摘  要: 現(xiàn)階段，很多地方都在推進(jìn)以數(shù)字化為核心的智慧治理，但由于對(duì)數(shù)字化建設(shè)存在認(rèn)知誤區(qū)，巨額投入沒有讓社會(huì)治理顯得多么“智慧”，有些數(shù)字化項(xiàng)目甚至給一線工作人員和居民增加了不必要的負(fù)擔(dān)，以“賦能”為出發(fā)點(diǎn)的智慧治理卻導(dǎo)致“負(fù)能”。為此，應(yīng)當(dāng)重新審視智慧治理，在技術(shù)與價(jià)值兩種理性的基礎(chǔ)上對(duì)智慧治理進(jìn)行整合性思考，推動(dòng)治理理念從“事后應(yīng)急”走向“超前治理”、治理機(jī)制從“粗放管理”走向“精準(zhǔn)治理”、治理模式從“政府管控”走向“多元共治”，從而全方面、多維度地提升社會(huì)治理的智慧化水平。

關(guān)鍵詞:智慧治理  超前治理  精準(zhǔn)治理  多元共治  

【中圖分類號(hào)】D630                【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

近年來，以數(shù)字化為核心的智慧治理得到各級(jí)政府的高度關(guān)注，然而巨額投入?yún)s沒有讓社會(huì)治理顯得多么“智慧”。有些地方口號(hào)喊得響、資金投入大，但是百姓的獲得感并沒有得到相應(yīng)提升；有些數(shù)字化項(xiàng)目甚至給一線工作人員和居民增加了不必要的負(fù)擔(dān)，以“賦能”為出發(fā)點(diǎn)的智慧治理卻導(dǎo)致“負(fù)能”。因此，有必要重新審視當(dāng)前如火如荼的數(shù)字化建設(shè)，思考可以從哪些方面提升社會(huì)治理的智慧化水平。

當(dāng)前智慧治理存在的誤區(qū)

一是缺乏頂層設(shè)計(jì)，將智慧治理簡單地理解為多安裝高科技設(shè)備、多采集數(shù)據(jù)等。有些地方政府并未真正理解數(shù)字化內(nèi)涵，盲目購置大量的電子設(shè)備，一方面大大增加了財(cái)政負(fù)擔(dān)，擠壓了其他公共服務(wù)領(lǐng)域的投入，影響了居民的滿意度；另一方面探頭越裝越密、數(shù)據(jù)接入越來越多，未經(jīng)充分研究盲目采集的大量數(shù)據(jù)反而稀釋了數(shù)據(jù)的價(jià)值，增加了決策成本。

二是缺乏實(shí)用性，很多地方的數(shù)字化成果是用來“看的”，而不是用的。顯示屏越做越大、圖像越做越華麗，指揮大廳成為“展廳”，數(shù)字化淪為一種攀比或炫技的裝飾物，實(shí)用性遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。

三是數(shù)據(jù)采集有余，分析和應(yīng)用不足，針對(duì)居民實(shí)際需求的應(yīng)用更是少之又少。由于缺乏整體性的制度設(shè)計(jì)，一些地方著重于數(shù)據(jù)的收集和存儲(chǔ)，輕視對(duì)海量數(shù)據(jù)的分析利用，導(dǎo)致數(shù)字化建設(shè)浮于表面。并且，“高位推動(dòng)”下的智慧治理較多地關(guān)注“精密智控”，居民有效參與嚴(yán)重不足，未能充分體現(xiàn)“以人民為中心”的治理要義，換言之，監(jiān)管多、服務(wù)少。

從工具創(chuàng)新到制度創(chuàng)新：對(duì)智慧治理的理解與反思

“智慧治理”（Smart Governance）是一個(gè)新穎的概念。伴隨著大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能、云計(jì)算等新興信息技術(shù)的擴(kuò)展應(yīng)用，智慧治理逐漸受到廣泛關(guān)注，人們對(duì)智慧治理的理解一步步從工具層面的創(chuàng)新逐步走向更深層次的以制度創(chuàng)新為核心的治理現(xiàn)代化。

何謂“智慧”？張海柱等（2015）認(rèn)為智慧治理中的“智慧”主要來源于“海量、復(fù)雜、實(shí)時(shí)的大數(shù)據(jù)”。通過新興信息技術(shù)對(duì)大數(shù)據(jù)進(jìn)行智慧化的抓取、分析和處理（付秀榮，2021），將單純的社會(huì)事實(shí)變?yōu)橛行У闹卫硇畔ⅲ◤埓浩G，2014），從而獲得更靈活、更自如、更協(xié)調(diào)的社會(huì)治理能力。通過對(duì)數(shù)字治理、數(shù)據(jù)治理、智能治理等相近概念的辨析，顏佳華等（2019）將智慧治理定義為“通過信息技術(shù)和通信技術(shù)使國家、市場(chǎng)和社會(huì)得以溝通、互動(dòng)和協(xié)作的治理”。

智慧治理如何影響政府行為？簡·E·芳?。?010）認(rèn)為，通過“構(gòu)造信息處理和信息流動(dòng)的能力，引發(fā)了官僚機(jī)構(gòu)縱向的（即指令下達(dá)層面）以及橫向的（即職能部門）精簡”。如今信息處理早已超越簡單的計(jì)算，上升到通過數(shù)學(xué)建模來模擬、預(yù)測(cè)、應(yīng)對(duì)不斷變化的復(fù)雜事件的程度。憑借信息技術(shù)的強(qiáng)大計(jì)算能力可以改變對(duì)復(fù)雜治理客體的粗放認(rèn)知（譚熒、 韓瑞波，2021），例如通過對(duì)社會(huì)事實(shí)進(jìn)行數(shù)據(jù)化編碼、加工和運(yùn)算，監(jiān)測(cè)社會(huì)治理狀況、感知社會(huì)治理需求、預(yù)判社會(huì)治理風(fēng)險(xiǎn)（陳水生，2022），從而提高政府的精準(zhǔn)化治理、診斷式回應(yīng)及動(dòng)態(tài)式評(píng)估的能力，提升社會(huì)治理的及時(shí)性、精準(zhǔn)性和科學(xué)性（孟天廣、趙娟，2018）。顯然，在大部分學(xué)者的視野中，“智慧”視角重點(diǎn)關(guān)注的是“建什么、怎么建”等技術(shù)性、操作性問題，強(qiáng)調(diào)的是技術(shù)作為先決條件對(duì)于社會(huì)治理的影響；且更多關(guān)注數(shù)據(jù)抓取、存儲(chǔ)等“控制社會(huì)”層面的問題，而對(duì)于“服務(wù)社會(huì)”的數(shù)據(jù)分析和利用還停留在較為粗淺的描述性階段。

當(dāng)政府廣泛應(yīng)用信息技術(shù)處理各類公共事務(wù)時(shí)，政府本身也在被構(gòu)建，直接表現(xiàn)在不斷創(chuàng)新的治理理念與治理機(jī)制上。有學(xué)者從“為誰而建、為什么建”等原則性、根本性問題出發(fā)，在反思“技術(shù)迷信”的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)剖析了公民參與對(duì)于智慧治理的價(jià)值提升。郭蓉（2018）關(guān)注到了技術(shù)的負(fù)面效果，認(rèn)為對(duì)技術(shù)的過分依賴會(huì)導(dǎo)致價(jià)值理性的失落，使得社會(huì)治理只是“看起來”更加科學(xué)和民主。在重視技術(shù)手段運(yùn)用的同時(shí)，也需要關(guān)注智慧治理的“價(jià)值”。汪錦軍（2014）認(rèn)為，“從人本身的需求出發(fā)”是智慧治理對(duì)電子治理等傳統(tǒng)技術(shù)治理的超越之處。Caragliu等（2016）倡導(dǎo)將“政府與公民的互動(dòng)”納入智慧治理的評(píng)估維度。事實(shí)上，隨著政務(wù)熱線、政務(wù)論壇、政務(wù)博客、電子政務(wù)大廳等政府服務(wù)平臺(tái)的不斷迭代升級(jí)，公民參與社會(huì)治理的環(huán)境更加友好，并且由于互動(dòng)過程更加開放和共享，使蘊(yùn)含民主參與精神的“智慧決策”成為現(xiàn)實(shí)（Tomor et al, 2019）。

總體而言，智慧治理旨在讓公民擁有更高質(zhì)量、更便捷的社會(huì)生活，而非僅僅強(qiáng)調(diào)技術(shù)創(chuàng)新，雖說新興技術(shù)在社會(huì)治理中發(fā)揮著非常重要的作用，但是再高超的技術(shù)也無法全面解決復(fù)雜的社會(huì)治理問題。同樣地，融合多方力量的智慧治理倘若不依賴巧妙的技術(shù)設(shè)計(jì)，也只會(huì)淪為一紙空談。

智慧治理的實(shí)踐探索：案例分析及啟示

實(shí)踐常常走在理論研究的前面，一些地區(qū)已就智慧治理進(jìn)行了探索，并取得了一定的成效。

“治未病”：全量數(shù)據(jù)+智能分析，預(yù)警預(yù)判實(shí)現(xiàn)超前治理

杭州市余杭區(qū)按照“全域感知、分類歸集、多維分析、協(xié)同處置、閉環(huán)管理”的建設(shè)思路，匯集各部門各系統(tǒng)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，建構(gòu)平安風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)預(yù)警體系，成功打造“一網(wǎng)預(yù)警、一體協(xié)同、一站閉環(huán)”的社會(huì)矛盾智慧治理新模式。

首先，構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)“一個(gè)池”、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)預(yù)警“一張網(wǎng)”，搭建“超市型”部門數(shù)據(jù)倉。梳理確定44個(gè)小切口風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，分析風(fēng)險(xiǎn)成因，構(gòu)建涵蓋單一風(fēng)險(xiǎn)、復(fù)合風(fēng)險(xiǎn)、系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)的95個(gè)預(yù)測(cè)預(yù)警模型。在11個(gè)平安風(fēng)險(xiǎn)模塊中，融合運(yùn)用數(shù)據(jù)碰撞、AI識(shí)別、物聯(lián)感知等手段，對(duì)具體領(lǐng)域、部位的單一風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行監(jiān)測(cè)和預(yù)警，匯聚形成單一風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警庫?；趩我伙L(fēng)險(xiǎn)庫，進(jìn)一步通過算法建模，提取出各類單一風(fēng)險(xiǎn)的共性問題，實(shí)現(xiàn)對(duì)趨勢(shì)性、區(qū)域性、行業(yè)性、綜合性風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)警預(yù)測(cè)，支撐風(fēng)險(xiǎn)源頭治理。其次，構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)趨勢(shì)分析“一幅圖”。按照“宏觀+微觀”的思路，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、預(yù)警、處置進(jìn)行動(dòng)態(tài)掌控、綜合研判和實(shí)時(shí)追蹤。宏觀上，集成風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警數(shù)據(jù)，按照具體風(fēng)險(xiǎn)、板塊風(fēng)險(xiǎn)、整體風(fēng)險(xiǎn)三個(gè)層面，對(duì)行業(yè)、鎮(zhèn)街、村社、小區(qū)等進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)畫像，對(duì)行業(yè)或區(qū)域風(fēng)險(xiǎn)狀況作出趨勢(shì)性評(píng)價(jià)，實(shí)現(xiàn)“一圖總覽”。微觀上，針對(duì)具體某個(gè)預(yù)警事件，詳細(xì)羅列產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警的指標(biāo)情況，自動(dòng)生成“風(fēng)險(xiǎn)畫像”。繼而，構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)協(xié)同處置“一盤棋”。按照緊急事件“5分鐘簽收并指派，20分鐘內(nèi)到達(dá)現(xiàn)場(chǎng)，24小時(shí)內(nèi)完成處置并反饋結(jié)果”和非緊急事件“24小時(shí)內(nèi)簽收并指派，7天內(nèi)完成處置并反饋結(jié)果”的要求，聯(lián)動(dòng)當(dāng)事人、企業(yè)、物業(yè)、網(wǎng)格員、執(zhí)法力量、村社、鎮(zhèn)街、部門等各方主體，形成閉環(huán)處置體系。80%以上風(fēng)險(xiǎn)隱患通過“短信即時(shí)提醒+AI語音互動(dòng)+機(jī)器自動(dòng)復(fù)核”智能處置，日均自動(dòng)處置720件，節(jié)省30余名人力。杭州市余杭區(qū)“治病于未病”的超前治理理念進(jìn)一步提升了全區(qū)平安風(fēng)險(xiǎn)防控水平。今年以來，全區(qū)糾紛類警情、信訪、訴訟數(shù)量分別同比下降14%、21%、15%，全區(qū)生產(chǎn)事故總數(shù)同比下降20%。

“靶向式發(fā)力”：細(xì)化數(shù)據(jù)+科學(xué)分析，從粗放管理走向精準(zhǔn)治理

為企業(yè)提供精準(zhǔn)化服務(wù)是地方政府的重要職能之一。杭州市西湖區(qū)古蕩街道立足市場(chǎng)主體多、樓宇體量大等區(qū)域優(yōu)勢(shì)和特點(diǎn)，切入企業(yè)服務(wù)“不知道、找不到、不會(huì)辦”等難題，2022年上線“企服通”模塊，為企業(yè)紓困解難，提供精準(zhǔn)化服務(wù)。首先，細(xì)化數(shù)據(jù)歸集。服務(wù)企業(yè)先要做到底數(shù)清，“企服通”上線后，累計(jì)導(dǎo)入企業(yè)數(shù)據(jù)7073條，復(fù)核企業(yè)5000余家，整合50條惠企政策、38個(gè)樓宇場(chǎng)地、活動(dòng)培訓(xùn)、招商信息等數(shù)據(jù)資源，并通過平臺(tái)向企業(yè)發(fā)布，同時(shí)借助算法智能分析對(duì)信息進(jìn)行標(biāo)簽化處理，變“人找信息”為“信息找人”。進(jìn)而通過數(shù)據(jù)比對(duì)、引入分析模型，構(gòu)建“動(dòng)態(tài)化、圖形化、地圖化”的經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)駕駛艙，形成財(cái)政收入、出租面積、企業(yè)數(shù)量、產(chǎn)業(yè)類型等52類經(jīng)濟(jì)指標(biāo)圖表。其次，優(yōu)化需求集成。針對(duì)街道、樓宇、物業(yè)、企業(yè)4類不同用戶需求，建設(shè)“一艙兩端四界面”功能應(yīng)用。治理端對(duì)接15個(gè)資源庫，聚焦指標(biāo)監(jiān)測(cè)、樓宇管理、走樓訪企、政策歸集和政企互動(dòng)等5類服務(wù)需求，為精準(zhǔn)治理提供數(shù)據(jù)支撐；服務(wù)端鏈接銀行、投資機(jī)構(gòu)、會(huì)計(jì)事務(wù)所、律師事務(wù)所、券商等中介服務(wù)機(jī)構(gòu)，梳理開發(fā)找場(chǎng)地、找服務(wù)、找政策、找資金等4項(xiàng)核心功能，為企業(yè)提供“一站式”服務(wù)。第三，量化全鏈服務(wù)。根據(jù)重點(diǎn)企業(yè)的特性設(shè)置標(biāo)簽，并進(jìn)行分級(jí)、動(dòng)態(tài)管理。如圍繞預(yù)警營商，建立可視化多元數(shù)據(jù)看板，通過紅黃藍(lán)三色預(yù)警，幫助樓管員快速掌握3個(gè)月到期企業(yè)信息。

在高效統(tǒng)籌疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、助力市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的大背景下，古蕩街道借助“企服通”，對(duì)標(biāo)企業(yè)需求，持續(xù)優(yōu)化政府服務(wù)，推動(dòng)政企距離“向前一公里”，已累計(jì)解決企業(yè)訴求300多條。

“紅茶議事會(huì)”：民主協(xié)商+科技支撐，做到政府-社會(huì)的良性互動(dòng)

杭州市拱墅區(qū)小河街道開創(chuàng)的“紅茶議事會(huì)”，以“民主協(xié)商+科技支撐”創(chuàng)新組織居民、發(fā)動(dòng)居民的機(jī)制，激發(fā)基層社區(qū)居民的參與積極性，讓人民群眾成為基層治理智慧的源泉，實(shí)現(xiàn)了政府-社會(huì)的良性互動(dòng)。具體而言：在民意匯集環(huán)節(jié)，小河街道多維度收集公共服務(wù)、公共管理和公共安全等方面居民關(guān)心的問題，在數(shù)字治理平臺(tái)整理匯集，形成民意數(shù)據(jù)庫。在議題產(chǎn)生環(huán)節(jié)，每隔一段時(shí)間，系統(tǒng)自動(dòng)通過“爬蟲”軟件等技術(shù)手段，從民意數(shù)據(jù)庫中提煉關(guān)鍵詞，并推薦生成民意熱度，再由社區(qū)牽頭召集相關(guān)方面開展線上線下綜合評(píng)估，確定“紅茶議事會(huì)”議題。在議題處置環(huán)節(jié)，小河街道在系統(tǒng)上設(shè)置“跟蹤評(píng)價(jià)”模塊，通過線上會(huì)議評(píng)價(jià)、成果運(yùn)用、評(píng)估反饋等流程，全程跟蹤會(huì)議成果落地情況，形成“民意獲取—民意熱點(diǎn)大數(shù)據(jù)分析—自動(dòng)形成議題建議—召開線上與線下議事會(huì)—形成共治方案—回應(yīng)居民需求”環(huán)環(huán)相扣的治理閉環(huán)，成功打造人人參與、人人有責(zé)、人人享有的治理共同體。

小河街道開創(chuàng)的“紅茶議事會(huì)”所議之題都是居民關(guān)心的現(xiàn)實(shí)問題，避免了議事走向形式化；對(duì)議題不斷匯總分析，為更加準(zhǔn)確地感知民意、更加精準(zhǔn)地把握居民需求及其變化趨勢(shì)，從而提高綜合施策的精準(zhǔn)性做足了準(zhǔn)備；設(shè)置“跟蹤評(píng)價(jià)”模塊，全程跟蹤會(huì)議成果落地情況，確保了群眾訴求得到有效解決，增強(qiáng)了群眾獲得感、幸福感、安全感。

綜上，本文認(rèn)為智慧治理的實(shí)現(xiàn)，歸根結(jié)底是要充分整合技術(shù)與價(jià)值兩種理性，即在治理理念、治理機(jī)制和治理模式層面上對(duì)智慧治理進(jìn)行更為深入的整合性思考，從而全方位、多維度地提升社會(huì)治理水平。

首先，推動(dòng)治理理念從“事后應(yīng)急”走向“超前治理”。通過對(duì)海量數(shù)據(jù)建模分析，研判可能出現(xiàn)的社會(huì)治理風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，提升對(duì)突發(fā)性事件或風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的“預(yù)警+預(yù)判”能力，實(shí)現(xiàn)源頭治理和防范，從而減少突發(fā)事件的發(fā)生，有效控制、減輕甚至消除突發(fā)事件造成的社會(huì)危害，達(dá)到“治病于未病”的效果。其次，推動(dòng)治理機(jī)制從“粗放管理”走向“精準(zhǔn)治理”。通過建模、計(jì)算，抓住問題的關(guān)鍵突破點(diǎn)，對(duì)癥施藥，跳出傳統(tǒng)粗放式和模糊化的社會(huì)治理陷阱，實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理精準(zhǔn)施策，提升治理效能。第三，推動(dòng)治理模式從“政府管控”走向“多元共治”。通過數(shù)字平臺(tái)基層政府可以更充分地分析居民端的海量數(shù)據(jù)，準(zhǔn)確把握其需求及變化趨勢(shì)，提高公共服務(wù)的有效性和針對(duì)性，同時(shí)居民、商戶、社會(huì)組織等也可以通過數(shù)字平臺(tái)有效有序地參與到基層治理工作中，實(shí)現(xiàn)政府、社會(huì)的良性互動(dòng)。

小結(jié)：對(duì)智慧治理的再認(rèn)識(shí)

智慧治理應(yīng)始終貫徹以人民為中心的發(fā)展思想，以人民的需求為導(dǎo)向，而不是站在政府管控的角度。這一點(diǎn)“紅茶議事會(huì)”做得很好。在數(shù)據(jù)獲取階段，通過數(shù)字化手段及時(shí)了解居民的實(shí)際需求，并根據(jù)居民的“微需求”開展“微治理”，以“小場(chǎng)景”撬動(dòng)了“大治理”。未來，可充分梳理議事成果，前瞻性分析居民需求的變化趨勢(shì)，并提供針對(duì)性、精準(zhǔn)性服務(wù)，充分挖掘社會(huì)治理的“超前性”。

智慧治理不是簡單地使用幾項(xiàng)高科技產(chǎn)品，而是通過技術(shù)應(yīng)用倒逼治理體制機(jī)制的變革，重構(gòu)政府內(nèi)部、政府與社會(huì)的關(guān)系。數(shù)字技術(shù)有助于實(shí)現(xiàn)信息的互聯(lián)互通，對(duì)抗公共資源運(yùn)作“碎片化”、行政組織結(jié)構(gòu)“碎片化”和公共服務(wù)供給“碎片化”， 推動(dòng)“多跨”為核心的組織和治理流程再造。智慧治理的核心或者說重點(diǎn)不在于“硬件”技術(shù)，而是“軟件”，即制度建設(shè)。

智慧治理應(yīng)是一個(gè)開放系統(tǒng)，在這個(gè)系統(tǒng)內(nèi)，多種社會(huì)力量如分散的社會(huì)組織和志愿者交相互動(dòng)，共同為社會(huì)治理貢獻(xiàn)自身的智慧，余杭區(qū)的社會(huì)矛盾風(fēng)險(xiǎn)智能預(yù)警處置平臺(tái)即為多元共治的范例。然而，目前很多地方把數(shù)字平臺(tái)做成了政府的管控平臺(tái)，智慧治理也就成了政府的“獨(dú)角戲”，這顯然與構(gòu)建共建共治共享的社會(huì)治理格局背道而馳。今后要在廣泛聯(lián)動(dòng)多方力量上下功夫，只有這樣，才能大大提高社會(huì)治理效能。

【本文作者為浙江大學(xué)公共管理學(xué)院教授、浙江大學(xué)公共政策研究院首席專家；浙江大學(xué)公共政策研究院助理研究員嚴(yán)澤鵬對(duì)本文亦有貢獻(xiàn)】

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責(zé)編：羅 婷／美編：石 玉

Practice-based Exploration of Smart Governance:

Case Analysis and Inspirations

Xu Lin

Abstract:  At the current stage, smart governance with digitalization as its core is being promoted in many places. But due to misunderstandings of digital construction, huge investments have failed to make social governance any “smarter”, and some digital projects have even unnecessarily increased the burden of frontline personnel and the residents. In other words, smart governance with “empowerment” as the starting point has become “negative energy”. Therefore, we should re-examine smart governance by conducting integrated thinking about it based on the rationality of technology and value, promoting the transformation from “ex-post emergency” to “advanced governance” in concept, from “extensive management” to “precise governance” in mechanism, and from “government control” to “multisubject co-governance” in model to improve the intelligent level of social governance comprehensively and multi-dimensionally.

Keywords: smart governance; advanced governance; precise governance; multisubject co-governance

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