今年，浙江省玉環(huán)市公安局在玉環(huán)市行政服務中心成立實體化政務服務中心，開展咨詢服務、制證出件、審核審批等業(yè)務，以數據高效流轉幫助提升政務服務效能，人均辦件效率提升50%以上。圖為工作人員指導市民在辦理業(yè)務。

吳曉紅攝（人民視覺）

數據基礎制度建設事關國家發(fā)展和安全大局。12月19日，《中共中央 國務院關于構建數據基礎制度更好發(fā)揮數據要素作用的意見》（以下簡稱“數據二十條”）對外發(fā)布，從數據產權、流通交易、收益分配、安全治理等方面構建數據基礎制度，提出20條政策舉措。“數據二十條”的出臺，將充分發(fā)揮中國海量數據規(guī)模和豐富應用場景優(yōu)勢，激活數據要素潛能，做強做優(yōu)做大數字經濟，增強經濟發(fā)展新動能。

共享數字經濟發(fā)展紅利

“數據二十條”出臺的背景是什么？

國家發(fā)展改革委負責同志介紹，數據作為新型生產要素，具有無形性、非消耗性等特點，可以接近零成本無限復制，對傳統(tǒng)產權、流通、分配、治理等制度提出新挑戰(zhàn)，亟需構建與數字生產力發(fā)展相適應的生產關系，不斷解放和發(fā)展數字生產力。

據了解，國家發(fā)展改革委牽頭研究起草“數據二十條”，組建跨學科專家隊伍，赴多地深入調研。“數據二十條”堅持促進數據合規(guī)高效流通使用、賦能實體經濟這一主線，以充分實現(xiàn)數據要素價值、促進全體人民共享數字經濟發(fā)展紅利為目標。

“當前，我國正加快構建全國統(tǒng)一的數據要素市場，深入推動政務數據跨層級、跨地域、跨部門有序共享和開發(fā)利用，多措并舉釋放公共數據紅利。不過，我國公共數據治理仍面臨著資源管理職責不清晰、數據資源供給不順暢、數據質量標準不完善、開發(fā)應用規(guī)則不健全、安全規(guī)范監(jiān)管不到位等痛點堵點。”中國科學院科技戰(zhàn)略咨詢研究院大數據戰(zhàn)略研究中心執(zhí)行主任馮海紅舉例說，相關研究顯示全國僅有51.33%城市上線了政府數據開放平臺，數據開放的數量、質量及使用支撐等方面存在較大的優(yōu)化提升空間。

馮海紅認為，“數據二十條”將全面增強各地區(qū)、各部門的公共數據統(tǒng)籌管理能力，強有力推動跨層級、跨地域、跨部門的公共數據匯聚融合、共享交換和開發(fā)應用，大大提升公共數據的整體流通效能和經濟社會價值。

數據產權“三權分置”

國家發(fā)展改革委負責同志介紹，“數據二十條”構建了四個制度。

建立保障權益、合規(guī)使用的數據產權制度，探索數據產權結構性分置制度，建立數據資源持有權、數據加工使用權、數據產品經營權“三權分置”的數據產權制度框架。

建立合規(guī)高效、場內外結合的數據要素流通和交易制度，從規(guī)則、市場、生態(tài)、跨境等四個方面構建適應中國制度優(yōu)勢的數據要素市場體系。

建立體現(xiàn)效率、促進公平的數據要素收益分配制度，在初次分配階段，按照“誰投入、誰貢獻、誰受益”原則，推動數據要素收益向數據價值和使用價值創(chuàng)造者合理傾斜，在二次分配、三次分配階段，重點關注公共利益和相對弱勢群體，防止和依法規(guī)制資本在數據領域無序擴張形成市場壟斷等各類風險挑戰(zhàn)。

建立安全可控、彈性包容的數據要素治理制度，構建政府、企業(yè)、社會多方協(xié)同的治理模式。

其中，數據產權“三權分置”是一大創(chuàng)新。國家發(fā)展改革委負責同志說，在數據生產、流通、使用等過程中，個人、企業(yè)、社會、國家等相關主體對數據有著不同利益訴求，且呈現(xiàn)復雜共生、相互依存、動態(tài)變化等特點，傳統(tǒng)權利制度框架難以突破數據產權困境。“數據二十條”創(chuàng)新數據產權觀念，淡化所有權、強調使用權，聚焦數據使用權流通，創(chuàng)造性提出“三權分置”的數據產權制度框架，構建中國特色數據產權制度體系。

構建多層次數據交易市場體系

數據的流通交易，備受各方關注。

“流通交易是數據資源向數據資產轉變、充分釋放價值的必經之路。”北京大學光華管理學院教授翁翕認為，一方面，數據的使用價值在于對產業(yè)生產效率和市場運行效率的普遍提升作用。由于數據的使用價值高度依賴于規(guī)模質量、多源融合和應用場景，因此必須通過流通才能創(chuàng)造出更大價值。另一方面，通過流通交易可以鼓勵市場主體逐步探索和完善數據定價體系，用市場化的手段合理評估和量化數據的經濟貢獻，有助于進一步將數據資源提升為數據資產，真正釋放其內在價值。

不過，由于數據特性復雜，數據交易存在確權難、定價難、互信難、監(jiān)管難等挑戰(zhàn)。“數據二十條”提出從流通規(guī)則、交易市場、服務生態(tài)等方面加強數據流通交易頂層設計，建立數據流通準入標準規(guī)則，探索開展數據質量標準化體系建設；統(tǒng)籌優(yōu)化全國數據交易場所規(guī)劃布局，出臺數據交易場所管理辦法，構建多層次市場交易體系；培育數據商和第三方專業(yè)服務機構兩類主體。

當前，在國家政策引領、地方試點推進、企業(yè)主體創(chuàng)新等多方合力下，企業(yè)對數據需求快速增長。基礎較好的領域及行業(yè)不斷探索流通模式和技術手段創(chuàng)新，如政務數據共享交換、互聯(lián)網平臺數據流通利用、工業(yè)互聯(lián)網協(xié)同研發(fā)及供應鏈管控等，初步形成細分領域數據流通形態(tài)。“數據要素流動勢能不斷積聚，完善市場制度促進流通交易的潛力巨大。”翁翕說。