【摘要】監(jiān)管沙盒是一項(xiàng)重要的改革嘗試，其目的是希望在現(xiàn)有的體制機(jī)制約束下，盡可能創(chuàng)造條件來促進(jìn)金融改革與創(chuàng)新，更好地支持經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，并且把潛在風(fēng)險(xiǎn)控制在一定范圍內(nèi)。但現(xiàn)階段，我國的監(jiān)管沙盒自身受到許多因素的制約，仍有許多需探討和完善之處。因此，需進(jìn)一步提升監(jiān)管沙盒的地位，強(qiáng)化監(jiān)管沙盒組織者的資源與能級，以服務(wù)國家重大戰(zhàn)略目標(biāo)的主題子沙盒為重心，逐漸實(shí)現(xiàn)沙盒參與主體的多樣化，不斷提升運(yùn)營專業(yè)性并積極探索“算法約束”，加強(qiáng)監(jiān)管協(xié)調(diào)，有效把握創(chuàng)新與安全的平衡。
【關(guān)鍵詞】金融科技 監(jiān)管沙盒 金融改革
【中圖分類號】F830.2 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2022.17.011
【作者簡介】楊濤，中國社會(huì)科學(xué)院金融研究所研究員、博導(dǎo)，中國社會(huì)科學(xué)院國家金融與發(fā)展實(shí)驗(yàn)室副主任，中國社會(huì)科學(xué)院產(chǎn)業(yè)金融研究基地主任。研究方向?yàn)楹暧^金融與政策、金融市場、金融科技、支付清算。主要著作有《中國金融科技運(yùn)行報(bào)告（2021）》（合著）、《中國支付清算發(fā)展報(bào)告（2021）》、《中國文化金融發(fā)展報(bào)告（2021）》（合著）、《開放金融：理論、實(shí)踐與監(jiān)管》等。
2019年12月，中國人民銀行啟動(dòng)金融科技創(chuàng)新監(jiān)管試點(diǎn)工作，支持在北京市率先開展金融科技創(chuàng)新監(jiān)管試點(diǎn)，探索構(gòu)建符合我國國情、與國際接軌的金融科技創(chuàng)新監(jiān)管工具。2021年3月，中國證監(jiān)會(huì)在北京地區(qū)率先啟動(dòng)資本市場金融科技創(chuàng)新試點(diǎn)工作。由此，中國版的監(jiān)管沙盒初具雛形，并且受到各界的廣泛關(guān)注。與各國紛紛復(fù)制的監(jiān)管沙盒或監(jiān)管沙箱相比，我國的創(chuàng)新探索既有共性特征，又有基于國情的特殊性。因而，需要結(jié)合相關(guān)理論與實(shí)踐，進(jìn)行更加深入的比較和分析。
問題的提出
研究背景。監(jiān)管沙盒雖只是針對金融科技創(chuàng)新的一項(xiàng)特定制度安排，但在當(dāng)前國內(nèi)外形勢下，具有多重價(jià)值。首先，數(shù)字經(jīng)濟(jì)已經(jīng)成為各國尋找新增長點(diǎn)的“重要抓手”。在新冠肺炎疫情沖擊之前，全球經(jīng)濟(jì)增長面臨內(nèi)生動(dòng)力弱化的挑戰(zhàn)，而疫情進(jìn)一步影響了產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈穩(wěn)定性。與之相應(yīng)，數(shù)字經(jīng)濟(jì)不僅適應(yīng)了特殊時(shí)期非接觸式交易的需求，而且能夠帶動(dòng)全要素生產(chǎn)率的進(jìn)一步提升。數(shù)字經(jīng)濟(jì)改變了原有生產(chǎn)與消費(fèi)模式，也對金融服務(wù)方式提出了全新的要求。作為受到嚴(yán)格監(jiān)管的行業(yè)，金融要更好地服務(wù)于數(shù)字化，需要一定的“創(chuàng)新容忍度”，監(jiān)管沙盒正是其中一項(xiàng)重要的制度安排。
其次，新技術(shù)給金融要素、金融功能帶來深遠(yuǎn)影響。根據(jù)金融穩(wěn)定理事會(huì)（Financial Stability Board, FSB）的定義，金融科技是指“技術(shù)帶來的金融創(chuàng)新，它能夠產(chǎn)生新的商業(yè)模式、應(yīng)用、過程或產(chǎn)品，從而對金融市場、金融機(jī)構(gòu)或金融服務(wù)的提供方式產(chǎn)生重大影響”。事實(shí)上，信息技術(shù)的迭代升級不僅對于金融機(jī)構(gòu)、產(chǎn)品、市場等金融體系要素產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響，而且改變了支付結(jié)算、資源的跨期配置、股權(quán)細(xì)化、風(fēng)險(xiǎn)管理等基本功能?，F(xiàn)代金融的理論內(nèi)核與運(yùn)行方式，都已受到數(shù)字化的巨大沖擊，在效率提升的同時(shí)，也帶來眾多風(fēng)險(xiǎn)與挑戰(zhàn)。對此，監(jiān)管沙盒也是降低“風(fēng)險(xiǎn)不確定性”的一種嘗試。
再次，金融科技時(shí)代的金融消費(fèi)者保護(hù)需要更多機(jī)制創(chuàng)新。2008年全球金融危機(jī)爆發(fā)之后，金融消費(fèi)者保護(hù)問題引起了各國監(jiān)管者的廣泛關(guān)注。在我國，銀保監(jiān)會(huì)發(fā)布的《銀行保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)管理辦法（征求意見稿）》，已建立起多層次、廣覆蓋、全流程的金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法律體系。技術(shù)與金融的深度融合，使得這一問題變得更加復(fù)雜。近年來，從英國、美國和歐盟的監(jiān)管動(dòng)向來看，以強(qiáng)調(diào)功能監(jiān)管、協(xié)調(diào)監(jiān)管為主，在鼓勵(lì)金融科技創(chuàng)新同時(shí)，時(shí)刻注意金融消費(fèi)者保護(hù)問題。我國經(jīng)歷了互聯(lián)網(wǎng)金融的沉浮，也需要類似監(jiān)管沙盒這樣更靈活的機(jī)制，預(yù)先甄別創(chuàng)新中潛在的風(fēng)險(xiǎn)。
又次，監(jiān)管自身的數(shù)字化轉(zhuǎn)型壓力日益增加。2021年，中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第十次會(huì)議強(qiáng)調(diào)，要“提升金融系統(tǒng)干部隊(duì)伍監(jiān)管能力，提高監(jiān)管數(shù)字化智能化水平”。中國人民銀行發(fā)布的《金融科技發(fā)展規(guī)劃（2022-2025年）》也強(qiáng)調(diào)，要“加快監(jiān)管科技的全方位應(yīng)用，強(qiáng)化數(shù)字化監(jiān)管能力建設(shè)，對金融科技創(chuàng)新實(shí)施穿透式監(jiān)管，筑牢金融與科技的風(fēng)險(xiǎn)防火墻”。面對紛繁復(fù)雜的金融科技創(chuàng)新現(xiàn)象，監(jiān)管迫切需要運(yùn)用新技術(shù)手段，從現(xiàn)場監(jiān)管、非現(xiàn)場監(jiān)管進(jìn)化到數(shù)據(jù)監(jiān)管、科技監(jiān)管。就此看，監(jiān)管沙盒也是一項(xiàng)重要的改革嘗試。
最后，金融領(lǐng)域的技術(shù)進(jìn)步與制度演進(jìn)出現(xiàn)了錯(cuò)配。一方面，大數(shù)據(jù)、人工智能、互聯(lián)技術(shù)、分布式技術(shù)、安全技術(shù)解決了諸多金融交易的高成本、低效率矛盾，同時(shí)也產(chǎn)生了許多無法以傳統(tǒng)思路規(guī)制的新型金融組織和產(chǎn)品；另一方面，這些創(chuàng)新探索仍不夠成熟，相應(yīng)的法律法規(guī)難以進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，同時(shí)有關(guān)金融科技的文化、倫理等非正式規(guī)則也亟待升級。這種錯(cuò)配帶來許多風(fēng)險(xiǎn)和問題，需要通過某種“機(jī)制試驗(yàn)”來探索面向新金融的技術(shù)與制度磨合，為降低潛在錯(cuò)配性提供檢驗(yàn)基礎(chǔ)。
監(jiān)管沙盒的理論內(nèi)涵與邊界。第一，基于計(jì)算機(jī)技術(shù)邏輯的緣起。眾所周知，監(jiān)管沙盒的提法緣于計(jì)算機(jī)技術(shù)的演進(jìn)。計(jì)算機(jī)領(lǐng)域的沙盒（Sandbox）是一種維護(hù)計(jì)算機(jī)安全的虛擬技術(shù)，即在受限的安全環(huán)境中運(yùn)行應(yīng)用程序，并通過限制授予應(yīng)用程序的代碼訪問權(quán)限，為一些風(fēng)險(xiǎn)不確定性較高、外溢性未知、來源不可信、具備破壞力或無法判定程序意圖的程序提供真實(shí)測試試驗(yàn)環(huán)境。如果含有惡意行為，則禁止程序的進(jìn)一步運(yùn)行，而這不會(huì)對系統(tǒng)造成任何危害；并會(huì)在確認(rèn)病毒行為后實(shí)行回滾機(jī)制，讓系統(tǒng)復(fù)原。
從理論上看，計(jì)算機(jī)的沙盒機(jī)制是一種試探、對抗式的非合作博弈，參與者不可能達(dá)成具有約束力的協(xié)議，存在互不相容特征。其中，沙盒機(jī)制假設(shè)未知程序是“惡意”的，然后利用特定模式，來檢驗(yàn)其惡意是否是真實(shí)的，從而采取相應(yīng)的對策。此外，沙盒技術(shù)與主動(dòng)防御技術(shù)原理截然不同。主動(dòng)防御是發(fā)現(xiàn)程序有可疑行為時(shí)立即攔截并終止運(yùn)行。沙盒技術(shù)則是發(fā)現(xiàn)可疑行為后讓程序繼續(xù)運(yùn)行，當(dāng)發(fā)現(xiàn)的確是病毒時(shí)才會(huì)終止。事實(shí)上，隨著“惡意技術(shù)”的快速迭代，沙盒技術(shù)的被動(dòng)防御也出現(xiàn)越來越多的“無能為力”。
相比而言，金融科技的監(jiān)管沙盒則更像是一種合作博弈，可以達(dá)成具有約束力的協(xié)議，參與方愿意合作或妥協(xié)；強(qiáng)調(diào)效率、公平、公正，參與者之間的信息可以互相交換，所達(dá)成的協(xié)議必須強(qiáng)制執(zhí)行；最終參與各方整體上會(huì)受益。從金融監(jiān)管視角看，運(yùn)用沙盒的起點(diǎn)是假設(shè)參與的被監(jiān)管者是“善意”的，然后利用特定機(jī)制或模式，來監(jiān)測其善意的真實(shí)性，以及是否隱藏或無意中帶來“惡意后果”。同時(shí)，監(jiān)管沙盒也是一種主動(dòng)防御機(jī)制，旨在快速甄別出善意參與者，并將其納入現(xiàn)有金融體系中規(guī)范運(yùn)行。
就此來看，雖然都被稱為“沙盒”，但是計(jì)算機(jī)沙盒的內(nèi)在邏輯與金融科技監(jiān)管沙盒存在一定差異性，這也使得監(jiān)管沙盒在各國都有較大區(qū)別，因?yàn)楹献鞑┺牡?ldquo;協(xié)議性質(zhì)”及目標(biāo)函數(shù)都可能截然不同。同時(shí)，考慮到沙盒技術(shù)自身的缺陷與不足，無論是被動(dòng)還是主動(dòng)防御，監(jiān)管沙盒在技術(shù)邏輯支撐方面都存在一些內(nèi)在難題?？陀^來看，監(jiān)管沙盒或許只是金融數(shù)字化變革中的一項(xiàng)過渡性改革嘗試。
第二，監(jiān)管沙盒的提出。2014年，原英格蘭銀行首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家Andy Haldane在伯明翰大學(xué)的主題演講中首次提出通過技術(shù)推動(dòng)監(jiān)管的新型監(jiān)管系統(tǒng)。[1]2014年10月，英國金融行為監(jiān)管局（Financial Conduct Authority, FCA）設(shè)立了創(chuàng)新項(xiàng)目（Project Innovate），并增設(shè)創(chuàng)新中心（Innovation Hub）。2015年，F(xiàn)CA在《Regulatory Sandbox》報(bào)告中提出了沙盒監(jiān)管的設(shè)想，2016年開始正式設(shè)置監(jiān)管沙盒。按照FCA的定義，監(jiān)管沙盒是一個(gè)“安全空間”，在這個(gè)安全空間內(nèi)，金融科技企業(yè)可以測試其創(chuàng)新的金融產(chǎn)品、服務(wù)、商業(yè)模式和營銷方式，而不用在相關(guān)活動(dòng)碰到問題時(shí)立即受到監(jiān)管規(guī)則的約束。
自此，越來越多的國家開始探索具有自身特色的監(jiān)管沙盒，其內(nèi)涵也存在一些差異，但究其根本，都是試圖在推動(dòng)金融創(chuàng)新效率、應(yīng)對數(shù)字化帶來的多元競爭，與金融穩(wěn)定、金融消費(fèi)者保護(hù)之間，更好地實(shí)現(xiàn)平衡。
國內(nèi)外相關(guān)文獻(xiàn)綜述
目前，國內(nèi)外監(jiān)管沙盒領(lǐng)域的研究主要從理論和實(shí)踐兩個(gè)角度展開。從理論角度來看，研究往往基于金融創(chuàng)新、適應(yīng)性監(jiān)管（Adaptive Regulation）、金融包容（Financial Inclusion）等理論，解釋監(jiān)管沙盒制度產(chǎn)生的原因和意義。一方面，金融科技具有破壞性創(chuàng)新的特點(diǎn)，挑戰(zhàn)和沖擊了原有的創(chuàng)新制度，因此，需要某種形式的適應(yīng)性監(jiān)管和監(jiān)管試驗(yàn)主義。監(jiān)管沙盒制度建立在破壞性創(chuàng)新和適應(yīng)性監(jiān)管理論的基礎(chǔ)上，力圖實(shí)現(xiàn)制度與技術(shù)的動(dòng)態(tài)匹配（Baxter，2016；Brummer，2015；廖凡，2019）。另一方面，金融包容理論強(qiáng)調(diào)完善弱勢群體和貧困人口的金融服務(wù)（Mahendra, 2006; Chakravarty and Pal, 2010）。在此基礎(chǔ)上，包容性監(jiān)管重視金融效率和金融公平，防止監(jiān)管過度和監(jiān)管不足；監(jiān)管沙盒融入金融包容理念，增強(qiáng)監(jiān)管機(jī)制的靈活性（孟娜娜、藺鵬，2018）。
此外，一些學(xué)術(shù)研究通過實(shí)證或數(shù)理模型等方法，證實(shí)了監(jiān)管沙盒發(fā)揮的積極作用。Goo and Heo（2020）以9個(gè)最早推出監(jiān)管沙盒制度的國家為例，發(fā)現(xiàn)監(jiān)管沙盒可以降低監(jiān)管不確定性，顯著促進(jìn)Fintech行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)投資規(guī)模。Cornelli等人（2020）利用英國數(shù)據(jù)，證實(shí)世界上第一個(gè)沙盒通過減少信息不對稱和降低監(jiān)管成本，幫助金融科技公司獲得資金。張紅偉和陳小輝（2019）構(gòu)建了基于區(qū)塊鏈的傘形監(jiān)管沙盒，并證實(shí)傘形監(jiān)管沙盒可以通過拓展監(jiān)管資源促進(jìn)金融科技創(chuàng)新。
從實(shí)踐角度來看，國外主要基于各國監(jiān)管沙盒實(shí)踐，設(shè)計(jì)并分析監(jiān)管沙盒的具體運(yùn)行機(jī)制。Chen（2019）基于2016年到2018年英國和新加坡推出的監(jiān)管沙盒，評估這一制度的有效性。Ringe and Ruof（2018）提出構(gòu)建一個(gè)歐盟“引導(dǎo)沙盒”，由歐盟成員國具體操作，但需得到歐盟的認(rèn)可、支持和監(jiān)督。Wechsler等人（2018）認(rèn)為發(fā)展中國家應(yīng)當(dāng)構(gòu)建主題監(jiān)管沙盒（Thematic Sandbox），聚焦國家優(yōu)先發(fā)展的具體金融事項(xiàng)，更有效地利用稀缺資源。Piri（2018）、Thomas（2018）認(rèn)為美國應(yīng)當(dāng)建立聯(lián)邦監(jiān)管沙盒，加強(qiáng)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)和各州監(jiān)管機(jī)構(gòu)的合作。Everhart（2020）基于香港、新加坡、澳大利亞和英國監(jiān)管沙盒實(shí)踐，認(rèn)為各國監(jiān)管機(jī)構(gòu)推出的沙盒不同，尤其是在消費(fèi)者特定目標(biāo)和政策制度等方面存在明顯的差異，想要在全球擴(kuò)張的金融科技公司必須清楚地了解潛在市場中的沙盒監(jiān)管制度。
國內(nèi)關(guān)于監(jiān)管沙盒的研究分為兩個(gè)階段。我國正式推出相關(guān)改革之前，國內(nèi)學(xué)者通過觀察、梳理、分析國際監(jiān)管沙盒實(shí)踐，提出我國推行監(jiān)管沙盒制度的必要性及優(yōu)化建議。邊衛(wèi)紅和單文（2017）重點(diǎn)分析各國監(jiān)管沙盒特色，如英國重視消費(fèi)者保護(hù)、澳大利亞重視實(shí)踐效率、新加坡重視生態(tài)系統(tǒng)建設(shè)等；張景智（2017）比較英國、新加坡和中國香港監(jiān)管沙盒的運(yùn)作模式，分析其共同點(diǎn)，如關(guān)注金融消費(fèi)者、重視信息反饋機(jī)制等；黃震和張夏明（2018）分析英國、新加坡、澳大利亞和中國香港推出的監(jiān)管沙盒，認(rèn)為已有的監(jiān)管沙盒存在一些共性問題，如獲得銀行服務(wù)較難、審核評估時(shí)間較長、退出機(jī)制不健全等。
2019年底我國啟動(dòng)金融科技創(chuàng)新監(jiān)管試點(diǎn)后，國內(nèi)學(xué)者基于各試點(diǎn)城市實(shí)踐，提出進(jìn)一步完善的建議。戚聿東和劉歡歡（2022）從細(xì)化規(guī)則、構(gòu)建準(zhǔn)入門檻、重視信息交互、國際標(biāo)準(zhǔn)對接等方面提出改進(jìn)建議；李莉莎和尹穎歡（2022）重點(diǎn)分析廣州和深圳金融科技創(chuàng)新監(jiān)管試點(diǎn)工作中存在的問題，尤其是在機(jī)制設(shè)計(jì)和機(jī)制運(yùn)行方面存在的一些缺陷；孫文杰和張慧毅（2022）基于地方金融監(jiān)管實(shí)踐，提出“監(jiān)管沙盒＋部門監(jiān)管”的新模式；宋科和傅曉駿（2021）分析我國金融科技創(chuàng)新“監(jiān)管試點(diǎn)”和國外監(jiān)管沙盒制度的異同，重點(diǎn)剖析了二者在測試空間、測試時(shí)間、測試參與主體、測試規(guī)則等方面的差異。
綜合來看，已有研究對監(jiān)管沙盒的概念、作用、理論基礎(chǔ)、實(shí)踐發(fā)展等問題進(jìn)行了系統(tǒng)分析，推出監(jiān)管沙盒制度的必要性和重要性已經(jīng)得到證實(shí)?，F(xiàn)有監(jiān)管沙盒在具體設(shè)計(jì)和運(yùn)行機(jī)制方面還存在一些問題，但這方面的研究仍顯缺乏，未來需要更多提出改進(jìn)建議，以便更大程度地發(fā)揮其在促進(jìn)創(chuàng)新和防范風(fēng)險(xiǎn)方面的作用。
海外監(jiān)管沙盒的探索與挑戰(zhàn)
各國的探索。其一，英國的情況。早期的監(jiān)管沙盒探討嘗試，是英國FCA代表的“通用沙盒”（General Sandbox）。自2016年以來，經(jīng)過多年實(shí)踐，F(xiàn)CA的沙盒模式愈加成熟，特征是以測試機(jī)構(gòu)為主導(dǎo)，未對申請者的業(yè)務(wù)類型和規(guī)模作出限制，適用范圍廣泛。從參加測試企業(yè)的規(guī)模上看，初創(chuàng)公司所占比例最大，其次是大型公司，最后是中小型公司。FCA的沙盒努力為測試企業(yè)提供靈活、多樣的政策支持，包括限制性牌照、個(gè)別指導(dǎo)、規(guī)則豁免、無異議函等。在探索過程中，2017年10月，F(xiàn)CA發(fā)布了《監(jiān)管沙箱經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)總結(jié)報(bào)告》，既總結(jié)了沙箱對于促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新的重要性，也承認(rèn)了存在的不足。此后FCA也嘗試對原有沙盒進(jìn)行升級，計(jì)劃推出跨部門沙盒（Cross-Sector Sandbox），為企業(yè)提供多個(gè)監(jiān)管部門聯(lián)合監(jiān)管的測試。實(shí)際上，F(xiàn)CA的監(jiān)管沙盒運(yùn)行并非一帆風(fēng)順。根據(jù)AltFi Data的研究，截至2020年納入的第六組，監(jiān)管沙盒已經(jīng)托管了108家金融科技企業(yè)。此后，許多參與者倒閉了，包括第二組24家金融科技企業(yè)中的9個(gè)，以及第四組29家企業(yè)中的5個(gè)。通?？矗?0%的創(chuàng)新企業(yè)在頭3年都失敗了，而入盒企業(yè)的這一比例是22%，這凸顯了金融科技初創(chuàng)企業(yè)遇到的困難。
同時(shí)，近幾年FCA沙盒的申請和入選企業(yè)數(shù)量均出現(xiàn)下滑，如2019年分別為99家和29家，2020年為68家和22家，2021年為58家和13家。究其原因，除了新冠肺炎疫情的影響之外，其他一些可能因素包括：金融科技初創(chuàng)企業(yè)的盈利模式不清晰，容易被復(fù)制，難以獲得資金支持和達(dá)到監(jiān)管沙盒的標(biāo)準(zhǔn)；已入盒企業(yè)的成功經(jīng)驗(yàn)難以進(jìn)行總結(jié)和推廣；進(jìn)入沙盒的“公關(guān)價(jià)值”對嚴(yán)謹(jǐn)創(chuàng)新產(chǎn)生了困擾。面對種種挑戰(zhàn)，F(xiàn)CA也在進(jìn)一步探索沙盒的優(yōu)化，如2011年開始把短期申請方式轉(zhuǎn)為“一直開放”，努力接受各方對其保守僵化的批評，擴(kuò)大入選公司的選擇范圍、闡明選擇標(biāo)準(zhǔn)，確保其支持的企業(yè)和沙盒測試是能真正為消費(fèi)者和市場帶來切實(shí)利益的。
其二，其他國家或地區(qū)的情況。除了英國之外，新加坡、澳大利亞等國推出的監(jiān)管沙盒，都屬于涵蓋范圍相對較廣的通用沙盒。此外，也有許多國家積極探索聚焦特定領(lǐng)域或目標(biāo)的“主題沙盒”，如加拿大、泰國、馬來西亞、日本、巴林等。就測試對象來看，英國、澳大利亞等的監(jiān)管沙盒主要以機(jī)構(gòu)為主開展測試，而加拿大、印度尼西亞等的監(jiān)管沙盒則以項(xiàng)目為主展開測試。比較來看，新加坡在2016年推出的監(jiān)管沙盒有一定的創(chuàng)新性，涵蓋了測試機(jī)構(gòu)和測試項(xiàng)目的雙重維度。同時(shí)，一些國家和地區(qū)在著眼于通用沙盒建設(shè)同時(shí)，也嘗試了主題沙盒模式，如新加坡金融管理局為保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)、匯款和交易平臺提供Sandbox Express。另外，中國香港也在積極探索沙盒機(jī)制。香港金管局于2016年9月推出的沙盒，要求本地科技公司必須與香港的銀行組成合作伙伴以提交申請。2017年9月，香港保監(jiān)局推出保險(xiǎn)科技沙盒，以便獲授權(quán)保險(xiǎn)公司在商業(yè)運(yùn)作上，以先導(dǎo)形式試行應(yīng)用創(chuàng)新保險(xiǎn)科技。
值得關(guān)注的是，與其他國家或地區(qū)相比，美國的監(jiān)管部門相對審慎，其中只有聯(lián)邦金融消費(fèi)者保護(hù)局（Consumer Financial Protection Bureau, CFPB）研究和嘗試過監(jiān)管沙盒，但也遇到了許多反對意見。CFPB的沙盒負(fù)責(zé)人在經(jīng)過相關(guān)探索之后，總結(jié)了相關(guān)監(jiān)管部門的意見，后期變得更加保守并認(rèn)為：金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)不應(yīng)該從事科技評估，監(jiān)管沙盒制度空洞，沒有實(shí)際內(nèi)容，監(jiān)管沙盒付出較大成本卻只注重解決邊緣問題等。此外，真正有價(jià)值的沙盒應(yīng)該體現(xiàn)為“一個(gè)靈活的監(jiān)管制度，但有明確監(jiān)管審批的路線”。[2]
問題與挑戰(zhàn)。應(yīng)該說，雖然監(jiān)管沙盒旨在通過標(biāo)準(zhǔn)化的模式來應(yīng)對創(chuàng)新的“模糊地帶”，從而間接對現(xiàn)有監(jiān)管法律體系帶來改進(jìn)的可能，但在實(shí)踐中，各國或地區(qū)對沙盒測試的評估標(biāo)準(zhǔn)差異較大，有的側(cè)重創(chuàng)新、競爭和普惠金融，有的側(cè)重反洗錢、反壟斷和風(fēng)險(xiǎn)控制。在具體操作上，大概分為由監(jiān)管部門進(jìn)行的內(nèi)部評估，或由外部專家委員會(huì)進(jìn)行的開放式評估兩種。
從監(jiān)管者角度來看，存在的問題和爭議主要包括：監(jiān)管部門對于金融科技創(chuàng)新的專業(yè)性不夠，難以把握不熟悉領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)特征；監(jiān)管者通過沙盒學(xué)習(xí)新技術(shù)的期望不易達(dá)到，因?yàn)榧夹g(shù)的迭代非常迅速；沙盒主持部門可能存在權(quán)力與資源沖動(dòng)，或許會(huì)影響對其價(jià)值的客觀認(rèn)識；所謂的科學(xué)評估缺乏清晰、公開的邏輯，更多依靠被測試機(jī)構(gòu)的信息提供，缺乏獨(dú)立第三方的、工程意義的客觀評測；沙盒環(huán)境與實(shí)際環(huán)境的差異性大，難以保障出盒之后的安全性；現(xiàn)有監(jiān)管法律法規(guī)體系修訂的制約因素較大，無論是在大陸法系還是歐美法系國家，沙盒測試對其影響仍微乎其微。
從入盒企業(yè)角度來看，面臨的主要問題是：現(xiàn)有沙盒規(guī)則的設(shè)置中，相應(yīng)的“門檻”仍不少；初創(chuàng)企業(yè)受到金融監(jiān)管的業(yè)務(wù)資質(zhì)約束，并非靠沙盒主持部門能夠解決，也有諸多監(jiān)管協(xié)調(diào)問題；入盒的初創(chuàng)企業(yè)在獲得銀行和其他金融服務(wù)方面，仍然存在困難；由于模擬環(huán)境的不足，使得測試結(jié)果的準(zhǔn)確度受限；并未解決初創(chuàng)企業(yè)獲取客戶的難題，業(yè)務(wù)規(guī)模難以大幅增長；如何評估入盒技術(shù)的效率與安全，以及支持創(chuàng)新測試的數(shù)據(jù)獲取難題，沒有得到根本性改變。
綜合來看，在各國監(jiān)管沙盒的探索中，制度創(chuàng)新的理想與現(xiàn)實(shí)仍然存在差距，暫時(shí)還無法過于高估其效果。但是，也不應(yīng)否定這一嘗試，因?yàn)槠涓緝r(jià)值在于確立一種市場主體與監(jiān)管者有效的溝通方式，以及建立監(jiān)管者與創(chuàng)新者之間的良性關(guān)系和合作博弈規(guī)則。
我國的監(jiān)管沙盒實(shí)踐分析
發(fā)展實(shí)踐。2018年11月，《北京市促進(jìn)金融科技發(fā)展規(guī)劃（2018年-2022年）》提出，“探索推動(dòng)以‘監(jiān)管沙盒’為核心的金融科技監(jiān)管創(chuàng)新試點(diǎn)落地”。2019年8月，《金融科技（FinTech）發(fā)展規(guī)劃（2019-2021年）》提出，“運(yùn)用信息公開、產(chǎn)品公示、公眾參與、共同監(jiān)督的柔性監(jiān)管方式”。2020年3月，北京市公布第一批入盒項(xiàng)目，至此，中國版的監(jiān)管沙盒開始呈現(xiàn)。據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)顯示，截至2022年4月底，金融科技創(chuàng)新監(jiān)管試點(diǎn)已經(jīng)進(jìn)行到第四批，其中城市（包含直轄市）申報(bào)通過的試點(diǎn)項(xiàng)目共有113項(xiàng)（72.4%），?。灾螀^(qū)（不包含直轄市）申報(bào)通過的試點(diǎn)項(xiàng)目共有43項(xiàng)（27.6%），共有7個(gè)試點(diǎn)項(xiàng)目通過測試成功“出箱”。四批金融科技創(chuàng)新監(jiān)管試點(diǎn)的參與機(jī)構(gòu)共計(jì)218家。其中，銀行類金融機(jī)構(gòu)有121家，占比55.5%，科技公司有52家，占比23.9%，其余主要有支付公司、征信公司、金融服務(wù)公司等。前四大參與機(jī)構(gòu)類型合計(jì)有191家，占比87.6%?？梢娫圏c(diǎn)應(yīng)用的參與機(jī)構(gòu)雖然種類眾多，但類型集中度較高，主要是金融機(jī)構(gòu)和科技公司。
證監(jiān)會(huì)主導(dǎo)的首批資本市場金融科技創(chuàng)新試點(diǎn)項(xiàng)目于2021年11月公布，牽頭申報(bào)單位一共有15家，包括4家市場核心機(jī)構(gòu)、4家證券公司、5家基金管理公司、1家信用評級機(jī)構(gòu)以及1家區(qū)域性股權(quán)交易市場運(yùn)營機(jī)構(gòu)，聯(lián)合申報(bào)單位包括多家市場核心機(jī)構(gòu)、證券期貨經(jīng)營機(jī)構(gòu)、銀行以及科技企業(yè)。技術(shù)應(yīng)用涉及了大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能、區(qū)塊鏈等新一代信息技術(shù)，以及安全多方計(jì)算、聯(lián)邦學(xué)習(xí)、云原生、信創(chuàng)等復(fù)合交叉技術(shù)應(yīng)用；可應(yīng)用于智能投顧、智能運(yùn)營、智能交易、智能風(fēng)控、智能營銷等各類業(yè)務(wù)場景。
運(yùn)作情況與特點(diǎn)。應(yīng)該說，我國之前無論是“自上而下”還是“自下而上”，都曾推動(dòng)過各類金融改革與試點(diǎn)，監(jiān)管沙盒與之有類似之處。其目的都是希望在現(xiàn)有的體制機(jī)制約束下，盡可能創(chuàng)造條件來促進(jìn)金融改革與創(chuàng)新，更好地支持經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，并且把潛在風(fēng)險(xiǎn)控制在一定范圍內(nèi)。
但進(jìn)一步來看，理想中的監(jiān)管沙盒卻與改革試點(diǎn)有較大不同。例如，前者試圖打造一種常態(tài)化的機(jī)制安全，后者卻缺乏穩(wěn)定性和持續(xù)性，往往限于特定區(qū)域或時(shí)間段；前者通常由監(jiān)管部門推動(dòng)，旨在對現(xiàn)有制度框架進(jìn)行包容性改良，后者則可能由各級政府部門參與，更多是為了達(dá)到容忍“試錯(cuò)”推動(dòng)金融創(chuàng)新以支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)的目標(biāo)；前者往往是自上而下推動(dòng)，后者則更多是地方自下而上的探索；前者有可能形成標(biāo)準(zhǔn)化的規(guī)則與應(yīng)用，后者則需要試點(diǎn)區(qū)域主動(dòng)推廣或者學(xué)習(xí)借鑒。就此而言，對于更加快速迭代、前沿性創(chuàng)新性突出、不確定性較強(qiáng)的金融科技創(chuàng)新而言，穩(wěn)定的、常態(tài)化的監(jiān)管沙盒機(jī)制似乎更加有效。
當(dāng)然，在現(xiàn)實(shí)中存在諸多問題與挑戰(zhàn)，我國的監(jiān)管沙盒與國外多數(shù)模式存在較大差異，同時(shí)自身也受到許多因素的制約，仍有許多需探討和完善之處。一是從沙盒運(yùn)作主體來看，相關(guān)工作的引領(lǐng)者是中央監(jiān)管部門的科技部門，參與者包括監(jiān)管部門分支機(jī)構(gòu)、行業(yè)協(xié)會(huì)、地方金融監(jiān)督管理部門等。其中，同一監(jiān)管部門的科技與業(yè)務(wù)部門之間、不同監(jiān)管部門之間、中央和地方之間，仍存在許多傳統(tǒng)協(xié)調(diào)問題，而且與國外不同的是，地方政府成為很重要的驅(qū)動(dòng)者。二是從測試空間與時(shí)間看，地方城市能否納入監(jiān)管沙盒，既需要考慮其作為節(jié)點(diǎn)城市的重要性，是否有較好的金融科技產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、地方金融監(jiān)管能力，也要考慮其參與創(chuàng)新試點(diǎn)的積極性。從時(shí)間來看，還缺乏明晰的入盒周期，相關(guān)工作更多依賴相關(guān)參與部門的工作節(jié)奏安排。三是從入盒對象來講，就參與主體而言，基本以持牌金融機(jī)構(gòu)為主，尤其是各類銀行業(yè)機(jī)構(gòu)，對于技術(shù)類企業(yè)，則是以與持牌金融機(jī)構(gòu)合作項(xiàng)目的方式進(jìn)入，金融科技初創(chuàng)企業(yè)還難以直接參與其中；就參與項(xiàng)目而言，仍然是以合規(guī)性前置作為重要門檻，創(chuàng)新項(xiàng)目難以突破現(xiàn)有監(jiān)管與規(guī)則。四是以項(xiàng)目測試為主，入盒項(xiàng)目除了要體現(xiàn)出技術(shù)先進(jìn)性、業(yè)務(wù)可行性之外，還需要突出相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)價(jià)值與功能。例如，現(xiàn)有入盒的創(chuàng)新項(xiàng)目基本集中在支持“六穩(wěn)”、“六保”、普惠、綠色、小微、農(nóng)村、安全與風(fēng)控等領(lǐng)域。五是規(guī)則與機(jī)制存在模糊性。就入盒規(guī)則來看，雖然兼顧了內(nèi)部篩選評價(jià)與外部專家打分，但“門檻”還不夠清晰，入盒的影響較多，依托各地方推動(dòng)的測試質(zhì)量有一定差異；就運(yùn)行機(jī)制來看，由于沙盒主導(dǎo)各方的人力與資源有限，也難以做到“一司一策”，專人、專班指導(dǎo)，而是更多依靠測試機(jī)構(gòu)的自我把握；就退出機(jī)制看，相關(guān)規(guī)范不夠清晰，缺乏對測試結(jié)果的準(zhǔn)確反映。六是就測試效果看，形式大于實(shí)質(zhì)。這其中，參與的地方政府更多是考慮地方金融的品牌形象與影響力；大型金融機(jī)構(gòu)則更多是“錦上添花”，也成為監(jiān)管沙盒追求安全性的“標(biāo)配”；中小金融機(jī)構(gòu)積極性較高，則是為了提升市場與公眾認(rèn)可，應(yīng)對日益激烈的行業(yè)競爭；科技企業(yè)間接參與的熱情也非常高漲，因?yàn)榭梢垣@得市場與客戶認(rèn)可。
進(jìn)一步完善的思路與對策
無論基于海外經(jīng)驗(yàn)，還是本土特色，監(jiān)管沙盒雖然存在一些不足之處，但并不能因此否認(rèn)這一改革的重要意義。我們認(rèn)為，未來需從如下幾方面著手，進(jìn)一步打造具有中國特色的監(jiān)管沙盒創(chuàng)新模式。
第一，進(jìn)一步提升監(jiān)管沙盒的地位。就新形勢下的金融高質(zhì)量發(fā)展而言，需要處理好服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)、防控金融風(fēng)險(xiǎn)、深化金融改革三大任務(wù)。對于監(jiān)管部門來說，既要面對不同維度的任務(wù)重點(diǎn)協(xié)調(diào)，又要直面數(shù)字化背景下日益復(fù)雜的金融業(yè)態(tài)。由此來講，監(jiān)管沙盒能夠?yàn)槿绱藦?fù)雜的金融工作提供一個(gè)現(xiàn)實(shí)路徑，在維持現(xiàn)有監(jiān)管模式的“邊際改良”的同時(shí)，進(jìn)行更高層面的額外“創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)”，進(jìn)而把成功經(jīng)驗(yàn)納入現(xiàn)有體系改革，并有效控制改革成本與風(fēng)險(xiǎn)。要達(dá)到這一目標(biāo)，需要進(jìn)行國家層面的統(tǒng)籌設(shè)計(jì)，真正把監(jiān)管沙盒作為一項(xiàng)可持續(xù)、科學(xué)有效的制度安排。同時(shí)，應(yīng)借鑒FCA倡導(dǎo)發(fā)起的“全球金融創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)”（GFIN），主動(dòng)搭建或積極參與跨境監(jiān)管沙盒合作與協(xié)調(diào)機(jī)制。
第二，強(qiáng)化監(jiān)管沙盒組織者的資源與能級。一則，建議在國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)下設(shè)監(jiān)管沙盒工作小組，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌安排制度設(shè)計(jì)、基本原則、重點(diǎn)工作、試點(diǎn)推廣等。二則，加大對主持沙盒的“一行兩會(huì)”科技部門的資源投入，增加預(yù)算支持與專業(yè)人才配給，更好地適應(yīng)數(shù)字化與新技術(shù)變革，并給予其依托第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行市場化合作的空間。三則，在現(xiàn)有區(qū)域性試點(diǎn)基礎(chǔ)上，由中國人民銀行科技部門牽頭統(tǒng)籌和規(guī)范各部門、各地方的探索實(shí)踐，逐漸打造基于全國范圍的統(tǒng)一沙盒機(jī)制，并對監(jiān)管沙盒工作小組負(fù)責(zé)。
第三，加強(qiáng)監(jiān)管協(xié)調(diào)，有效把握創(chuàng)新與安全的平衡。需要著力加強(qiáng)監(jiān)管部門之間、監(jiān)管與地方政府間的協(xié)調(diào)配合，努力推動(dòng)沙盒設(shè)計(jì)的標(biāo)準(zhǔn)化、一體化，也要重視職責(zé)交叉與空白地帶的潛在風(fēng)險(xiǎn)。更為重要的是，通過監(jiān)管協(xié)調(diào)與統(tǒng)籌，制定更加明確的入盒試點(diǎn)標(biāo)準(zhǔn)和遴選規(guī)則，并且給予金融科技創(chuàng)新以適度空間與容忍度，促使測試項(xiàng)目與現(xiàn)有金融監(jiān)管機(jī)制、金融科技認(rèn)證與審批模式更好地協(xié)同，進(jìn)而能對創(chuàng)新試點(diǎn)中的成本與責(zé)任合理分擔(dān)。
第四，以服務(wù)國家重大戰(zhàn)略目標(biāo)的主題子沙盒為重心。從金融科技的場景落地與服務(wù)實(shí)體入手，抓住綠色低碳、解決就業(yè)、推動(dòng)科技創(chuàng)新、發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)共同富裕等重點(diǎn)，從特色金融需求出發(fā)，努力使模擬測試環(huán)境更符合復(fù)雜的市場環(huán)境特征，引導(dǎo)相應(yīng)的金融科技與數(shù)字化創(chuàng)新，使得試點(diǎn)測試真正能使“優(yōu)秀”的創(chuàng)新主體受益，并最終服務(wù)于企業(yè)和居民部門。同時(shí)，逐漸建立相應(yīng)機(jī)制，有效甄別合格的試點(diǎn)項(xiàng)目客戶與消費(fèi)者，保障參與者有足夠的專業(yè)水平與風(fēng)險(xiǎn)判斷能力。
第五，逐漸實(shí)現(xiàn)沙盒參與主體的多樣化。伴隨機(jī)制的優(yōu)化完善，可把測試重心從大型金融機(jī)構(gòu)逐漸轉(zhuǎn)向中小金融機(jī)構(gòu)，并且獨(dú)立納入更多技術(shù)類企業(yè)和規(guī)范運(yùn)行的類金融機(jī)構(gòu)。在此可借鑒FCA提出的產(chǎn)業(yè)沙盒理念[3]并予以改良，比如，聚焦正處于規(guī)范中、政策預(yù)期又不確定的助貸行業(yè)和助貸機(jī)構(gòu)，進(jìn)行適度的創(chuàng)新規(guī)范，有效引導(dǎo)“良幣驅(qū)逐劣幣”。當(dāng)然，如果納入存在一定“監(jiān)管挑戰(zhàn)”的創(chuàng)新類企業(yè)，一是需要明確事先、事中的保護(hù)預(yù)案，明確參與機(jī)構(gòu)應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任，提前對可能出現(xiàn)的客戶風(fēng)險(xiǎn)損失有所準(zhǔn)備；二是需要設(shè)立事后的懲罰與救濟(jì)模式，同步構(gòu)建創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)“防火墻”和“緩沖帶”。
第六，不斷提升運(yùn)營專業(yè)性并積極探索“算法約束”。在相對嚴(yán)格的法律約束框架內(nèi)，爭取給金融科技創(chuàng)新更多“讓子彈飛”的空間。提升沙盒運(yùn)行的科學(xué)性、嚴(yán)謹(jǐn)性，強(qiáng)化試點(diǎn)運(yùn)營、管理與監(jiān)督的全流程管理與專業(yè)性，保障創(chuàng)新試點(diǎn)的前沿性與合規(guī)性。在此過程中，同步推動(dòng)監(jiān)管科技應(yīng)用與監(jiān)管數(shù)字化轉(zhuǎn)型，充分運(yùn)用工程思維與智能算法，真正發(fā)揮技術(shù)的力量，減少沙盒運(yùn)行的主觀性和非系統(tǒng)性，更加高效、低成本地達(dá)到改革目標(biāo)。
注釋
[1]尹振濤、范云朋：《監(jiān)管科技（RegTech）的理論基礎(chǔ)、實(shí)踐應(yīng)用與發(fā)展建議》，《財(cái)經(jīng)法學(xué)》，2019年第3期。
[2]D. Quan, "A Few Thoughts on Regulatory Sandboxes," https://pacscenter.stanford.edu/a-few-thoughts-on-regulatory-sandboxes/; D. Quan, "Here's what the CFPB's sandbox should look like," https://www.americanbanker.com/opinion/heres-what-the-cfpbs-sandbox-should-look-like.
[3]FCA提出三種沙盒管理模型，分別是監(jiān)管沙盒（Regulatory Sandbox）、產(chǎn)業(yè)沙盒或虛擬沙盒（Industry Sandbox），以及保護(hù)傘沙盒（Umbrella Sandbox）。其中產(chǎn)業(yè)沙盒是指行業(yè)自身設(shè)虛擬測試環(huán)境，產(chǎn)業(yè)通用，可以用來驗(yàn)證創(chuàng)新構(gòu)想與概念。已有實(shí)踐如聯(lián)合國國際民航組織沙盒計(jì)劃，美國食品藥品監(jiān)督管理局（FDA）與相關(guān)機(jī)構(gòu)合作，利用區(qū)塊鏈優(yōu)化藥品供應(yīng)鏈等。
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Rational Understanding of the Reform Exploration with Fintech Regulatory Sandbox
Yang Tao
Abstract: Regulatory sandbox is an important reform attempt, which aims to create conditions for financial reform and innovation, better support economic and social development, and keep potential risks within a certain range under the constraints of existing institutions and mechanisms. However, at this stage, China's regulatory sandbox itself is constrained by many factors, and there are still many aspects that need to be explored and improved. Therefore, it is necessary to further enhance the status of regulatory sandboxes, strengthen the resources and competence of regulatory sandbox organizers, focus on thematic sub-sandboxes that serve major national strategic goals, gradually diversify the participating entities of sandboxes, continuously improve operational professionalism and actively explore "algorithmic constraints". Efforts should also be made to strengthen regulatory coordination, and strike an effective balance between innovation and security.
Keywords: fintech, regulatory sandbox, financial reform
責(zé) 編／肖晗題
