摘 要:國家創(chuàng)新型城市試點對推進相關(guān)授牌城市的創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展和創(chuàng)新治理發(fā)揮了積極作用?？筛鶕?jù)實際情況將國家創(chuàng)新型城市分為兩大部分。第一部分包括北京、上海、天津、重慶四個“特別國家創(chuàng)新型城市”，加上深圳、杭州等排名前十強，共計14個城市，第二部分包括眾多地級市國家創(chuàng)新型城市，共計68個城市。推進“4+10”國家創(chuàng)新型城市的高水平發(fā)展，應(yīng)將國家創(chuàng)新型城市發(fā)展與國家科技創(chuàng)新中心建設(shè)或區(qū)域科技創(chuàng)新中心建設(shè)進行深度融合，應(yīng)大力培育、發(fā)展創(chuàng)新集群。推進64個國家創(chuàng)新型城市的高水平發(fā)展，應(yīng)實施智慧專業(yè)化戰(zhàn)略，堅持創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展，大力構(gòu)建良好的創(chuàng)新生態(tài)。
關(guān)鍵詞:創(chuàng)新型城市 高水平發(fā)展 科技強國
【中圖分類號】C916 【文獻標識碼】A
根據(jù)中國科技信息研究所發(fā)布的《國家創(chuàng)新型城市創(chuàng)新能力評價報告2021》顯示，目前，科技部、國家發(fā)展改革委共支持78個城市創(chuàng)建國家創(chuàng)新型城市試點。新時代，推進國家創(chuàng)新型城市高水平發(fā)展，對建設(shè)科技強國，實現(xiàn)高水平科技自立自強，具有重要的戰(zhàn)略意義。
國家創(chuàng)新型城市、“政府授牌”與高水平發(fā)展
2008年，國家發(fā)改委批準將深圳列為全國第一個創(chuàng)建國家創(chuàng)新型城市試點，經(jīng)過不斷布局試點進行探索；2016年12月，科技部、國家發(fā)改委正式發(fā)布《建設(shè)創(chuàng)新型城市工作指引》，引導全國開展創(chuàng)新型城市建設(shè)。
在公共管理學看來，政府部門批準特定城市成為國家創(chuàng)新型城市，本質(zhì)上是一種“政府授牌”，是一種政府城市治理的政策工具。
近幾十年來，“政府授牌”在推動地方發(fā)展中普遍應(yīng)用。如“國家中心城市”“國家區(qū)域中心城市”“國家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)”“國家綜合改革配套試驗區(qū)”“國家大數(shù)據(jù)綜合試驗區(qū)”“國家生態(tài)文明試驗區(qū)”“國家重點開發(fā)開放試驗區(qū)”“國家城鄉(xiāng)融合試驗區(qū)”“國家數(shù)字經(jīng)濟創(chuàng)新發(fā)展試驗區(qū)”“國家農(nóng)業(yè)開放發(fā)展綜合研究區(qū)”等。“政府授牌”的政策效用表現(xiàn)為：對“授牌”區(qū)域發(fā)展業(yè)績的認可，對“授牌”區(qū)域未來發(fā)展目標的期望，對未“授牌”同類區(qū)域的鞭策。“政府授牌”者希望通過構(gòu)建“爭授牌”機制，調(diào)動區(qū)域發(fā)展積極性；“被授牌”者則希望通過“授牌”獲得上級政府的優(yōu)惠政策，享受更多的資源配置利益，同時區(qū)域發(fā)展業(yè)績得到彰顯，得到主管部門肯定。
從開始授牌國家創(chuàng)新型城市到現(xiàn)在已18年，政府部門共批準了78個創(chuàng)新型城市，并定期對所有創(chuàng)新型城市進行排名。國家創(chuàng)新型城市對推進授牌城市的創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展和創(chuàng)新治理發(fā)揮了積極作用。如：在國家創(chuàng)新型城市排名中位于前列的深圳、杭州、廣州、南京、蘇州、武漢等城市，已成為我國創(chuàng)新成果涌現(xiàn)區(qū)和著名的人才高地。
需要注意的是，國家創(chuàng)新型城市授牌應(yīng)控制數(shù)量。“政府授牌”的象征價值、榮譽價值和導向價值取決于稀缺性。過多地授牌必然會稀釋國家創(chuàng)新型城市的象征價值、榮譽價值和導向價值，實際上，已有這方面端倪。如中西部一個普通的地級市，與深圳、杭州同為國家創(chuàng)新型城市，這樣就模糊了辨識標準，弱化了“政府授牌”的政策效用。
國家創(chuàng)新型城市是我國戰(zhàn)略科技力量的空間存在方式。推進國家創(chuàng)新型城市高水平發(fā)展，是新時代實施“創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展”國家戰(zhàn)略的客觀需要。國家創(chuàng)新型城市高水平發(fā)展，就是要凝聚創(chuàng)新資源，增加科技投入，構(gòu)建高效的創(chuàng)新治理體系；就是要推動城市與國內(nèi)外著名高校、科研院所和大型企業(yè)的合作與交流，在城市形成新型產(chǎn)學研創(chuàng)新聯(lián)合體；就是要強化城市戰(zhàn)略科技力量，形成具有區(qū)域乃至國際競爭力的開放創(chuàng)新生態(tài)，為國家高水平科技自立自強，為建設(shè)科技強國做出城市的貢獻。
國家創(chuàng)新型城市高水平發(fā)展，應(yīng)根據(jù)我國科技領(lǐng)域重點發(fā)展方向，針對美國的科技遏制，推進在關(guān)鍵領(lǐng)域進行重大科技創(chuàng)新。可從人工智能、大數(shù)據(jù)、量子信息、半導體、集成電路、5G、先進核技術(shù)、航空航天技術(shù)、基因與生物技術(shù)、基礎(chǔ)材料等領(lǐng)域發(fā)力；可根據(jù)不同專題中需要解決的重要科學問題和技術(shù)問題，發(fā)揮城市創(chuàng)新優(yōu)勢，通過規(guī)劃設(shè)計和科研生態(tài)構(gòu)建相結(jié)合，融合前沿的專業(yè)知識和技術(shù)，采用“揭榜掛帥”，按專項進行科技攻關(guān)、成果轉(zhuǎn)化和產(chǎn)業(yè)化。
國家創(chuàng)新型城市高水平發(fā)展，應(yīng)堅持科技是第一生產(chǎn)力、人才是第一資源、創(chuàng)新是第一動力；應(yīng)完善人才戰(zhàn)略布局，將城市建設(shè)成為區(qū)域乃至世界重要人才中心和創(chuàng)新高地，形成人才競爭的比較優(yōu)勢；應(yīng)推進科研管理體制改革，積極為人才松綁，進一步完善人才管理制度，做到人才為本、信任人才、尊重人才、善待人才、包容人才；應(yīng)推進人才評價體制改革，鼓勵人才在不同領(lǐng)域、不同崗位作出貢獻，追求卓越；應(yīng)推進科技獎勵體制改革，突出價值導向，鼓勵科技人才圍繞“四個面向”進行深入研究，取得創(chuàng)新成果，服務(wù)社會；應(yīng)推進收入分配體制改革，激發(fā)科技人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)積極性。
推進“4+10”國家創(chuàng)新型城市的高水平發(fā)展
在政府部門批準的78個國家創(chuàng)新型城市中，有的行政級別是副省級，但多數(shù)是地級市。若按創(chuàng)新能力和創(chuàng)新治理水平，北京、上海、天津、重慶四個中央直轄市完全達到國家創(chuàng)新型城市標準。而如果以行政級別“一刀切”確定國家創(chuàng)新型城市范圍，而不考慮城市體量、實力和完整性，有些不合理。如北京、上海僅僅因為行政級別是省級，而不符合國家創(chuàng)新型城市標準；又如重慶，因為是中央直轄市，則失去了被評為國家創(chuàng)新型城市的機會。至于在四個中央直轄市中分別選一個區(qū)來參評國家創(chuàng)新型城市，這一做法顯然割離了城市的整體性，也與社會對城市的一般認知不符。
顯然，在國家創(chuàng)新型城市建設(shè)中，不能因為行政級別而排除北京、上海、天津和重慶，否則，就不符合實際，也有悖于社會認知。因此，可以“特別國家創(chuàng)新型城市”名義納入北京、上海、天津、重慶，整體謀劃國家創(chuàng)新型城市建設(shè)。
根據(jù)中國科技信息研究所的國家創(chuàng)新型城市評價報告顯示，2021年國家創(chuàng)新型城市前十強依次為深圳、杭州、廣州、南京、蘇州、武漢、西安、長沙、合肥、青島。北京、上海、天津、重慶四個“特別國家創(chuàng)新型城市”加上“前十強”，共計14個城市。“4+10”代表了我國國家創(chuàng)新型城市的精華，是名副其實的“國之重城”。
這里以“中國十大科技進展”和國家高等級科技獎勵兩組數(shù)據(jù)，來說明“4+10”在國家創(chuàng)新系統(tǒng)中的地位和作用。
“中國十大科技進展”由中國科學院、中國工程院主辦，由兩院院士、973計劃顧問組和咨詢組專家、973計劃項目首席科學家、國家重點實驗室主任等專家學者投票選出。“中國十大科技進展”代表了我國過去一年最頂尖的科研成果。通過對2016—2020年間入選項目的主要完成單位的區(qū)域分布進行分析，發(fā)現(xiàn)近5年在50個入選項目中，共有45個項目的主要完成單位分布于“4+10”城市，占比為90%。
國家科技獎勵特等獎和國家科技獎勵一等獎項目，主要獎勵在理論、技術(shù)和應(yīng)用領(lǐng)域具有重大突破的科研成果。通過對2016—2020年間授予的70項國家科技獎勵高等獎項目的城市進行分析，發(fā)現(xiàn)在5年間共計70個授予項目中，共有54個項目的主要完成單位分布于“4+10”城市，占比為77.1%。
可將國家創(chuàng)新型城市分為兩大部分。第一部分包括北京、上海、天津、重慶四個“特別國家創(chuàng)新型城市”，加上深圳、杭州、廣州、南京、蘇州、武漢、西安、長沙、合肥、青島，共計14個城市，第二部分包括眾多地級市國家創(chuàng)新型城市，共計68個城市。當前，推進“4+10”國家創(chuàng)新型城市的高水平發(fā)展，有兩個重要方向。
第一個方向，將國家創(chuàng)新型城市發(fā)展與國家科技創(chuàng)新中心建設(shè)或區(qū)域科技創(chuàng)新中心建設(shè)進行深度融合。北京、上海、合肥、深圳、武漢，已被批準建設(shè)國家科技創(chuàng)新中心，五個城市應(yīng)充分發(fā)揮“國家創(chuàng)新型城市”與“國家科技創(chuàng)新中心”疊加建設(shè)發(fā)展的優(yōu)勢條件，以“國家創(chuàng)新型城市”的良好基礎(chǔ)條件加快“國家科技創(chuàng)新中心”建設(shè)，以“國家科技創(chuàng)新中心”發(fā)展提升“國家創(chuàng)新型城市”水平。其他9個城市，能爭取“國家科技創(chuàng)新中心”試點建設(shè)更好，若不能，則可爭取“區(qū)域科技創(chuàng)新中心”試點建設(shè)。
第二個方向，培育、發(fā)展創(chuàng)新集群。創(chuàng)新集群是一種快速增長的技術(shù)經(jīng)濟體系，除具有一般產(chǎn)業(yè)集群的競爭優(yōu)勢之外，創(chuàng)新集群的最大競爭優(yōu)勢是擁有自主知識產(chǎn)權(quán)的新產(chǎn)品，創(chuàng)新集群通過不斷創(chuàng)新，不斷以新產(chǎn)品占領(lǐng)市場，擴大市場份額，不斷增加專利轉(zhuǎn)讓獲得收益，從而推動集群發(fā)展?？赏ㄟ^強化企業(yè)研發(fā)力量，讓產(chǎn)業(yè)集群升級為創(chuàng)新集群；也可通過技術(shù)轉(zhuǎn)讓和技術(shù)成果產(chǎn)業(yè)化，來培育新的創(chuàng)新集群。在排在前列的國家創(chuàng)新型城市中，應(yīng)當有3個以上具有一定國際競爭優(yōu)勢的創(chuàng)新集群。
應(yīng)當指出，“4+10”國家創(chuàng)新型城市只是一個近似描述。由于排名“前十強”的城市可能每年都不一樣，特別是位于8—12名之間的城市，每年位次可能都有變化。但這種位次變化通常在8—12名之間。因此，對“4+10”國家創(chuàng)新型城市的發(fā)展論述，同樣適合排名位于11-12名的城市。
推進64個國家創(chuàng)新型城市的高水平發(fā)展
在資源凝聚、創(chuàng)新活動和創(chuàng)新治理方面，排名“前十強”之后的64個城市與“4+10”城市差距很大，某些發(fā)展指標不在一個數(shù)量級。因此，這些城市不宜模仿“4+10”城市發(fā)展模式，應(yīng)根據(jù)自己實際，探索一條獨立的高水平創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展之路。
實施智慧專業(yè)化戰(zhàn)略
在經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）的倡導下，許多國家將“智慧專業(yè)化”作為創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的戰(zhàn)略模式。OECD認為，智慧專業(yè)化戰(zhàn)略通過創(chuàng)新投資政策直接影響區(qū)域經(jīng)濟、科學和技術(shù)專業(yè)化發(fā)展，為提升區(qū)域生產(chǎn)力和競爭力提供方向引領(lǐng)。
我國64個創(chuàng)新型城市可借鑒國際經(jīng)驗，通過實施智慧專業(yè)化戰(zhàn)略，實現(xiàn)高水平發(fā)展。實施智慧專業(yè)化戰(zhàn)略，就是強調(diào)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的“智慧化”，通過增加投入，支持區(qū)域獨立的研發(fā)活動，借助研發(fā)的新產(chǎn)品、新工藝、新材料或新服務(wù)，形成區(qū)域經(jīng)濟新的增長點。實施智慧專業(yè)化戰(zhàn)略，就是強調(diào)區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展的專業(yè)化。在經(jīng)濟全球化背景下，區(qū)域只能在有限領(lǐng)域發(fā)展產(chǎn)業(yè)。區(qū)域應(yīng)在科技創(chuàng)新基礎(chǔ)上，針對細分市場，實行產(chǎn)業(yè)發(fā)展專業(yè)化。這就是所謂的“有所為而有所不為”。實施智慧專業(yè)化戰(zhàn)略，就是強調(diào)區(qū)域企業(yè)具有市場競爭優(yōu)勢。在市場經(jīng)濟中，充滿各種發(fā)展競爭。區(qū)域企業(yè)生產(chǎn)什么不重要，重要的是企業(yè)生產(chǎn)什么才具有市場優(yōu)勢。而企業(yè)只有依托研發(fā)成果，通過專業(yè)化生產(chǎn)，才能獲得市場競爭優(yōu)勢。
創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展
在創(chuàng)新型城市建設(shè)中，應(yīng)堅定不移依靠科技創(chuàng)新，攻堅、發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)；應(yīng)用科技創(chuàng)新成果支持農(nóng)業(yè)，推進傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。在這方面，浙江寧波是一個典型案例。
在戰(zhàn)略規(guī)劃方面，寧波制定了“科技創(chuàng)新2025”重大專項，聚焦細分領(lǐng)域，以突破產(chǎn)業(yè)重大關(guān)鍵核心技術(shù)，開發(fā)重大戰(zhàn)略產(chǎn)品（服務(wù)），引領(lǐng)、支撐產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的重大科技創(chuàng)新專項計劃。“科技創(chuàng)新2025”重大專項將成為未來幾年寧波科技創(chuàng)新工作的主戰(zhàn)場。
在項目實施方面，寧波企業(yè)牽頭承擔較多的科技攻關(guān)項目。其中，吉利汽車承擔了智能混合動力整車域控制器平臺開發(fā)，江豐電子承擔了大規(guī)模集成電路用超高純銅材制備技術(shù)的研究，寧波韻升電子承擔了細顆粒軟磁粉體材料的研發(fā)及產(chǎn)業(yè)化。此外，寧波多家產(chǎn)業(yè)研究院也在技術(shù)攻堅戰(zhàn)中發(fā)揮了主力作用，如中科院寧波材料所承擔的8項技術(shù)研發(fā)項目，涉及先進材料、新能源汽車、機器人與高端裝備等領(lǐng)域。
在科技興農(nóng)方面，寧波圍繞種業(yè)強市、糧食安全、生態(tài)安全及共富鄉(xiāng)村等目標，系統(tǒng)部署現(xiàn)代種業(yè)、綠色高效農(nóng)業(yè)、農(nóng)業(yè)生物制造、食品安全與營養(yǎng)健康、智能農(nóng)機裝備及美麗鄉(xiāng)村治理技術(shù)研發(fā)，加快推動科技創(chuàng)新成果賦能農(nóng)產(chǎn)品穩(wěn)產(chǎn)保供、產(chǎn)業(yè)集群培育、產(chǎn)業(yè)鏈融合，不斷提高農(nóng)業(yè)質(zhì)量效益與競爭力。
構(gòu)建良好創(chuàng)新生態(tài)
可通過深化科技體制改革，激發(fā)科技人員和科研機構(gòu)創(chuàng)新的積極性，構(gòu)建一種適宜創(chuàng)新活動的科研環(huán)境。
在江蘇常州，政府提出了深化科技服務(wù)的深入排查問題清單、分類完善政策清單、集成服務(wù)共享清單、提速提效減負清單。以“四大清單”構(gòu)建的科技服務(wù)機制為抓手，常州強化品牌思維、用戶思維，聚焦企業(yè)“急難愁盼”和政策落實中的堵點、難點問題，深入梳理國家、省、市科技創(chuàng)新政策，全面完善地方配套政策體系，明確政策核心條款清單，優(yōu)化政策落實流程，加強政策宣傳解讀和評估監(jiān)督，促進政策有效落地和執(zhí)行，不斷提高政策知曉率、服務(wù)滿意度和企業(yè)獲得感。
在廣東東莞，市財政局每年從市科技局切塊管理的“科技東莞”工程專項資金中安排資金用于支持新型研發(fā)機構(gòu)發(fā)展，對績效考核合格及以上的新型研發(fā)機構(gòu)，按就高不就低的原則予以獎勵。對新型研發(fā)機構(gòu)績效考核優(yōu)秀和良好的，市財政局年度考核分別給予最高不超過500萬元和300萬元支持。對新型研發(fā)機構(gòu)創(chuàng)辦或引進孵化的企業(yè)落地社區(qū)并經(jīng)營三年以上的，按照企業(yè)前三年租金支出，市財政局給予每家新型研發(fā)機構(gòu)最高不超過50%（且不超過100萬元）的獎勵。對新型研發(fā)機構(gòu)運營的國家級科技孵化器年度評價結(jié)果為A級的，每運營一家，市財政局給予機構(gòu)最高不超過30萬元獎勵。
加快新時代科技強國建設(shè)的空間布局
針對我國現(xiàn)狀，科技強國建設(shè)可分為學科領(lǐng)域發(fā)展、科技組織結(jié)構(gòu)優(yōu)化和科技活動空間布局?？萍碱I(lǐng)域發(fā)展需要依托科技組織，而科技組織總是分布在特定的空間。因此，科技強國建設(shè)的重要內(nèi)容之一是進行科技活動的國家空間布局。
北京、上海、天津、重慶和國家創(chuàng)新型城市“前十強”，是我國科技資源最豐富、科研力量最強、科技產(chǎn)出最多的城市，“4+10”城市可表征我國戰(zhàn)略科技力量的空間布局。
“4+10”中有10個城市集中分布在環(huán)渤海、長江流域和珠江三角洲。三大區(qū)域也是被批準的國家科技創(chuàng)新中心、國家實驗室所在區(qū)，以及我國教育、經(jīng)濟的發(fā)達地區(qū)。這意味著，三大區(qū)域是科技強國的承重區(qū)。三大區(qū)域的創(chuàng)新型城市建設(shè)決定了科技強國建設(shè)速度、力度和高度。至于西安和青島，盡管位于國家創(chuàng)新型城市前十強，但具有空間孤立性，短期內(nèi)不具有高水平城市集群特征。
東北、西南、西北（陜西除外）沒有一個“前十強”城市，這反映了我國科技發(fā)展水平的空間差異。導致這種空間差異有歷史原因，也有地理區(qū)位原因，更有二者派生的其他原因。短時期這種空間差異難以根本改變，但可通過政策支持，逐漸縮小空間差異。當前，可針對這些區(qū)域科技發(fā)展實際，選擇一些優(yōu)勢領(lǐng)域，如荒漠化改造治理、凍土區(qū)工程建設(shè)、喀斯特生態(tài)修復(fù)、觀測天文學、大數(shù)據(jù)管理等，高標準升級或新建國家實驗室，以此帶動這些區(qū)域的科技高水平發(fā)展。
在科技部、國家發(fā)展改革委支持的78個國家創(chuàng)新型城市中，減去“前十強”，剩68個；再減去北京市海淀區(qū)、上海市楊浦區(qū)、天津市濱海新區(qū)、重慶市沙坪壩區(qū)4個直轄市城區(qū)，最后剩64個。表1可見，江蘇的創(chuàng)新型城市最多，64個中就占了9個，如果再加上“前十強”中南京和蘇州，整體數(shù)量達到11個。江蘇是我國創(chuàng)新型城市建設(shè)的先進省、標桿省，江蘇的經(jīng)驗值得總結(jié)和推廣。江蘇、山東、浙江占了64個創(chuàng)新型城市的20個，三個省的經(jīng)濟發(fā)展水平也排在全國前列。這表明，通過創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展，以創(chuàng)新型城市建設(shè)帶動經(jīng)濟發(fā)展是城市發(fā)展的理性選擇。
在我國東南沿海、東北、中部和西南地區(qū)，需要深度推進創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，國家應(yīng)予以政策支持?？赏ㄟ^加大“專精特新”企業(yè)支持力度，引導創(chuàng)新型企業(yè)增加研發(fā)投入，支持市場導向的創(chuàng)新服務(wù)發(fā)展，配置一些大項目等，為這些地區(qū)創(chuàng)造新的發(fā)展機遇，增強科技實力，加快科技高水平發(fā)展。
【本文作者為華中科技大學馬克思主義學院教授】
參考文獻
[1]國家統(tǒng)計局社會科技和文化產(chǎn)業(yè)統(tǒng)計司和科學技術(shù)部戰(zhàn)略規(guī)劃司：《中國科學技術(shù)統(tǒng)計年鑒》（2016—2020），北京：中國統(tǒng)計出版社。
[2]沈婕、鐘書華：《智慧專業(yè)化：區(qū)域創(chuàng)新戰(zhàn)略的理性選擇》，《科技管理研究》，2017年第23期，第10—22頁。
責編：王 克／美編：石 玉
Different Strategies for High-Level Development of
Innovation-Oriented Cities in China
Zhong Shuhua
Abstract: China’s pilot innovation-oriented cities have made progress in promoting their innovation-driven development and governance innovation. These cities can be divided into two types according to their real situations. The first type includes Beijing, Shanghai, Tianjin, and Chongqing, which are four “special innovation-oriented cities”, and the top 10 cities, such as Shenzhen and Hangzhou, totaling 14 cities. The second type includes 68 prefecture-level innovation-oriented cities. The high-level development of the “4+10” cities of the first type should be deeply integrated with the construction of national or regional science and technology innovation centers, and ; innovation clusters should also be supported and developed. To promote the high-level development of the second-type cities, we should implement the strategy of smart specialization, adhere to innovation-driven development, and build a healthy innovation ecology.
Keywords: innovation-oriented city; high-level development; scientific and technological powerhouse
聲明：本文為《國家治理》周刊原創(chuàng)內(nèi)容，任何單位或個人轉(zhuǎn)載請回復(fù)國家治理周刊微信號獲得授權(quán)，轉(zhuǎn)載時務(wù)必標明來源及作者，否則追究法律責任。