【摘要】通過梳理我國養(yǎng)老保險體系的改革探索歷程，解釋我國養(yǎng)老保險體系 “是什么？為什么？為了什么？”等基本理論問題，包括多層次與多支柱的概念辨析與適用情景，老年人的多層次、多樣化養(yǎng)老生活需求，需要滿足過程中的多種養(yǎng)老風(fēng)險，以及實現(xiàn)老年人與國家社會的多重目標(biāo)，對實施積極應(yīng)對人口老齡化國家戰(zhàn)略意義重大。我國多層次多支柱養(yǎng)老保險體系的總體架構(gòu)已經(jīng)基本形成，但并不整齊劃一，呈現(xiàn)“3-2-1”梯度格局，而“3-2-2”是更可實現(xiàn)的發(fā)展目標(biāo)，即一部分職工能獲得“三支柱”養(yǎng)老金，其他職工或城鄉(xiāng)居民獲得“兩支柱”養(yǎng)老金，或是基本養(yǎng)老金、職業(yè)養(yǎng)老金，或是基本養(yǎng)老金、個人養(yǎng)老金。未來深化研究與改革方向應(yīng)聚焦責(zé)任共擔(dān)機制、風(fēng)險分散機制、功能互補機制等。
【關(guān)鍵詞】多層次 多支柱 養(yǎng)老保險 老年人 風(fēng)險
【中圖分類號】F842/F126 【文獻標(biāo)識碼】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2022.23.009
【作者簡介】陽義南，湖南大學(xué)公共管理學(xué)院教授、博導(dǎo)。研究方向為養(yǎng)老保險與金融、老年經(jīng)濟學(xué)與政策。主要著作有《中國老年經(jīng)濟學(xué)透視》、《結(jié)構(gòu)方程模型及Stata應(yīng)用》（編著）、《我國退休制度改革爭議及政策出路》（論文）、《民生公共服務(wù)的國民“獲得感”：測量與解析——基于MIMIC模型的經(jīng)驗證據(jù)》（論文）等。
引言
養(yǎng)老金是保障職工或勞動者退休養(yǎng)老生活而定期或不定期支付的現(xiàn)金流。養(yǎng)老保險則是實現(xiàn)養(yǎng)老金發(fā)放的一種籌資工具。隨著人口老齡化進程加快，政府主導(dǎo)或市場主導(dǎo)的單一支柱養(yǎng)老金都難以應(yīng)對。建立多層次、多支柱的養(yǎng)老保險體系被認為是更有效的化解人口老齡化危機的辦法。工業(yè)發(fā)達國家較早從人口、經(jīng)濟、文化、制度等條件出發(fā)，建立了層次、支柱各有不同的養(yǎng)老保險體系。1994年，世界銀行在題為《防止老齡危機——保護老年人及促進增長》（Averting the Old Age Crisis: Policies to Protect the Old and Promote Growth）（以下簡稱《防止老齡危機》）的報告中，在總結(jié)各國養(yǎng)老金模式及其改革實踐的基礎(chǔ)上提出了一個供參考的“三支柱”藍圖，2005年又提出一個“五支柱”模板。國際勞工組織（International Labour Organization, ILO）等國際組織也提出了其他多層次或多支柱模式。
我國官方最早提出養(yǎng)老保險“多層次”發(fā)展思路是在1991年發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》（國發(fā)〔1991〕33號）中，提出發(fā)展“多層次、多支柱養(yǎng)老保險體系”則是在2020年黨的十九屆五中全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標(biāo)的建議》中。2021年2月26日，習(xí)近平總書記在中共中央政治局第二十八次集體學(xué)習(xí)時強調(diào)：“要加快發(fā)展多層次、多支柱養(yǎng)老保險體系，更好滿足人民群眾多樣化需求。”2022年10月，黨的二十大報告提出：“完善基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌制度，發(fā)展多層次、多支柱養(yǎng)老保險體系。”經(jīng)過30余年改革探索，我國養(yǎng)老保險體系的發(fā)展方向被明確為“多層次、多支柱”，體現(xiàn)了“系統(tǒng)集成、協(xié)同高效”的總體部署和高質(zhì)量發(fā)展的改革思路。
改革探索歷程
我國一直致力于解決勞動者老年生活之憂，滿足其基本生存和生活需要，體現(xiàn)出關(guān)愛老年人的社會主義制度優(yōu)越性。黨和政府為老年職工或勞動者提供養(yǎng)老金，其制度體系構(gòu)建經(jīng)歷了從單一支柱向多層次、多支柱的探索、改革過程。
早在1953年，我國就建立了覆蓋國有集體企業(yè)和機關(guān)事業(yè)單位的退休養(yǎng)老金制度。黨的十一屆三中全會后逐步改革為社會養(yǎng)老保險制度，但該時期的社會養(yǎng)老保險制度更多是作為國企改制的配套措施。1991年，《國務(wù)院關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》（國發(fā)〔1991〕33號）提出，“逐步建立起基本養(yǎng)老保險與企業(yè)補充養(yǎng)老保險和職工個人儲蓄性養(yǎng)老保險相結(jié)合的制度”，由“國家、企業(yè)、個人三方共同負擔(dān)”。經(jīng)此，我國養(yǎng)老保險體系開始朝“多層次”的結(jié)構(gòu)性改革方向邁進。1995年，《國務(wù)院關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的通知》（國發(fā)〔1995〕6號）提出“鼓勵建立企業(yè)補充養(yǎng)老保險和個人儲蓄性養(yǎng)老保險”的具體安排。這一目標(biāo)也被列入《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展“九五”計劃和2010年遠景目標(biāo)綱要》，相關(guān)表述為“加快養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療保險制度改革，初步形成社會保險、社會救濟、社會福利、優(yōu)撫安置和社會互助、個人儲蓄積累保障相結(jié)合的多層次社會保障制度”，“大力發(fā)展企業(yè)補充養(yǎng)老保險和個人儲蓄養(yǎng)老保險”。1997年，《國務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》（國發(fā)〔1997〕26號）提出，要把改革企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度與建立多層次的社會保障體系緊密結(jié)合起來。所謂的多層次社會保障體系主要集中在養(yǎng)老保險領(lǐng)域（鄭功成，2019）。上述文件中提出的基本養(yǎng)老保險、補充養(yǎng)老保險顯然是基于多層次，但個人儲蓄養(yǎng)老保險則是基于多支柱，與“基本”“補充”在語義上并不對稱。個人儲蓄性養(yǎng)老保險是在第二層次補充還是在第三層次補充，似乎都可行。在此階段，只有基本養(yǎng)老保險制度得以發(fā)展壯大，養(yǎng)老保險制度體系呈現(xiàn)“單兵突進”的發(fā)展格局，且僅針對城鎮(zhèn)職工，未覆蓋至城鄉(xiāng)居民。對補充或儲蓄性養(yǎng)老保險則是以鼓勵為主。
2006年，《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》要求建立健全與經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)的分層次、廣覆蓋的社會保障體系，將“分層次”作為社會保障體系的定語，對企業(yè)年金仍以鼓勵建立為主。2011年，《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》完善了相關(guān)表述，提出“堅持廣覆蓋、保基本、多層次、可持續(xù)方針”，“發(fā)展企業(yè)年金和職業(yè)年金”，“發(fā)揮商業(yè)保險補充性作用”。2012年，黨的十八大報告提出，“要堅持全覆蓋、?；尽⒍鄬哟?、可持續(xù)方針”。2016年，《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》提出，“構(gòu)建包括職業(yè)年金、企業(yè)年金和商業(yè)保險的多層次養(yǎng)老保險體系，持續(xù)擴大覆蓋面”。2017年，黨的十九大報告明確提出，要“全面建成覆蓋全民、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、權(quán)責(zé)清晰、保障適度、可持續(xù)的多層次社會保障體系”?？梢?，“多層次”成為我國官方文件的固定表述并延續(xù)下來。此階段，商業(yè)保險發(fā)揮的仍是補充性作用，且政府仍未明確指出在哪一個層次進行補充。初看在第二、第三層次應(yīng)該均可。
2018年，《關(guān)于開展個人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險試點的通知》（財稅〔2018〕22號）提出，“推進多層次養(yǎng)老保險體系建設(shè)，對養(yǎng)老保險第三支柱進行有益探索”。這是我國官方文件中首次出現(xiàn)“第三支柱”的表述（董克用和施文凱，2020），而商業(yè)養(yǎng)老保險被當(dāng)作第三支柱的探索形式。2020年，《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標(biāo)的建議》中相關(guān)表述更新為“發(fā)展多層次、多支柱養(yǎng)老保險體系”。這是黨和國家的綱領(lǐng)性文件首次對養(yǎng)老保險體系使用“多支柱”的表述，也確立其今后的發(fā)展方向為“多層次、多支柱”。
目前，我國多層次、多支柱養(yǎng)老保險體系的總體架構(gòu)基本形成。第一層次為政府主導(dǎo)的基本養(yǎng)老保險制度，包括城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險（含企業(yè)、機關(guān)事業(yè)單位）、城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險等支柱，都采用現(xiàn)收現(xiàn)付與個人賬戶相結(jié)合的籌資模式。截至2021年末，我國基本養(yǎng)老保險參保人數(shù)為10.29億，參保率穩(wěn)定在95%以上。第二層次為單位主辦、市場化管理的補充養(yǎng)老保險制度，主要包括機關(guān)事業(yè)單位的職業(yè)年金、城鎮(zhèn)企業(yè)職工的企業(yè)年金這兩個支柱。截至2022年3月底，參加企業(yè)年金和職業(yè)年金的職工有7200萬人。此外，第二層次養(yǎng)老保險中一小部分是團體養(yǎng)老保險、集體養(yǎng)老金等形式。第三層次則是個人自愿的養(yǎng)老保險，包括多種能起保險保障作用的養(yǎng)老金融工具，如養(yǎng)老儲蓄、養(yǎng)老年金保險、養(yǎng)老目標(biāo)基金、養(yǎng)老信托、養(yǎng)老理財、住房反向抵押貸款等金融產(chǎn)品。目前，第三層次更多是銀行養(yǎng)老儲蓄產(chǎn)品，保險類產(chǎn)品也有一定發(fā)展，基金類推出不久，住房反向抵押雖有試點但未成功，而信托類、證券類則幾乎空白。第三層次中尚未發(fā)展出廣泛覆蓋、起主導(dǎo)作用的養(yǎng)老金支柱?？傮w而言，目前我國整個養(yǎng)老保險體系可以描述為“第一層次全覆蓋，第二層次一小片，第三層次一點點”。
基本理論分析
我國養(yǎng)老保險體系的發(fā)展過程歷時彌久、投入很大，成就顯著，然而也走了一些彎路。整個過程的改革實踐呈現(xiàn)較強的“邊走邊看邊改”的短期性、邊際修正特征，而在理論研究上更多囿于“養(yǎng)老保險”自身，對前置理論、內(nèi)在屬性、后續(xù)理論等梳理挖掘不深，存在“不知是何，不知為何”的理論誤讀。關(guān)于我國養(yǎng)老保險體系有三個基本理論問題有待思考、澄清，簡言之即“是什么？為什么？為了什么？”
何為多層次、多支柱？我國官方更多使用“多層次”表述，而國外更多使用“多支柱”表述?！妒澜玢y行1994年度報告》中的“三支柱”概念對我國學(xué)界、業(yè)界影響很大，使得“多支柱”在非官方文獻、網(wǎng)絡(luò)、媒體、民眾中更為常見。不少人認為“多層次”和“多支柱”是一回事，經(jīng)常混用，但二者的差別是很明顯的。
多層次（tiers, layers, levels）強調(diào)的是需求層次、保障水平，可劃分為最低層次、基本層次、中等層次、更高層次。顯然，多層次包含了各層次先后、高低次序的差別，在結(jié)構(gòu)上呈縱向疊加。1994年，世界銀行在《防止老齡危機》報告中提出，第一層次養(yǎng)老金是老年生活的基本保障，主要目的是防止貧困，第二層次養(yǎng)老金保證老年人在退休后生活水平不至于大幅下降，第三層次則是對應(yīng)更高層次的老年生活追求。不僅如此，“多層次”還涉及價值判斷，即養(yǎng)老金應(yīng)達到一個什么樣的水平和程度才會在不同的需求層級上被認為是合理的，這偏向于“應(yīng)然”問題。就我國而言，“零支柱”可以滿足最低層次需求（即通過老年社會福利、最低生活保障等制度項目為城鄉(xiāng)老年人特別是困難群體提供由政府兜底的養(yǎng)老保障），基本養(yǎng)老保險可以滿足基本層次需求，基本養(yǎng)老保險和補充養(yǎng)老保險一起可以滿足中等（平均）層次需求。三個層次一起則可以實現(xiàn)更高層次或稱“美好生活”層次需求。
“多支柱（pillars）”主要是針對籌資來源而言，強調(diào)政府、單位、個人的責(zé)任分擔(dān)、風(fēng)險分散及功能互補，甚至包括家庭、社區(qū)、社會等其他主體的責(zé)任分擔(dān)。“多支柱”更注重各支柱平行推進的內(nèi)涵，呈橫向結(jié)構(gòu)。按世界銀行的觀點，第一支柱是由政府管理的公共養(yǎng)老金制度，實現(xiàn)社會共濟、風(fēng)險分擔(dān)，進而緩解老年貧困問題；第二支柱主要強調(diào)雇主和員工的責(zé)任，平滑職工一生的收入與消費、實現(xiàn)遠期收支平衡的功能；第三支柱主要強調(diào)個人自愿，為實現(xiàn)更高水平的退休養(yǎng)老生活。多支柱僅是描述養(yǎng)老金來源的多元化和多樣性，最大限度地分散風(fēng)險，而并不表明哪一個支柱應(yīng)占主要來源，不涉及價值判斷，更偏向“實然”問題。多支柱明確了我國養(yǎng)老保險體系中政府、單位和個人三者的責(zé)任分擔(dān)機制，將政府的無限責(zé)任轉(zhuǎn)變?yōu)橛邢挢?zé)任（趙曼，2010；董克用等，2020）。
按照黨的十九屆五中全會的相關(guān)表述，“多層次”在前，“多支柱”在后?？v向疊加的多層次與橫向豎立的多支柱相互搭配、有機結(jié)合，共筑一個完整的養(yǎng)老保險體系。如果把養(yǎng)老保險體系具象為一幢大廈，則其橫向有分層，縱向有支柱。養(yǎng)老保險體系每一層級目標(biāo)可由某一個支柱或幾個支柱來承擔(dān)或?qū)崿F(xiàn)，但在不同國家，具體各層是由哪一支柱或哪幾個支柱實現(xiàn)又會有所不同。例如，第一層次可由政府負責(zé)，也可由雇主負責(zé)，甚至由個人負責(zé)。這在不同國家、地區(qū)都有案例可循。此外，有時層次與支柱之間還會出現(xiàn)差序配置。例如，一些國家的第一支柱養(yǎng)老金成為很多老年人的大部分甚至全部收入，起到了第一、第二甚至第三層次的作用。有些國家只有職業(yè)養(yǎng)老金且給付水平較低，僅能起到第一層次的作用，無法承擔(dān)第二甚至第三層次的任務(wù)。正是因為“多層次”與“多支柱”在理論上是立體對應(yīng)關(guān)系，但實踐中具體到各國又情形各異、差序配置，致使二者易被混淆，甚至被誤讀為一回事。
筆者認為，就整個養(yǎng)老保險體系而言，適宜使用“多層次、多支柱”表述。第一、第二層次為“基本”“補充”，第三層次可命名為“高檔”“高層次”“高水平”，由此就與“基本”“補充”保障一起對應(yīng)“多層次”。每一層次可有多個支柱。個人更關(guān)心自己能有幾份養(yǎng)老金，由誰發(fā)放，故使用“多支柱”更合適，體現(xiàn)養(yǎng)老或退休后有多個經(jīng)濟支柱、來源。在我國，不管是機關(guān)事業(yè)單位、正規(guī)就業(yè)企業(yè)職工，還是靈活就業(yè)者、城鄉(xiāng)居民，按“不重不漏”保障原則，個人在每一層級都只能領(lǐng)取一種養(yǎng)老金，最多獲得三份養(yǎng)老金，即所謂的“三支柱”，包括基本養(yǎng)老金、企業(yè)年金或職業(yè)年金、個人養(yǎng)老金。
為什么需要一個多層次多支柱的體系？收入水平?jīng)Q定了老年人在市場交換中能獲得的資源，直接關(guān)乎老年人衣食住行等生活需求。從根本上來說，發(fā)展多層次、多支柱養(yǎng)老保險體系是由老年人養(yǎng)老生活需求的多層次、多樣化，甚至養(yǎng)老需求無上限的特性決定的，而在需求滿足過程中難免遭遇多樣化的養(yǎng)老風(fēng)險，故需要獲得穩(wěn)定、體面、分散化的收入來源。
其一，滿足老年人的多層次養(yǎng)老生活需求。馬斯洛將個人需求劃分為生理需求、安全需求、社交需求、尊重需求和自我實現(xiàn)需求等五個層次。由于生理功能、價值觀以及偏好的差異，老年人在每個層次上的需求內(nèi)容可能與年輕人不同，并且老年人需求并非單一線性的，而是多層次、差異化的（Mertz和Stephens，1986）。老年人的需求包括：第一，生理需求，通常包括延緩衰老、適應(yīng)衰老、預(yù)防跌倒、應(yīng)對急性和慢性疾病以及獲得醫(yī)療救助。盡可能維持健康狀況是老年人生理需求的核心，同時也被認為是影響老年人生活質(zhì)量的重要因素（Marques等，2014）。第二，安全需求，其原本涵義是避免危險和生活有保障，引申涵義包括收支平衡、獲得住房保障以及周邊環(huán)境宜居。第三，社交需求，被視為老年人生活質(zhì)量的基本要素，有助于避免孤獨感。其中老年人尤為重視具有更高交往質(zhì)量的親密關(guān)系（From等，2007）。第四，尊重需求，涉及他人的尊重、自我尊重以及自我控制。第五，自我實現(xiàn)需求，涉及學(xué)習(xí)和創(chuàng)新、履行社會責(zé)任和義務(wù)，以便使老年人感受到自己的價值并展現(xiàn)自己的智慧。愛好、身心活動以及社會活動等有價值的活動為老年人的生活帶來快樂和意義（Grewal等，2006）。滿足老年人多層次、多樣化的養(yǎng)老需要，實現(xiàn)“老有所養(yǎng)”乃至“老有頤養(yǎng)”是人類社會的共同目標(biāo)。
我國老年人需求也是多層次的。穆光宗（2002）、楊菊華（2019）等學(xué)者還指出老年人需求存在異質(zhì)性，即便是同一個老人，在不同生命階段也可能出現(xiàn)“需求重點轉(zhuǎn)移”“需求種類增長”和“需求程度強化”等現(xiàn)象。老年消費則呈現(xiàn)智能化、個性化、多元化的特點（沈毅，2017）。老年需求理論在我國被本土化為“老有”理論。1983年，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)中國老齡問題全國委員會《關(guān)于我國老齡工作中幾個問題的請示》中提出“老有所養(yǎng)，健康長壽，老有所為，余熱發(fā)揮”；2017年，相關(guān)文件進一步提出“老有所養(yǎng)、老有所醫(yī)、老有所教、老有所學(xué)、老有所為、老有所樂”的“六有”老齡工作目標(biāo)。2017年，黨的十九大報告提出“永遠把人民對美好生活的向往作為奮斗目標(biāo)”。此后，實現(xiàn)老年人“美好生活”就成為我國老齡工作的新表述和最高目標(biāo)。這意味著中國特色社會主義進入新時代后，我國養(yǎng)老保障目標(biāo)不再滿足于“二有”“六有”等數(shù)字指標(biāo)，開始對老年人需求進行全面回應(yīng)、系統(tǒng)供給，進行以“美好生活”為總目標(biāo)的頂層設(shè)計、系統(tǒng)規(guī)劃。
其二，化解多樣化的養(yǎng)老風(fēng)險。由于經(jīng)濟社會的不確定性，在滿足老年人養(yǎng)老需求過程中不可避免會遭遇各種風(fēng)險。傳統(tǒng)意義上的養(yǎng)老風(fēng)險是指個體步入老年階段后由于缺乏足夠的收入來源而無法滿足基本生活需求（鄧大松等，2008）。這種定義僅考慮基本生活需求方面的經(jīng)濟風(fēng)險。結(jié)合老年需求理論，養(yǎng)老風(fēng)險的概念可進一步擴展到非經(jīng)濟風(fēng)險，包括日常照料、康復(fù)護理、精神慰藉等方面的風(fēng)險（穆光宗，2007）。此外，老年風(fēng)險還可以根據(jù)風(fēng)險承擔(dān)責(zé)任主體劃分為由國家承擔(dān)的宏觀風(fēng)險、由企業(yè)和保險機構(gòu)承擔(dān)的中觀風(fēng)險、家庭和個人承擔(dān)的微觀風(fēng)險（謝圣遠和李亞蓮，2013；穆光宗，2018）。其中，引發(fā)政府介入的風(fēng)險包括個人的信息不充分與短視風(fēng)險、金融市場風(fēng)險（市場不完善、缺乏金融工具、投資風(fēng)險等）、宏觀經(jīng)濟風(fēng)險（通貨膨脹、波動、蕭條等）、保險市場風(fēng)險（逆向選擇、道德風(fēng)險、長壽風(fēng)險、失能風(fēng)險等）、長期貧困風(fēng)險等（World Bank, 1994）。
盡管養(yǎng)老風(fēng)險是不確定性事件，但可根據(jù)人口預(yù)期壽命、經(jīng)濟發(fā)展形勢、財政收支狀況和物價變動情況等來預(yù)測這種風(fēng)險。世界銀行在題為“Old-Age Income Support in the 21st Century”一書中提出了社會風(fēng)險管理框架，指出風(fēng)險的來源與特征決定了工具的設(shè)計與實施，處理自然或人為風(fēng)險有預(yù)防、緩解、應(yīng)對三種主要策略，以及非正式、市場、公共三種主要安排，需要多支柱系統(tǒng)為不同群體提供差異化的風(fēng)險管理工具（Holzmann和Hinz，2005）。
發(fā)展多層次多支柱養(yǎng)老保險體系是為了什么？鑒于養(yǎng)老保險體系的工具屬性與經(jīng)濟社會價值，制度設(shè)計者賦予其多種功能，以期實現(xiàn)多重目標(biāo)，包括生命周期消費平滑、保險保障等個體目標(biāo)和反貧困、收入分配等宏觀目標(biāo)（Barr, 2004）。這些目標(biāo)僅依靠單一支柱的養(yǎng)老金計劃難以實現(xiàn)。
第一，平滑消費、保險保障。生命周期消費理論認為個體會根據(jù)收入水平及時調(diào)整生命周期內(nèi)的消費配置，追求終生跨時預(yù)算約束下的效用最大化（Modigliani, 1986）。養(yǎng)老保險通過收入轉(zhuǎn)移為人們退休后提供穩(wěn)定的養(yǎng)老金，保障基本生活需求。作為老年階段的重要收入來源，養(yǎng)老金可用于購買生活用品和醫(yī)療、照護等養(yǎng)老服務(wù)來維持老年人健康狀況、提高主觀福利、延長預(yù)期壽命。
第二，防止老年貧困。國家應(yīng)在既定的資源稟賦與合法的權(quán)力體系中保障社會弱勢群體的生存機會，維護其生存權(quán)，防止其落入貧困（Yamamori, 2018）。養(yǎng)老保險是國家通過政策手段保障勞動者或居民基本需求、降低老年貧困發(fā)生率的重要工具。
第三，收入再分配。養(yǎng)老保險制度的收入再分配功能包括代內(nèi)和代際兩個方面。養(yǎng)老保險制度可分為現(xiàn)收現(xiàn)付制、完全積累制或部分積累制，不同模式的收入再分配效應(yīng)存在顯著差異。這種收入再分配功能不僅能發(fā)揮減貧作用，還能提高社會邊際消費傾向。中國基本養(yǎng)老金一部分來自現(xiàn)收現(xiàn)付，另一部分來自個人賬戶積累，分別體現(xiàn)公平和效率的理念，收入再分配效應(yīng)更為復(fù)雜。
第四，應(yīng)對老齡化。2020年，黨的十九屆五中全會將“積極應(yīng)對人口老齡化”上升至國家戰(zhàn)略。養(yǎng)老保險體系很顯然是“實施積極應(yīng)對人口老齡化國家戰(zhàn)略”的重要籌資機制和財富儲備。這也說明“十四五”期間中國養(yǎng)老保險體系已進入深化改革的攻堅期、深水區(qū)。
綜上，多層次、多支柱養(yǎng)老保險體系歸根結(jié)底是為了滿足我國老年人日益增長的多層次、多樣化養(yǎng)老生活需求，化解需要滿足過程中的多種養(yǎng)老風(fēng)險，實現(xiàn)防止老年貧困以及其他經(jīng)濟社會價值。2019年4月，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的意見》（國辦發(fā)〔2019〕5號）中就開宗明義地指出，“有效滿足老年人多樣化、多層次養(yǎng)老服務(wù)需求，老年人及其子女獲得感、幸福感、安全感顯著提高”。這種目標(biāo)導(dǎo)向同樣適用于養(yǎng)老保險體系。
體系發(fā)展總體思路
體系現(xiàn)狀評估。“建設(shè)目標(biāo)明確、實踐效果欠佳”是目前學(xué)界多數(shù)人對我國養(yǎng)老保險體系現(xiàn)狀的總體評價。學(xué)者們指出，養(yǎng)老保險體系當(dāng)前最大的挑戰(zhàn)是“第一支柱一家獨大、第二支柱發(fā)展緩慢、第三支柱空間不足”（此處“支柱”實際是“層次”）。一般認為，合理的三支柱比例大致為第一支柱占40%、第二支柱占30%、第三支柱占10%，但我國現(xiàn)實是退休職工的養(yǎng)老金收入來源仍主要集中于第一支柱（“支柱”更適用于個人）。在我國，第一層次內(nèi)各支柱之間的替代率差異較大，機關(guān)事業(yè)單位職工的養(yǎng)老金替代率高，而企業(yè)職工養(yǎng)老金替代率相對較低。較大比例職工的退休養(yǎng)老金待遇并不充足，多元化養(yǎng)老需求未能得到充分滿足。第二、第三層次養(yǎng)老金的發(fā)展空間受到擠占。企業(yè)年金僅覆蓋不到6%的參保職工，且參保職工數(shù)量增長緩慢，實際保障水平也僅為3%～5%。中國銀行保險監(jiān)督管理委員會（以下簡稱銀保監(jiān)會）相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，2020年，我國養(yǎng)老年金保險保費收入為712億元；截至2020年末，共有23家保險公司參與個人稅收遞延型養(yǎng)老保險試點，其中19家公司出單，累計實現(xiàn)保費收入4.26億元，參保人數(shù)為4.88萬人；商業(yè)養(yǎng)老保險的保障水平低于1%。
此外，整個養(yǎng)老保險體系的資產(chǎn)儲備規(guī)模也較小。截至2021年，我國基本養(yǎng)老保險的資金結(jié)余為6.397萬億，補充養(yǎng)老保險結(jié)余為4.47萬億，而個人養(yǎng)老保險僅有0.15萬億，三項總和為10.95萬億。第一層次占有多數(shù)資產(chǎn)，但難以補足第二、第三層次的缺口。我國養(yǎng)老財富儲備仍很不充足。隨著人口老齡化增速，傳統(tǒng)的現(xiàn)收現(xiàn)付制將難以為繼，名義賬戶制在未來很可能由于繳費人數(shù)縮減、財政困境等原因而縮水，甚至難以兌現(xiàn)。應(yīng)對老齡化需要真金白銀，必須依靠實打?qū)嵉幕鹭敻环e累。作為世界第一的老年人口大國，沒有相當(dāng)規(guī)模的養(yǎng)老財富積累顯然難以為繼。我國要加速、加大養(yǎng)老基金積累和財富戰(zhàn)略儲備，并要妥善解決基本養(yǎng)老保險的個人賬戶“空賬”問題，通過劃撥國有股份、財政定期撥付、特殊認可國債、專門稅等多種途徑，爭取用20～30年時間，有計劃、逐步分批地充實個人賬戶缺口。
總體發(fā)展思路。目前，我國多層次多支柱養(yǎng)老保險體系的發(fā)展方向已經(jīng)明確。更全面、更前瞻的制度目標(biāo)和理論分析，可使我們認清發(fā)展養(yǎng)老保險體系的工具屬性和社會經(jīng)濟價值。對于符合我國國情和特色的多層次多支柱養(yǎng)老保險體系的未來總體發(fā)展思路，筆者建議如下。
其一，改革完善第一層次基本養(yǎng)老保險制度。第一層次基本養(yǎng)老保險制度須定位于“改革、完善”。在黨的十九屆五中全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標(biāo)的建議》中提出，健全覆蓋全民、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、公平統(tǒng)一、可持續(xù)的多層次社會保障體系。其中，“覆蓋全民”已經(jīng)實現(xiàn)了，下一階段須發(fā)力于實現(xiàn)“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、公平統(tǒng)一、安全規(guī)范可持續(xù)”等目標(biāo)。清晰界定政府、企業(yè)（含職工）及城鄉(xiāng)居民個人等不同參與主體之間的關(guān)系及其責(zé)任邊界，發(fā)揮基本養(yǎng)老保險滿足職工或城鄉(xiāng)居民基本層次需求的作用。目標(biāo)對準(zhǔn)反貧困和收入分配。基本養(yǎng)老保險制度下各個支柱之間要能實現(xiàn)順暢地轉(zhuǎn)移接續(xù)，待條件成熟時可實現(xiàn)“二險合一”。在體系結(jié)構(gòu)和功能作用方面，第一層次應(yīng)與第二、第三層次實現(xiàn)互補，與第二、第三層次各對應(yīng)支柱之間實現(xiàn)“轉(zhuǎn)換銜接”。
其二，發(fā)展健全第二層次補充養(yǎng)老保險制度。第二層次補充養(yǎng)老保險目標(biāo)應(yīng)集中在“發(fā)展、健全”。責(zé)任主體是單位和職工，或城鄉(xiāng)居民個人。目標(biāo)定于平滑消費、保險保障。目前擴大企業(yè)年金覆蓋面的進展遲緩。可以考慮將第一層次基本養(yǎng)老保險制度的個人賬戶剝離至第二層次，與企業(yè)年金和職業(yè)年金“三合一”，構(gòu)成強制性的完全積累制，并進行專業(yè)化、多元化市場投資，實現(xiàn)保值增值。此外，還須探尋其他辦法，例如，積極發(fā)展團體養(yǎng)老保險、地方政府主導(dǎo)的補充養(yǎng)老保險、集體養(yǎng)老金等。實現(xiàn)第二層次不同養(yǎng)老金支柱之間的對接通道與轉(zhuǎn)移接續(xù)。
當(dāng)下，一個繞不開的難題是第二層次與第一層次在覆蓋面上存在巨大的缺口。截至2021年末，我國第一層次基本養(yǎng)老保險已覆蓋10.29億職工和城鄉(xiāng)居民，但截至2022年3月底，企業(yè)年金、職業(yè)年金只覆蓋7200多萬職工，即所謂的“第一層次全覆蓋，第二層次一小片”。這也意味著絕大多數(shù)職工或居民并沒有第二支柱養(yǎng)老金。尤其是城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金水平較低，甚至難以起到基本保障作用。繼續(xù)依靠企業(yè)年金或職業(yè)年金擴面顯然是不現(xiàn)實的。2021年12月17日，中央全面深化改革委員會第二十三次會議審議通過了《關(guān)于推動個人養(yǎng)老金發(fā)展的意見》，提出要推動發(fā)展適合中國國情、政府政策支持、個人自愿參加、市場化運營的個人養(yǎng)老金，與基本養(yǎng)老保險、企業(yè)（職業(yè)）年金相銜接，實現(xiàn)養(yǎng)老保險補充功能。此個人養(yǎng)老金可以發(fā)展成為第二層次的第三支柱。對于沒有企業(yè)年金或職業(yè)年金的職工、沒有單位的靈活就業(yè)者、城鄉(xiāng)居民等人群，可由個人養(yǎng)老金充當(dāng)補充養(yǎng)老保險，享受稅收優(yōu)惠待遇。這樣可使更多城鄉(xiāng)居民、企業(yè)職工獲得第二支柱養(yǎng)老金，達到中等或社會平均的養(yǎng)老生活水平。具體而言，即在第二層次針對不同人群，分別采用職業(yè)年金、企業(yè)年金、個人養(yǎng)老金計劃，都實行個人賬戶制，統(tǒng)一給予4%的個稅優(yōu)惠。
其三，探索創(chuàng)新第三層次高檔養(yǎng)老保險制度。第三層次高檔養(yǎng)老保險制度應(yīng)著力于“探索、創(chuàng)新”。由個人自愿購買能起保險保障作用的養(yǎng)老金融產(chǎn)品，包括儲蓄、理財、基金、信托、證券專戶、住房反向抵押貸款等，用于滿足有意愿、有財力的職工或居民更高的養(yǎng)老需求。重點人群是7200多萬有職業(yè)年金或企業(yè)年金的職工，以及其他有余力的職工或城鄉(xiāng)居民，政府給予其2%的個稅優(yōu)惠，激勵個人在養(yǎng)老金賬戶積累更多資金，并根據(jù)風(fēng)險偏好選擇不同的養(yǎng)老金融產(chǎn)品投資組合。相關(guān)部門應(yīng)建立養(yǎng)老個人賬戶統(tǒng)一信息平臺，逐步實現(xiàn)第一、第二層次個人賬戶與第三層次個人賬戶的系統(tǒng)對接，方便企業(yè)（職業(yè)）年金賬戶的職工在更換到?jīng)]有年金的新工作后，將年金賬戶余額轉(zhuǎn)移至個人養(yǎng)老賬戶。
綜上，我國多層次多支柱養(yǎng)老保險體系并不是整齊劃一、齊頭并進的，而是呈現(xiàn)“3－2－1”的梯度格局。具體而言，在10.29億基本養(yǎng)老保險覆蓋人群中，7200多萬職工大概率能在三個層次獲得“三支柱”養(yǎng)老金，包括基本養(yǎng)老保險、補充的職業(yè)年金或企業(yè)年金，以及個人養(yǎng)老金。一定比例的職工可在兩個層次獲得“兩支柱”養(yǎng)老金，即基本養(yǎng)老保險、補充的個人養(yǎng)老金。在一個較長時期內(nèi)，很大比例的職工、城鄉(xiāng)居民或只能獲得基本養(yǎng)老保險這“一支柱”養(yǎng)老金?？梢灶A(yù)判，“3－2－2”是一個更切實際的發(fā)展目標(biāo)，即一部分職工或城鄉(xiāng)居民能獲得“三支柱”養(yǎng)老金，其他職工或居民的“兩支柱”或為“基本養(yǎng)老金＋職業(yè)養(yǎng)老金”，或為“基本養(yǎng)老金＋個人養(yǎng)老金”，而要實現(xiàn)整齊劃一的“3－3－3”格局則較為困難。
進一步研究與改革方向
在全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的新征程上，須按照《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標(biāo)綱要》的總體要求，對我國多層次、多支柱養(yǎng)老保險體系進行前瞻性、系統(tǒng)性研究，尤其要解決總體上不充分、結(jié)構(gòu)上不平衡等重點問題，未來可從以下方向開展深入研究或改革突破。
第一，搭建并完善養(yǎng)老保險體系的責(zé)任共擔(dān)機制、風(fēng)險分散機制與功能互補機制，厘清每一層次養(yǎng)老保險究竟要滿足什么樣的養(yǎng)老需求、化解何種養(yǎng)老風(fēng)險、實現(xiàn)哪些養(yǎng)老目標(biāo)，在其各個支柱養(yǎng)老金之間如何分解、如何實現(xiàn)。首先，應(yīng)明確界定國家、單位與個人在各個層次、支柱的角色；其次，應(yīng)通過責(zé)任承擔(dān)主體鎖定對應(yīng)的風(fēng)險；此外，應(yīng)探究中央政府與地方政府、政府與市場的關(guān)系與責(zé)任邊界，明確各方的職能范圍及對應(yīng)的運作規(guī)則。第二是風(fēng)險分散機制。政府、社會和個人三方主體應(yīng)分別對應(yīng)宏觀風(fēng)險、中觀風(fēng)險和微觀風(fēng)險，進而分析其成因，提出破解方法。第三是功能互補機制。宏觀上明確是以第一層次為主、第二和第三層次為輔，還是第二、第三層次承擔(dān)更多責(zé)任；微觀上研究各個層次、支柱針對不同人群的功能定位，對與目標(biāo)背離或功能重復(fù)的層次或支柱進行矯正和整合。
第二，盡快找準(zhǔn)基本養(yǎng)老保險制度難點、堵點問題的突破口。首先，第一層次在保障水平上“一支獨大”，使政府背負日益沉重的“兜底”責(zé)任。這迫切需要多層次的支撐以分散政府的無限責(zé)任。城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的保障水平過低，象征意義大于實質(zhì)作用。如何破解參保人的“象征性”繳費行為，如何改變“兜底式”養(yǎng)老金給付，使之真正發(fā)揮養(yǎng)老保障功能，是亟需突破的重要方面；其次，第一層次內(nèi)各支柱由于籌資機制等不同導(dǎo)致彼此之間的結(jié)構(gòu)性差距明顯，包括城鄉(xiāng)差異、地區(qū)差異、性別差異、收入人群差異。此外，基本養(yǎng)老保險制度還存在管理成本過高、投資收益率偏低、可持續(xù)性不足等財務(wù)風(fēng)險問題。這些都是必須盡早研究解決的重要方面，要從中找到“提綱挈領(lǐng)”式的爆破點、突破口。
第三，新經(jīng)濟、新業(yè)態(tài)蓬勃發(fā)展，對養(yǎng)老保險體系產(chǎn)生的已有或可預(yù)見影響還沒有引起足夠重視。近年來，靈活就業(yè)人員日益增多且占比逐年上升。這些勞動者的就業(yè)形式、就業(yè)時間更靈活，就業(yè)不持續(xù)特征明顯，流動性大，勞動關(guān)系不嚴(yán)格。在當(dāng)前以雇主（用人單位）作為主要發(fā)起人的職業(yè)年金制度中，靈活就業(yè)人員通常不具備參加年金計劃的資格。如何彌補制度缺口、提高年金覆蓋率和保障水平值得進一步研究。前文已提出，可考慮由個人養(yǎng)老金充當(dāng)起補充作用的第二支柱養(yǎng)老金。
總之，未來需進一步結(jié)合國情、民情開展更深化的研究，推進更符合邏輯自洽的模式選擇和制度改革，從而推動我國多支柱、多層次養(yǎng)老保險體系最終定型及成熟完善。
（本文系國家社會科學(xué)基金重點專項“發(fā)展多層次、多支柱養(yǎng)老保險體系研究”的階段性成果，項目編號：21AZD070）
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Multi-Level and Multi-Pillar Pension Insurance System: Theory, Ideas and Trends
Yang Yinan
Abstract: By reviewing the reform history of China's pension insurance system, we explain the fundamental theoretical questions such as "What is it? Why? For what?", including the identification and application of multi-level and multi-pillar concepts. The multi-level and diversified needs of the elderly in their daily lives, the need to meet the multiple old-age risks in the process, and the realization of the multiple goals of the elderly, the nation and the society are of great significance to the implementation of the national strategy to actively cope with an aging population. The overall architecture of China's multi-level and multi-pillar pension insurance system has basically taken shape, but it is not aligned neatly, showing a "3-2-1" gradient pattern, while "3-2-2" pattern is a more achievable development goal, that is, some employees can receive "3-pillar" pensions, and others or urban and rural residents can get "2-pillar" pensions, either basic pensions, occupational pensions, or basic pensions and personal pensions. The future direction of deepening research and reform should be responsibility-sharing mechanism, risk-dispersion mechanism, and function-complementary mechanism, etc.
Keywords: multi-level, multi-pillar, pension insurance, elderly people, risk
責(zé) 編∕桂 琰
