摘要：河南省南陽市各級各部門堅持“安全第一、預防為主、綜合治理”的方針，加強風險分析研判，深挖問題根源，以“釘釘子”的精神抓好安全風險治理工作，同時加強源頭防治和系統(tǒng)施治，健全常態(tài)防控機制，努力構(gòu)建安全防控大格局。本文從安全意識與能力培養(yǎng)、風險治理體制機制建設(shè)、企業(yè)安全生產(chǎn)主體責任、安全風險防控和應急處置基礎(chǔ)四方面入手介紹南陽市公共安全風險治理現(xiàn)狀，以期為同類型或同等量城市的安全治理提供參考。

黨的二十大報告提出：提高公共安全治理水平；堅持安全第一、預防為主；完善公共安全體系；提高防災減災救災和重大突發(fā)公共事件處置保障能力。為此，河南省南陽市遵照“安全第一，預防為主”的思路，聚焦安全生產(chǎn)、自然災害和城市公共安全等領(lǐng)域，結(jié)合應急管理水平和安全生產(chǎn)實際情況，圍繞安全意識、安全制度、安全責任、安全科技、安全投入等關(guān)鍵要素，扎實推進全市安全風險治理工作。近年來，南陽市生產(chǎn)安全事故、較大事故、重特大事故起數(shù)和傷亡人數(shù)逐年下降，自然災害科學預報預警，災害應對及時有效，城市公共安全風險可控，全市安全生產(chǎn)形勢總體平穩(wěn)，整體工作在全省位于優(yōu)秀等次，為南陽經(jīng)濟高效、健康、有序發(fā)展提供了堅實的安全保障，在南陽市“副中心城市”高質(zhì)量發(fā)展方面做好了基礎(chǔ)保障。

理念先行，全員安全意識培育和安全能力培養(yǎng)

搞好安全生產(chǎn)工作，思想認識和素養(yǎng)能力是關(guān)鍵。牢固樹立安全發(fā)展理念，正確處理安全和發(fā)展的關(guān)系，堅持守住“安全”這條紅線，對此南陽市針對不同群體有針對性地開展了系列宣傳教育培訓，有效提升全員安全意識和能力。

一是加強公職人員安全意識培育，全面開展應急管理業(yè)務培訓。南陽市高度重視管理人員的安全風險管理教育，推進應急機關(guān)文化建設(shè)，加強“把艱險扛在肩上、把平安留給百姓”的應急管理理念培育。多方式、多渠道舉辦干部素質(zhì)能力和法律法規(guī)培訓，分層次開展安全生產(chǎn)、災害防治、應急管理等專題業(yè)務培訓。通過演練活動，加強安全生產(chǎn)文化培育，提升應急管理能力。

二是加強企業(yè)干部職工安全意識培育，提升生產(chǎn)安全管理和救援能力。南陽市通過開展黨政領(lǐng)導干部和企業(yè)負責人宣講談心的方式，強化企業(yè)主要負責人安全底線思維。通過專題走訪、調(diào)研企業(yè)、問題收集辦結(jié)、惠企助企等形式，深入開展“萬人助萬企”活動等。

三是加強市民群眾安全意識培育，強化基層群防群治能力提升。南陽市依托“安全生產(chǎn)月”“全國防災減災日”“119”消防宣傳月等時間節(jié)點開展活動，推進應急安全宣傳“五進”工作。組織推進綜合減災示范社區(qū)建設(shè)，積極推進安全風險網(wǎng)格化管理，全面提升基層安全水平和治理能力。

守牢底線，強化風險治理體制機制建設(shè)

安全風險治理實踐規(guī)律表明：三分靠技術(shù)、七分靠管理。健全的組織機構(gòu)、科學的管理體制、高效的工作機制是有效應對風險的重要保障，是預防、防范、化解、處理風險的中樞系統(tǒng)，通過管理體系和制度才能守牢安全底線。

一是構(gòu)建“11155”安全生產(chǎn)管理體系。南陽市立足實情，構(gòu)建了“11155”安全生產(chǎn)管理體系與機制，具體內(nèi)容如下。1個應急管理新格局：建成“黨委政府統(tǒng)一領(lǐng)導、行業(yè)部門協(xié)調(diào)配合、救援隊伍履職盡責、社會公眾人人參與的責任體系，形成黨委領(lǐng)導、政府負責、社會參與、協(xié)調(diào)聯(lián)動、科學救援、保障有力”的應急管理新格局。1個網(wǎng)格化管理格局：按照“黨政同責、一崗雙責”“三管三必須”要求，推動安全生產(chǎn)執(zhí)法關(guān)口前移、力量下沉、重心下移，劃分縣、鄉(xiāng)、村、組四級網(wǎng)格，建成一級網(wǎng)格18個，二級網(wǎng)格264個，三級網(wǎng)格5782個，四級網(wǎng)格51480個，初步構(gòu)建縱向到底、橫向到邊、全覆蓋、無盲區(qū)的安全監(jiān)管工作大格局。1個應急管理體制：依據(jù)市政府出臺的《關(guān)于建立完善全市應急管理體系的通知》，利用總指揮部辦公室（應急管理部門）的綜合優(yōu)勢和11個專項指揮部辦公室（各牽頭單位）的專業(yè)優(yōu)勢，建立了“1+11”應急救援指揮體系。

5個應急管理體系，包括：應急能力體系、應急管理組織體系、應急救援隊伍體系、調(diào)度指揮體系、應急服務體系。5個應急管理工作機制，包括：預警機制、會商機制、聯(lián)動機制、協(xié)調(diào)機制、調(diào)查評估機制。

二是構(gòu)筑安全風險綜合治理的多重防線。南陽市嚴格落實省委、省政府《關(guān)于全面加強危險化學品安全生產(chǎn)工作的實施意見》，全面加強化工園區(qū)、高危工藝、重大危險源的全過程、全鏈條排查治理。深入開展安全生產(chǎn)專項整治三年行動，完善和落實重在“從根本上消除事故隱患”的責任鏈條、制度成果、管理辦法、重點工程和保障機制，建立了企業(yè)安全隱患排查和安全預防控制體系，構(gòu)筑企業(yè)安全生產(chǎn)第一道防線。

三是強化安全風險治理制度與規(guī)范建設(shè)。南陽市全面強化重大風險、重要領(lǐng)域、重點環(huán)節(jié)的安全風險治理制度與規(guī)范建設(shè)。安全生產(chǎn)責任方面，落實省委《加強安全生產(chǎn)責任落實若干制度》，制定完善了黨政領(lǐng)導干部安全生產(chǎn)“職責清單”和年度“工作清單”，制定并印發(fā)《市安委會成員單位職責清單》。機關(guān)單位管理方面，制定《市應急管理局說“不”事項提級管理制度》，落實說“不”事項層級管理責任。項目管理方面，制定“13710”工作制度，對重點項目采取細化責任、掛圖作戰(zhàn)、插旗推進的工作制度。企業(yè)安全生產(chǎn)管理方面，制定出臺雙重預防規(guī)章標準，對非煤礦山生產(chǎn)（系統(tǒng)）、?；髽I(yè)、煙花爆竹企業(yè)、化工園區(qū)、工貿(mào)企業(yè)雙重預防實現(xiàn)全覆蓋。

多措并舉，嚴格落實企業(yè)安全生產(chǎn)主體責任

企業(yè)是生產(chǎn)經(jīng)營活動的主體，是安全生產(chǎn)責任的直接承擔者，所有企業(yè)都必須認真履行安全生產(chǎn)主體責任。

一是創(chuàng)新方式方法，突破式加強安全隱患排查整治。南陽市深入貫徹實施《安全生產(chǎn)法》，建立企業(yè)風險主動報告制度，落實企業(yè)安全生產(chǎn)承諾、失信懲戒、安責險等制度，對重點企業(yè)“一企一策”指導服務，采取企業(yè)自查、專家診查、執(zhí)法檢查等方式方法，對重點行業(yè)領(lǐng)域組織“拉網(wǎng)式”隱患排查整治。在危險化學品領(lǐng)域：深刻汲取事故教訓，持續(xù)開展危險化學品專項整治和執(zhí)法檢查，排查隱患和打擊取締違法非法危化企業(yè)，圓滿完成省政府下達的煙花爆竹去庫存任務，全域?qū)崿F(xiàn)清零。在非煤礦山領(lǐng)域：組織對地下礦山采空區(qū)、排土場等危險源開展專項治理，組織對全市礦山企業(yè)進行“專家會診”，排查治理隱患。在工貿(mào)行業(yè)：認真摸清底數(shù)，組織企業(yè)開展自查自糾，排查隱患。嚴格按照“四個一律”和“五個一批”要求，加大執(zhí)法檢查和處罰力度，采取警示約談、掛牌督辦、停產(chǎn)整頓、暫扣證照、關(guān)閉取締等處罰措施，嚴厲打非治違。

二是深化專項整治，精細化落實企業(yè)主體安全責任。結(jié)合南陽是農(nóng)業(yè)大市、旅游大市以及特種設(shè)備數(shù)量多的實際情況，南陽市2020年制定“1+2+11”三年行動實施方案，2021年制定安全生產(chǎn)專項整治三年行動。聚焦22個重點行業(yè)領(lǐng)域的短板弱項，實行“清單式”管理和“掛圖作戰(zhàn)”，按責任落實、按清單落實、按任務落實。在危險化學品領(lǐng)域：實施危化品企業(yè)安全分類整治和精細化工企業(yè)“四個清零”；深化化工園區(qū)安全整治提升，嚴控異地轉(zhuǎn)移項目安全風險；推進“兩重點一重大”生產(chǎn)裝置、儲存設(shè)施氣體泄漏檢測報警裝置、自動化控制系統(tǒng)建設(shè)運行；開展煙花爆竹“打非”行動，強化非法違法“小化工”專項整治；聚焦重點難點，抓好國家、省《危險化學品安全風險集中治理方案》落實，建立任務清單等。在非煤礦山領(lǐng)域：嚴格非煤礦山許可程序，督促相關(guān)部門嚴格履行建設(shè)項目核準、超層越界開采、淘汰落后產(chǎn)能、民用爆炸物品管理等責任。在工貿(mào)領(lǐng)域：按照三年行動“重大事故隱患清零，有效遏制較大事故”總原則，穩(wěn)步推進工貿(mào)行業(yè)安全生產(chǎn)專項整治，聚焦高溫熔爐、粉塵防爆、液氨制冷、有限空間作業(yè)集中攻堅，組織暗查暗訪和交叉互檢等。

三是嚴格科學執(zhí)法，專業(yè)化輔導督促企業(yè)落實責任。安全生產(chǎn)執(zhí)法方面，南陽市堅持法治底線思維，嚴格執(zhí)法。第一，嚴格執(zhí)法標準，不斷提升執(zhí)法業(yè)務能力。組織全市應急系統(tǒng)575名執(zhí)法人員參加執(zhí)法能力輪訓，將應急管理部印發(fā)的《安全生產(chǎn)執(zhí)法手冊》《執(zhí)法手冊》和省應急管理廳的《檢查清單》執(zhí)行情況作為執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)重要抓手，定期組織全市執(zhí)法案卷評查互查等。第二，創(chuàng)新執(zhí)法模式，形成“大執(zhí)法”工作格局。打造執(zhí)法全責任鏈條，明確細化各業(yè)務科室執(zhí)法任務責任并加強與執(zhí)法支隊協(xié)同聯(lián)動，健全執(zhí)法信息共享機制，扭轉(zhuǎn)業(yè)務科室“重業(yè)務許可、輕檢查處罰”的理念，推進全員執(zhí)法工作模式向縱深發(fā)展。第三，加大“行刑銜接”工作力度。建立健全與公檢法溝通協(xié)調(diào)機制，加強安全生產(chǎn)領(lǐng)域涉刑案件查處與移交，加大媒體曝光力度，對安全生產(chǎn)違法犯罪活動形成強大震懾。第四，從嚴查處生產(chǎn)安全事故。加強對舉報案件受理處置，對舉報查實的非法違法行為進行嚴厲打擊，按照“四不放過”原則認真查處各類生產(chǎn)安全事故，嚴肅追究相關(guān)責任單位和責任人的責任。第五，實施安全生產(chǎn)領(lǐng)域打非治違專項行動。按照市委、市政府工作部署，制定《全市安全生產(chǎn)領(lǐng)域“打非治違”專項行動實施方案》，結(jié)合全市安全生產(chǎn)大檢查工作一并實施。聯(lián)合督促市26個負有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責的部門和各縣（市、區(qū)）政府，聚焦全市所有地區(qū)、所有行業(yè)領(lǐng)域、所有生產(chǎn)經(jīng)營單位，廣泛開展執(zhí)法檢查，確保取得實效。

加強投入，夯實安全風險防控和應急處置的基礎(chǔ)

安全投入是安全生產(chǎn)的經(jīng)濟后盾和發(fā)展條件。南陽市為了確保安全生產(chǎn)，一方面盡可能給予財政支持，另一方面創(chuàng)新做法、增加安全投入。

一是打造“1+1+1”綜合應急救援體系。堅持資源共享，合力打造“1+1+1”綜合應急救援體系，即國家綜合應急救援隊伍+社會專業(yè)救援力量（“白鯊”水域、“藍鷹”山岳兩支專業(yè)隊）+社區(qū)農(nóng)村所在地市民（農(nóng)民）救援隊。重視消防安全救援力量建設(shè)，在指揮中心建設(shè)、信息通信保障、戰(zhàn)勤應急聯(lián)動上，協(xié)調(diào)市大數(shù)據(jù)管理局、市交通局、水利局物資供應站與多家大型工程機械設(shè)備單位簽訂協(xié)議，建立了聯(lián)動協(xié)作機制。

二是注重基層救援“六有”規(guī)范化建設(shè)。南陽市重視基層救援隊伍建設(shè)，以有班子、有機制、有預案、有隊伍、有物資、有培訓演練等“六有”為主要內(nèi)容，推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）基層應急管理能力標準化建設(shè)。

三是初步構(gòu)建“智慧應急”體系。安全科技是支撐安全風險治理不可缺少的軟件和硬件，南陽市初步完成了“智慧應急”體系建設(shè)。全市四級重大危險源全部完成監(jiān)測預警系統(tǒng)安裝，實時在線監(jiān)測預警；基本完成“智慧應急”指揮平臺建設(shè)，目前省、市、縣三級平臺已實現(xiàn)縱向橫向融合貫通，公安、消防、林業(yè)、教育、交通、農(nóng)業(yè)6個先行建設(shè)數(shù)據(jù)已接入市應急指揮平臺，實現(xiàn)風險隱患“發(fā)現(xiàn)、預警、分析、決策、消除”的閉環(huán)式管理。

綜上，南陽市在市委、市政府的高度重視下，各級各部門始終堅持“安全第一、預防為主、綜合治理”的方針，加強研判分析，深挖問題根源，以“釘釘子”的精神抓好安全風險治理工作，同時舉一反三、提升標準，源頭防治、系統(tǒng)施治，健全常態(tài)防控機制，努力構(gòu)建大安全格局。接下來，南陽市將進一步以推進安全發(fā)展水平、應急管理體系和本質(zhì)安全能力建設(shè)為主線，防范化解影響全市高質(zhì)量發(fā)展的各類自然災害和生產(chǎn)安全事故風險，堅決遏制重特大事故，最大限度降低災害事故損失，保障人民群眾生命財產(chǎn)安全和社會穩(wěn)定。南陽市的公共安全風險治理經(jīng)驗，具有樣板示范作用，可供同類型或同等量城市的安全治理參考借鑒。

（本文系中國人民大學國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院“南陽市公共安全風險治理和安全發(fā)展研究”成果之一，課題組負責人唐鈞教授。原文刊發(fā)于《中國減災》2023（3））