【摘要】國家下派干部深入基層體現(xiàn)了“從群眾中來，到群眾中去”的工作傳統(tǒng)。在支農(nóng)惠農(nóng)的背景下，國家力量隨著駐村干部直接進入村莊。一些地區(qū)采取捆綁式考核辦法，使得駐村干部對村級工作負全部責任，造成村級工作行政化，影響基層治理效能。完善駐村干部制度關(guān)鍵是堅持基層治理“雙軌制”，考核時應將駐村干部與村干部作出區(qū)分，避免干部駐村擠壓基層群眾自治空間。

【關(guān)鍵詞】基層“雙軌制” 駐村干部 捆綁式考核 任務(wù)導向    

【中圖分類號】D422.6 【文獻標識碼】A

下派干部和工作隊深入到基層，廣泛聯(lián)系群眾，將國家政策帶到群眾中去的同時將民情民意向上反映，體現(xiàn)了“從群眾中來，到群眾中去”的工作方法。干部駐村在社會主義建設(shè)的各個時期都發(fā)揮了重要作用。目前，鄉(xiāng)村治理進入現(xiàn)代化階段，國家一方面通過惠農(nóng)政策更深程度地介入基層事務(wù)，推動鄉(xiāng)村工作走向規(guī)范化，另一方面繼續(xù)發(fā)揚干部駐村這一工作方法。例如，在推進鄉(xiāng)村振興的過程中，廣泛采取干部包村駐村做法。國家干部屬于體制性力量的人格化表達，干部駐村可理解為國家體制進入村莊，構(gòu)建一套合理的工作考核機制是發(fā)揮駐村干部積極功能的關(guān)鍵。

干部駐村與村民自治構(gòu)成了基層“雙軌制”

長期以來，我國鄉(xiāng)村一直是在國家和社會的兩種力量交織作用下構(gòu)建秩序。傳統(tǒng)時期，國家能力有限，形成“皇權(quán)不下縣”的治理結(jié)構(gòu)，在非必要的情況下，基層秩序主要靠社會力量維系，國家在常規(guī)時期發(fā)揮安全保衛(wèi)和社會教化等有限作用。近代以來，隨著國家政權(quán)建設(shè)的推進，國家力量越來越直接地深入基層，鄉(xiāng)村治理的“國家化”程度隨著現(xiàn)代化的推進而不斷提高。尤其是經(jīng)過社會主義建設(shè)之后，國家主導的基層組織在鄉(xiāng)村全面鋪開，國家在基層秩序維系上發(fā)揮了基礎(chǔ)性作用。在過去幾十年時間中，隨著國家能力的不斷提升，鄉(xiāng)村越來越從自發(fā)演進秩序向國家規(guī)劃形態(tài)轉(zhuǎn)變。黨的十九大提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，確定鄉(xiāng)村發(fā)展的總體目標，將鄉(xiāng)村建設(shè)納入全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的總體框架中。這意味著，未來的鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村秩序，將更大程度地受到國家力量和國家政策的影響。

國家力量以何種方式進入鄉(xiāng)村，是受基層治理體制影響的。改革開放后，國家將行政體系建設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下設(shè)置村民委員會，形成了“鄉(xiāng)政村治”的基層治理架構(gòu)。所謂“村治”是指國家鼓勵農(nóng)民開展“自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督”的基層治理活動，由農(nóng)民組織起來自己解決村莊公共事務(wù)、管理集體經(jīng)濟、調(diào)解社會矛盾。通過村民委員會這一組織達成的村民自治活動，大量利用村莊熟人社會資源，一定程度上是對鄉(xiāng)村傳統(tǒng)秩序維系方式的延續(xù)。不過，村民自治與傳統(tǒng)時期的地方性自治存在性質(zhì)上的不同，原因是村民自治活動受到法律約束并接受基層黨組織的領(lǐng)導。

基于“鄉(xiāng)政村治”的基層治理結(jié)構(gòu)，國家行政體系沒有直接下村，極大地降低了基層治理成本。然而，這并不意味國家抽身于鄉(xiāng)村之外。改革開放以來，以取消農(nóng)業(yè)稅為標志，農(nóng)村基層治理發(fā)生了根本性變化。在此之前，鄉(xiāng)村治理主要是解決稅費收取問題和執(zhí)行計劃生育政策。通過村民自治，村莊內(nèi)部完成稅費負擔分配，村干部組織農(nóng)民進行農(nóng)田水利等公共品供給。這一時期國家派駐干部下村，主要是配合村干部完成稅費收取任務(wù)，以及監(jiān)督村干部執(zhí)行計劃生育政策。取消農(nóng)業(yè)稅之后，基層治理調(diào)整為服務(wù)型，干部下鄉(xiāng)帶去大量的惠農(nóng)政策和惠農(nóng)資金，駐村干部發(fā)揮資源鏈接和政策協(xié)調(diào)作用，是國家服務(wù)下鄉(xiāng)的實現(xiàn)方式。

相較取消農(nóng)業(yè)稅之前和之后，駐村干部所做的具體工作隨著鄉(xiāng)村治理的整體變化而發(fā)生了很大調(diào)整。不過，無論是督促稅費收取、執(zhí)行計劃生育政策，還是鏈接國家服務(wù)下鄉(xiāng)，駐村干部背后都包含著對國家政策的貫徹。在配合完成村級工作的過程中，駐村干部代表的是國家。國家在認定村民自治制度和鼓勵農(nóng)民開展群眾自治活動前提下，又在村民自治體系之外，設(shè)置一套國家權(quán)力直接下鄉(xiāng)制度。國家駐村干部下鄉(xiāng)，目的是引導、指導、監(jiān)督村干部，避免村民自治超脫于國家治理體系之外。

站在基層事務(wù)解決的角度看，鄉(xiāng)村工作有相當一部分事務(wù)不宜交由村民自治完成。比如，在計劃生育政策實施初期，相關(guān)政策與農(nóng)民的生育觀念存在很大沖突，農(nóng)民很難主動配合政策執(zhí)行。派駐干部下村，可推動政策落地，避免村干部瞞報農(nóng)民超生信息。取消農(nóng)業(yè)稅之后，鄉(xiāng)村主要工作從強制執(zhí)行政策變?yōu)橄蜣r(nóng)民提供服務(wù)?；蒉r(nóng)政策下鄉(xiāng)也面臨著被村干部扭曲的可能性，國家派駐干部下村，可確?；蒉r(nóng)資源和惠農(nóng)政策的精準落地。

總的來說，干部駐村制度可視為在不改變村民自治制度的前提下，國家行政體系直接進入基層的一種實踐方式。國家之所以派駐干部進村而不是直接推動行政體系下鄉(xiāng)，是因為干部駐村更加靈活，且可保持基層簡約治理形態(tài)，節(jié)約治理成本。國家在確定村民自治的同時，又通過干部駐村彌補村治體系的不足，形成了國家權(quán)力介入和群眾發(fā)揮自治的基層“雙軌”治理形態(tài)。干部駐村之所以長期延續(xù)下鄉(xiāng)，原因是這一制度形式既保障了農(nóng)民在基層事務(wù)中的主體地位，也有助于推動國家政策和國家權(quán)力順利下鄉(xiāng)，構(gòu)成國家行政力量與基層群眾自治的有機結(jié)合。

捆綁式考核方式及其績效分析存在短板

結(jié)合以上的分析來看，干部駐村不是某種具體制度設(shè)計和臨時工作手段，而是通過這一制度形式建構(gòu)起國家治理與群眾自治既分工又合作的基層治理模式。在現(xiàn)有的鄉(xiāng)村治理制度框架下，達成基層治理有效的理想形態(tài)是行政與自治實現(xiàn)良性互動。與之相反的情形是，駐村干部擠壓村民自治空間，出現(xiàn)國家行政力量對群眾自治能力的消解。國家派駐干部下鄉(xiāng)能否取得良好效果，與考核制度設(shè)置密切相關(guān)。

針對干部駐村，常見的是捆綁式考核方式。具體是指，以村級工作完成情況來考核駐村干部。一些地區(qū)抽調(diào)駐村干部下鄉(xiāng)，保留其人事關(guān)系在原單位，駐村干部的年終績效考核得分，由所在村級工作年終考核得分換算得到。除日常考核掛鉤之外，一些單位在職務(wù)晉升方面，會優(yōu)先考慮駐村干部，并特意下派一些年輕后備干部進行駐村鍛煉。通過捆綁式考核，駐村干部與村級工作連接起來，促使其關(guān)心村級發(fā)展，與村干部緊密配合。

捆綁式考核的實際績效與兩方面因素有關(guān)：一是村級考核，二是村級治理內(nèi)容。取消農(nóng)業(yè)稅之前，農(nóng)村工作分為兩大塊：第一塊是農(nóng)業(yè)稅收取和計劃生育政策執(zhí)行，這部分工作屬于外生性的；第二塊是村干部籌資籌勞組織農(nóng)民進行村莊公共建設(shè)。這一時期的干部駐村主要是完成第一塊工作，第二塊工作如農(nóng)田水利維修、機耕道修建、土地調(diào)整等，屬于村莊內(nèi)生事務(wù)，主要通過村民自治解決。

站在駐村干部的角度看，農(nóng)業(yè)稅收取和計劃生育政策執(zhí)行都屬于強制性工作，且工作內(nèi)容清晰，任務(wù)完成進度容易衡量。駐村干部工作效果，很容易通過農(nóng)業(yè)稅完成額度和村莊超生人口反映出來。取消農(nóng)業(yè)稅之后，鄉(xiāng)村治理調(diào)整為主要是向農(nóng)民提供公共服務(wù)和開展鄉(xiāng)村建設(shè)，針對農(nóng)民的強制性政策越來越少。在此背景下，針對駐村干部的考核發(fā)生了兩個方面的變化：一是村級工作從過去的容易量化的硬性工作，開始向不可量化的社會服務(wù)類工作轉(zhuǎn)變，考核難度變大；二是在支農(nóng)惠農(nóng)的政策導向下，伴隨著國家向農(nóng)村投入越來越多的資源，政府自上而下的監(jiān)督力度與考核要求加強，村級治理受到的外部約束越來越多。

取消農(nóng)業(yè)稅之前，國家對于村級工作采取消極治理原則，即在確保稅費收取和計劃生育政策基本完成的前提下，對于其他村級事務(wù)管理得比較寬泛。這一階段對駐村干部的捆綁式考核具有行政“包干”的色彩，駐村干部完成上級政府下達的中心工作任務(wù)即可。取消農(nóng)業(yè)稅之后，隨著惠農(nóng)政策實施，國家對鄉(xiāng)村采取積極治理原則，不僅擴大了農(nóng)村基本服務(wù)供給范圍，而且推行社會主義新農(nóng)村、美麗鄉(xiāng)村等建設(shè)行動，駐村干部所捆綁的工作從之前的少數(shù)中心工作向越來越多的“發(fā)展型”任務(wù)轉(zhuǎn)變。鄉(xiāng)村治理目標變化導致駐村干部角色從之前的配合者變?yōu)橹鲗д?，駐村干部與村干部的關(guān)系從之前的合作關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)轭I(lǐng)導和被領(lǐng)導關(guān)系。

對比來看，以取消農(nóng)業(yè)稅為節(jié)點，駐村干部的職能定位從之前的代表國家向農(nóng)民收取稅費和推進政策執(zhí)行，調(diào)整為取消農(nóng)業(yè)稅之后的代表國家執(zhí)行惠農(nóng)政策。國家目的是通過下派駐村干部來確?；蒉r(nóng)政策下鄉(xiāng)不被扭曲。取消農(nóng)業(yè)稅以來，國家推行的惠農(nóng)政策越來越多，村級工作越來越轉(zhuǎn)向為對國家惠農(nóng)政策的執(zhí)行，國家權(quán)力通過駐村干部越來越大范圍地介入村級治理。以農(nóng)村公共品供給為例，當前大部分農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)都來自財政項目資金投入，且很多項目資金由駐村干部爭取和支配。駐村干部作為行政角色，必然是按照國家正式規(guī)章制度執(zhí)行項目建設(shè)，結(jié)果是造成農(nóng)村公共品供給的主體替代，即很多原本應當由農(nóng)民參與完成的公共建設(shè)，完全變?yōu)閬碜試业墓┙o。

由此，在支農(nóng)惠農(nóng)的政策背景下，對駐村干部進行捆綁式考核，引發(fā)以下問題：

一是行政替代自治。駐村干部對惠農(nóng)政策負直接責任，惠農(nóng)政策下鄉(xiāng)以改善農(nóng)村實質(zhì)面貌為目標，但是，駐村干部更多的是關(guān)心政策規(guī)范及其執(zhí)行程序。惠農(nóng)政策和惠農(nóng)資源通過駐村干部進入村莊，一方面使得駐村干部在面對農(nóng)民和村干部時具有更多的支配權(quán)，另一方面又使得惠農(nóng)政策實施具有很強的行政規(guī)范性。針對城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡局面，當前國家在支農(nóng)惠農(nóng)方面投入大量資源，為了保障惠農(nóng)政策實施效果，國家推行新一輪的干部駐村制度，客觀上造成了村民自治空間被壓縮的局面。

二是引發(fā)基層形式主義。與農(nóng)業(yè)稅收取和計劃生育政策執(zhí)行相比，當前以服務(wù)供給為核心的鄉(xiāng)村工作，不容易被指標量化。國家為了提高政策實施效率，強化了對基層工作的指標化考核。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，近年來百分制考核在基層被廣泛運用，農(nóng)村各項工作被設(shè)置為具體指標，考核規(guī)則越來越細，考核要求也越來越高。通過捆綁式考核，駐村干部的工作績效與村級量化考核結(jié)果直接掛鉤，結(jié)果是大量的軟性工作被納入硬性考核，使得駐村工作不僅圍繞著中心工作轉(zhuǎn)，而且在一些不可計量的軟性指標上投入大量精力，引發(fā)基層形式主義問題。

三是造成政策剛性化?；蒉r(nóng)政策和財政資金以統(tǒng)一標準下鄉(xiāng)，政策標準化程度越來越高，與基層千差萬別的實際情況存在的差異越來越大，因而，政策下鄉(xiāng)應具備一定的因地制宜空間。但是，政策因地制宜在執(zhí)行過程中很容易衍生不規(guī)范執(zhí)行甚至失控的局面。處理好這一矛盾的關(guān)鍵是提升農(nóng)民的政策參與度，將惠農(nóng)政策執(zhí)行與村級民主治理結(jié)合起來。駐村干部屬于政府公務(wù)員，通過他們執(zhí)行惠農(nóng)政策可避免政策扭曲，代價是容易造成政策剛性化。

四是引發(fā)督查泛化。政府派駐干部下鄉(xiāng)之后，不僅通過村級工作的量化指標來考核他們，而且還要按照行政制度要求駐村干部，這樣一來，行政管理通過駐村干部貫通于村級工作過程，使得村級治理面臨著越來越多的外度考核督查。

優(yōu)化駐村干部制度設(shè)置，做好干部駐村與村民自治之間的銜接

從實踐結(jié)果來看，駐村干部制度有助于提升村級治理的規(guī)范化程度。從鄉(xiāng)村治理的制度架構(gòu)來看，取消農(nóng)業(yè)稅之后，掌握支農(nóng)惠農(nóng)政策的駐村干部，在村級治理中擁有越來越多的實質(zhì)性權(quán)力，極易導致基層治理從“雙軌制”走向“單軌制”，并因此產(chǎn)生出基層形式主義等一系列負面后果。推行駐村干部制度的前提是重新明確村級治理的基本制度架構(gòu)。黨的十九大提出自治法治德治相融合的鄉(xiāng)村體系建設(shè)，肯定村民自治的基礎(chǔ)性地位。立足駐村干部制度設(shè)置來看，國家下派駐村干部的目的是強化基層治理能力，干部駐村制度不是替代村級治理本身。推進鄉(xiāng)村有效治理，要做好干部駐村與村民自治之間的銜接。

第一，堅持村民自治的主體地位。經(jīng)過改革開放以來的不斷探索，村民自治這一制度形式在保障基層民主政治發(fā)展的同時，在基層公共事務(wù)治理中發(fā)揮越來越重要的作用。取消農(nóng)業(yè)稅之前，國家在向農(nóng)村提供基本公共服務(wù)方面存在能力欠缺，農(nóng)民按照村民自治程序自主完成村莊基本公共品供給。取消農(nóng)業(yè)稅之后，大量支農(nóng)惠農(nóng)政策下鄉(xiāng)，村民自治圍繞著惠農(nóng)政策展開，國家提供的支農(nóng)惠農(nóng)資源有望構(gòu)成對農(nóng)民的廣泛動員。結(jié)合精準扶貧、鄉(xiāng)村振興等特定政策的實施，國家派駐干部下村，必須注意的一點是駐村干部不能變成是村干部的上級領(lǐng)導。在村莊公共事務(wù)開展過程中，駐村干部更多地發(fā)揮政策保障作用，而非替代村干部沖在第一線。在遵循這一原則前提下，當基層工作出現(xiàn)不規(guī)范或是存在農(nóng)民不能自發(fā)解決的問題時，駐村干部再從后臺走向前臺。干部駐村與村民自治構(gòu)成基層治理“雙軌制”，既不是用國家治理替代基層群眾自治，也不是借助村民自治排斥國家治理，而是讓駐村干部與組織起來的群眾在各自合適的領(lǐng)域發(fā)揮積極作用。

第二，回歸干部駐村的群眾工作方法本質(zhì)。在支農(nóng)惠農(nóng)政策下鄉(xiāng)的背景下，干部駐村在實踐中出現(xiàn)了行政對自治的替代，根源在于脫離群眾工作本質(zhì)。干部駐村作為工作方法，第一步是了解群眾和聯(lián)系群眾，在此基礎(chǔ)上制定工作方案，通過廣泛動員群眾來解決問題。在實際操作中，由于大量的公共服務(wù)由國家供給，很多駐村干部以完成特定任務(wù)為目的，將群眾當作公共服務(wù)被動享受者，出現(xiàn)了惠農(nóng)政策下鄉(xiāng)與基層群眾動員的脫節(jié)。國家派駐干部下鄉(xiāng)，除了確保政策落實之外，還要了解民情民意，深入考察政策實施過程，形成反饋機制，以推動政策進一步優(yōu)化。國家推行干部駐村，既是通過干部下沉來增強基層治理能力，也是推動國家行政體系深入基層以建立政府與群眾的密切聯(lián)系。

第三，因地制宜地派遣不同類型的干部駐村。結(jié)合各地實際來看，當前存在政府領(lǐng)導聯(lián)系村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部駐村、國家推動的干部駐村制度三種類型的干部駐村形式。其中，縣市領(lǐng)導包村既體現(xiàn)了黨政干部下基層的工作作風，也是通過示范點打造來回應政策要求。近年來，隨著惠農(nóng)政策下鄉(xiāng)而來的各項監(jiān)督檢查工作壓力增大，村級各項工作被納入對地方政府的綜合指標考核中，政府同級之間相互競爭。在完成常規(guī)“三農(nóng)”工作之外，打造村級建設(shè)亮點是地方政府完成考核指標的關(guān)鍵。在此背景下，領(lǐng)導包村駐村逐漸成為一種基層常規(guī)工作機制。這種駐村形式背后是惠農(nóng)資源的集中投入，只能在少數(shù)村莊實施，且存在資源投放不平衡的問題，不宜推行。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部聯(lián)村一般采取主職領(lǐng)隊下老中青干部搭配的做法，通過聯(lián)村包村，鄉(xiāng)鎮(zhèn)幾乎所有的工作人員都下沉到村，不僅避免鄉(xiāng)鎮(zhèn)懸浮在村莊之上，而且可充實村級人力物力，同時也鍛煉了鄉(xiāng)鎮(zhèn)年輕干部做群眾工作的能力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部聯(lián)村在基層治理資源不足的中西部地區(qū)發(fā)揮很大作用。國家推行的干部駐村制度一般圍繞著某些重點工作，這一工作方法具有階段性，應定位為非常規(guī)工作手段。

第四，進一步優(yōu)化考核機制。綜合以上的分析來看，國家推行的干部駐村做法對基層治理體系影響最大。評估干部駐村績效要區(qū)分兩個層面，一是短期工作目標完成情況，二是對基層治理能力的長期影響。從短期工作的角度看，賦予駐村干部的權(quán)力越大，對其考核越細致，駐村效果可能越明顯。然而，一旦將駐村干部職責與全部村級工作綁定，使之對村級工作負全部責任，會實質(zhì)形成對村干部的替代，造成村級工作納入行政體系運作。當前大量的農(nóng)村基層事務(wù)離不開農(nóng)民的參與，村級行政化不僅會提高治理成本，而且會造成國家政策與農(nóng)民需求之間的彈性空間消失，提高惠農(nóng)政策落地難度。從完善村民自治和保持基層“雙軌制”的角度看，駐村干部的工作應當保持適當?shù)南薅龋寮壷卫響獔猿秩罕姷闹黧w性。與之相應，對國家下派駐村干部的考核可采取任務(wù)導向，即駐村干部的工作職責僅限于精準扶貧、鄉(xiāng)村振興等具體任務(wù)和明確目標展開，這些任務(wù)目標雖然構(gòu)成村級中心工作，但不是村級工作的全部。在這些任務(wù)目標之外很多屬于群眾工作或是村民自治的部分，不納入對駐村干部的量化考核。通過相對獨立的考核辦法設(shè)置，將駐村干部與村干部作出一定區(qū)分，避免駐村干部擠壓基層群眾自治空間?？傊?，站在基層治理的群眾性和主體性角度來說，駐村干部制度可發(fā)揮某些“工具性”功能，但是不能改變鄉(xiāng)村治理體制本身。

（作者為武漢大學社會學院教授、博導）

責編/韓拓 美編/王夢雅

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