that the upgrading of the traditional urban governance model will certainly push the modernization of urban governance system and governance capacity to a new high, hence working out a new model of urban governance shared by the people, supported by science and technology, and with continuous optimization. It is necessary to develop, from the general strategic perspective, a systematic understanding of the meaning and extension of full-cycle urban management; deal with the various relationships it involves, including the dialectical relationships between subjectivity and objectivity, principle and flexibility, and aggregation and dispersion; and then practice the new ways and modes of the modernization of urban governance via the six approaches, that is, demand management, urban planning, image design, business environment construction, public safety governance, and feedback channel building.
Keywords: urban governance; full-cycle management; emergency management; urban planning
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