【摘要】國家規(guī)模是影響治理策略的關(guān)鍵變量，影響著法律政策、規(guī)章制度的制定與執(zhí)行，也決定著管理和服務(wù)的內(nèi)容與方式。簡約主義針對大國治理的現(xiàn)實(shí)需要，提出了簡政放權(quán)、降低成本和適度治理等理念，包含了簡潔、克制、包容和自信等基本精神，對于防治國家治理中的職權(quán)膨脹、形式主義和內(nèi)卷化等弊病具有建設(shè)性意義。簡約主義具有理想主義的精神，可以從權(quán)威、職權(quán)和效率等路徑進(jìn)行落實(shí)，對于國家治理現(xiàn)代化及其改革和創(chuàng)新具有重要的引領(lǐng)性和啟發(fā)性意義。

【關(guān)鍵詞】規(guī)模因素 簡約主義 國家治理 簡約治理 【中圖分類號】D035 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

中國是世界上的人口和領(lǐng)土大國。巨大的規(guī)模作為國家的基本事實(shí)，直接影響了經(jīng)濟(jì)社會生活的樣態(tài)，也決定了治國理政的結(jié)構(gòu)、過程及其方法。①特別是面對現(xiàn)代社會愈發(fā)復(fù)雜化的趨勢，包括價值觀念的多元化、行動過程的精致化、利益沖突的細(xì)密化、制度規(guī)則的繁雜化等，政府的職責(zé)權(quán)限也越來越龐雜，需要管理的事情越來越多，服務(wù)的過程越來越細(xì)致，一些工作人員可能由此陷入事務(wù)主義的怪圈——空勞忙碌，自我消耗，出現(xiàn)內(nèi)卷化現(xiàn)象。正是在這樣的背景下，簡約主義的主張應(yīng)運(yùn)而生，提出了減輕國家治理負(fù)荷和提升國家治理效能的思考和主張。

規(guī)模驅(qū)動的簡約治理訴求

規(guī)模是直接影響政治活動的關(guān)鍵變量。國家規(guī)模是由人口和領(lǐng)土等要素定義的，而國家規(guī)模的大小直接規(guī)定了國家治理的負(fù)荷，也影響了國家治理的發(fā)展方向，構(gòu)成了國家治理的重要底色。雖然具體的治理形態(tài)及其策略有所不同，但規(guī)模因素都不同程度地嵌入到治國理政的結(jié)構(gòu)、過程及其方法中，不僅影響著法律政策、規(guī)章制度的制定與執(zhí)行，也決定著管理和服務(wù)的內(nèi)容與方式。

國家規(guī)模的內(nèi)核是人的數(shù)量問題。人是具有自主性和能動性的社會主體，是決定社會興衰治亂的關(guān)鍵變量。國家治理覆蓋到方方面面，包含的內(nèi)容五花八門，但最重要的是對人的治理，即通過對人的安排來組織社會活動，協(xié)調(diào)利益關(guān)系，維持社會秩序。從個人的衣食住行到社會的生產(chǎn)生活等，人的需求及其問題定義了國家治理的任務(wù)，國家治理最終是對人的管理和服務(wù)。人口的規(guī)模越大，管理和服務(wù)的總量就越大，成本也隨之增加，能力要求也更高。

作為人的問題的重要維度，規(guī)模問題是不同個人或群體問題的集成，是對于人口數(shù)量多少及其相關(guān)治理問題的“加減乘除”。各種數(shù)量化的指標(biāo)，包括生活物資需求量、矛盾糾紛數(shù)量、意見投訴量、公共需求指數(shù)以及公眾支持率等，都具有呈現(xiàn)問題多少、大小、范圍、影響以及復(fù)雜性和嚴(yán)重性等豐富含義。具體而言，人口的規(guī)模問題既有量的維度，具體包括總量、比例或概率等數(shù)量化指標(biāo)；也有質(zhì)的維度，主要是指難以測量的素質(zhì)、品質(zhì)和傾向等質(zhì)性指標(biāo)。②

通常而言，人口規(guī)模越大，社會要素的分化越多，社會的異質(zhì)性程度越大，社會互動的頻率就越高，更容易形成各種摩擦或沖突，帶來碎片化、難以協(xié)同、無法溝通和難以形成共識等問題，造成較高的社會運(yùn)行成本。相對應(yīng)的，國家治理的任務(wù)也就更多，政府部門的職能分化更加細(xì)密，相關(guān)法律制度越來越繁密，投入的人財物力更多，解決問題的過程被拉長，其中職權(quán)的界定、權(quán)責(zé)的明晰、流程的安排、利益的損益和結(jié)果的處置等變得更加龐雜瑣碎，更容易滋生過度干預(yù)、形式主義以及繁文縟節(jié)等問題。

簡約主義的前提正是規(guī)模治理及其難題。正是有了規(guī)?；纳鐣聦?shí)，存在規(guī)模治理的負(fù)擔(dān)，出現(xiàn)了規(guī)模因素引發(fā)的各種問題，才需要簡約治理來給予矯正。“復(fù)雜的現(xiàn)代國家結(jié)構(gòu)需要簡約的治理機(jī)制”，③越是面對復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)，越是需要刪繁就簡，采用簡單直接的方法，實(shí)施適度而簡便的治理。雖然簡約與龐雜是相對立的概念，但兩者之間很難給出明確的界線。龐雜治理與簡約治理的辯證性關(guān)系，呈現(xiàn)了大國治理中的規(guī)模變量及其緊張性問題，表明了規(guī)模難題的不可避免性以及改革和創(chuàng)新的必要性。

簡約主義治理的價值定位

中國自古就有微言大義的文化精神，也有約法省刑的法制傳統(tǒng)，更有無為而治的政治傳統(tǒng)，其中都蘊(yùn)涵了簡約治理的精神。簡約主義的思想實(shí)際上是傳統(tǒng)無為而治思想的精神傳承，表達(dá)了規(guī)模約束下的治理策略，是具有本土性價值的治國理政思想。

自黃宗智提出“集權(quán)的簡約治理”概念以來④，簡約治理的概念在學(xué)界得到了廣泛關(guān)注和討論。相關(guān)研究大多以基層治理為場域，從兩種相互關(guān)聯(lián)的途徑闡釋了簡約主義：一是從國家治理的宏觀結(jié)構(gòu)上探討如何減輕國家治理的負(fù)荷，具體涉及到壓縮國家的職權(quán)范圍、縮減政府的宏觀規(guī)模以及理順國家、市場與社會的關(guān)系等；二是從微觀角度分析基層治理應(yīng)該如何落實(shí)簡約主義，包括引入社會力量，促進(jìn)社會公眾的參與，以非正式官員化解管理和服務(wù)的壓力等。

簡約主義治理的精神元素是非常豐富的：一是簡潔，抓住主要矛盾和關(guān)鍵問題，打造簡潔高效的治理體系，減輕國家治理的負(fù)荷；二是克制，保持對公共權(quán)力的克制，承認(rèn)國家權(quán)力的邊界和限度，避免權(quán)力的膨脹及其惡性后果；三是包容，給其他社會主體更多的空間、資源和力量，激發(fā)社會主體自我管理的潛能，實(shí)現(xiàn)政府與市場和社會的良性互動；四是自信，相信簡單的才是有效的，有效的治理來自于適度的治理，適度的治理能夠?qū)崿F(xiàn)有效治理的目標(biāo)。

現(xiàn)代社會是具有高度復(fù)雜性和不確定性的社會，對國家治理能力提出了更高的要求。國家干預(yù)的領(lǐng)域越多，干預(yù)的程度越深，各種難題、挑戰(zhàn)以及弊病就越多。這些都使得簡約主義看上去似乎是難以落地的理想。但這也反過來促使我們認(rèn)識到簡約主義的精神價值，積極主張和踐行簡約主義，充分拓展大國治理的想象力，探索有效實(shí)現(xiàn)簡約治理的途徑，尋找超越龐雜治理的可行道路。

簡約治理的多層次實(shí)現(xiàn)路徑

“規(guī)模問題是大國政治制度設(shè)計所面臨的共同情境”，⑤提出了反龐雜化的批判思維和改革訴求。正是規(guī)模治理及其困境引起的質(zhì)疑和反思，醞釀了建構(gòu)精簡高效的治理體系的要求，也實(shí)質(zhì)性地推動了治理體系的簡約化改革。諸如市場化改革、社會化改革、“放管服”改革、“最多跑一次”改革和一網(wǎng)通辦改革等，都是簡約主義治理主張的具體實(shí)踐，促進(jìn)了政府管理和服務(wù)、市場和社會組織參與以及民眾辦事等多方面的簡約性。

簡約主義的治理主張作為大國治理的思想工具，為治理變革和創(chuàng)新提供了方向。這可以從戰(zhàn)略和戰(zhàn)術(shù)兩個層面來進(jìn)行闡釋：戰(zhàn)略上，這涉及到大國治理的戰(zhàn)略選擇，即限定國家的功能及其邊界，明確國家與社會、市場以及個人的關(guān)系，使政府、市場、社會、個人各歸其位，發(fā)揮各自功能及優(yōu)勢；戰(zhàn)術(shù)上，即奉行“奧卡姆剃刀”原理，做到化繁為簡，理順治理關(guān)系，明確權(quán)力責(zé)任，降低治理成本，提高治理效率，比如引入市場或社會力量，實(shí)現(xiàn)共建共治共享。具體而言，實(shí)現(xiàn)簡約治理需要解決三個層面的問題：

一是權(quán)威的問題。國家規(guī)模越大，社會的異質(zhì)性程度越高，就更容易形成摩擦和沖突，因此規(guī)模治理首先要解決的是權(quán)威的統(tǒng)一性和有效性問題。大國治理往往需要一元化的權(quán)威，以為社會確定規(guī)則、分配資源和賦予意義，避免規(guī)模負(fù)荷帶來的挑戰(zhàn)。而且，權(quán)威必須行之有效，才能響應(yīng)社會民眾的需求，維持穩(wěn)定的社會秩序，落實(shí)公共利益。其中基本的方法就是強(qiáng)化國家的權(quán)威，建立強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)核心，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)社會各方，維持社會的動態(tài)平衡。這不僅有利于維護(hù)國家統(tǒng)一，打擊分裂勢力，實(shí)現(xiàn)均衡發(fā)展，也有利于簡化社會事務(wù)，減少社會活動的不確定性，提升國家處理復(fù)雜問題的能力。

二是職權(quán)的問題。人是具有差異性的，社會是復(fù)雜多變的，社會問題更是高度不規(guī)則的，很難將其簡單納入到標(biāo)準(zhǔn)化的治理公式中來，國家通常也無法描述全部社會事實(shí)，因而只能將興趣和精力鎖定在有限的任務(wù)中，如通過征稅、管控和服務(wù)等方式保持國家治理的簡約性。簡約主義主張確立相對有限的政府職能，防止國家權(quán)力的過度擴(kuò)張，減少政府的成本和負(fù)擔(dān)。現(xiàn)代國家深度嵌入社會生活，國家治理的負(fù)荷呈直線式增長。因此，簡約治理的核心就是簡政放權(quán)，嚴(yán)格劃定國家權(quán)力的邊界，使政府保持必要而有限的職權(quán)，同時推動分權(quán)化或放權(quán)性改革，分散國家治理的責(zé)任和壓力，簡化公共服務(wù)的流程和步驟，靈活而機(jī)動地應(yīng)對治理需求，提高國家治理的效率。

三是效率的問題。效率是簡約主義思想的核心，簡約主義的主張必須能夠提供具有競爭力的效率方案，才能落得了地。面對多樣性和差異化的問題，簡約主義的主要方案就是根據(jù)整體性和類型化的思維，以集約化的方式來處理規(guī)模難題，特別是要簡化管理和服務(wù)的流程，比如采用“批發(fā)”或“打包”的方式來處理問題，而不是去逐個考察個體單元的情況。當(dāng)然，對于相對靜態(tài)的傳統(tǒng)社會而言，采用“批發(fā)的”或“打包的”方式來處理個人完全是可行的，也是有效率的，但在差異化程度越來越高的現(xiàn)代社會，集約化的治理機(jī)制可能造成失準(zhǔn)和錯位等問題。

值得指出的是，面對日益復(fù)雜化的治理現(xiàn)實(shí)，各種簡約取向的改革和創(chuàng)新方案，實(shí)際上是在不同單元間分配成本與代價，尋找適宜和可接受的平衡點(diǎn)，比如“兜底辦理”就是把方便留給群眾，而將難題留給政府，主要還是負(fù)擔(dān)合理分配的問題。理想的簡約治理應(yīng)該是全方位、全過程和全領(lǐng)域的簡約，是精神氣質(zhì)和舉措行動相統(tǒng)一的簡約，其中，社會需要簡約的治理，政府應(yīng)該是簡約而高效的，治理的結(jié)構(gòu)和過程也都應(yīng)當(dāng)是簡約的。

簡約主義的局限性與展望

簡約主義包含了淳樸而樸素的理想，為大國治理提供了必不可少的價值資源。對于解決治理成本高昂和形式主義等難題來說，簡約主義很容易獲得廣泛的支持，觸發(fā)改革和創(chuàng)新治理方式的反思。但是，簡約說起來容易，做起來卻不簡單，很多問題并不完全是復(fù)雜性的問題，簡約也未必是解決問題的靈丹妙藥。某些簡約主義改革只是轉(zhuǎn)移了龐雜治理的負(fù)擔(dān)，改變了復(fù)雜性的呈現(xiàn)形式及其時機(jī)，而未必真正能破除龐雜治理的困局。作為簡約主義方案核心的分權(quán)或放權(quán)舉措，固然有利于發(fā)揮多主體的角色和作用，減輕單中心治理的負(fù)擔(dān)及其弊端，但其他社會主體也可能存在能力短缺或激勵不足等問題，而且更多的參與主體必然需要更多的組織協(xié)調(diào)，反而會導(dǎo)致治理過程的復(fù)雜化，增加治理的成本。

大道至簡，在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進(jìn)程中，簡約主義的主張為治理創(chuàng)新提供可能的出路和方向。面對社會復(fù)雜性及其帶來的治理挑戰(zhàn)，未來不僅僅是簡約主義和龐雜治理的非此即彼的選擇，也不是兩者相互取消或替代的問題，而是要直面規(guī)模治理的約束，根據(jù)國家治理場景及其管理和服務(wù)事項的需要，在保證高效和有效治理的前提下，盡可能避免增加治理體系的負(fù)荷，降低治理過程的成本，優(yōu)化治理過程的體驗(yàn)感。簡約主義是飽含理想主義元素的，為治理變革和創(chuàng)新提供了批判的武器，甚至僅僅是對簡約的關(guān)切和期許，也警醒人們注意到治理體系的弊病，以盡力調(diào)整和優(yōu)化治理過程，最終提升國家治理的效能。

（作者為上海交通大學(xué)國際與公共事務(wù)學(xué)院教授、博導(dǎo)）

【注釋】

①②韓志明：《規(guī)模焦慮與簡約治理——大國治理歷史與現(xiàn)實(shí)的理論考察》，《中山大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》，2021年第4期。

③任劍濤：《國家治理的簡約主義》，《開放時代》，2020年第7期。

④黃宗智：《集權(quán)的簡約治理——中國以準(zhǔn)官員和糾紛解決為主的半正式基層行政》，《開放時代》，2008第2期。

⑤謝岳：《聯(lián)邦主義——大國繁榮的政治抉擇》，《探索與爭鳴》，2012年9月。

責(zé)編/馬寧遠(yuǎn) 美編/楊玲玲

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