摘 要:基層治理是國(guó)家治理的基礎(chǔ)與前提。黨的十八大以來(lái)，習(xí)近平總書(shū)記高度重視加強(qiáng)基層治理，作出了一系列重要論述，黨和國(guó)家先后出臺(tái)一系列政策法規(guī)，為我國(guó)基層治理創(chuàng)新發(fā)展提供理論遵循與制度保障。當(dāng)前，推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化，要堅(jiān)持和拓展中國(guó)式現(xiàn)代化道路，加強(qiáng)基層治理人才隊(duì)伍建設(shè)，推行協(xié)同治理、數(shù)字化與智慧治理等。實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)，除了掌握先進(jìn)技術(shù)，更要更新觀念、提高治理效能，尤其要推進(jìn)“人的現(xiàn)代化”。
關(guān)鍵詞:基層治理 中國(guó)式現(xiàn)代化 全過(guò)程人民民主 智慧治理
【中圖分類(lèi)號(hào)】D60 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”是黨和國(guó)家全面深化改革的總目標(biāo)?；鶎又卫硎菄?guó)家治理的基礎(chǔ)與前提，沒(méi)有基層治理現(xiàn)代化，國(guó)家治理現(xiàn)代化就無(wú)從談起。黨的十八大以來(lái)，習(xí)近平總書(shū)記高度重視加強(qiáng)基層治理，發(fā)表一系列重要論述，黨和國(guó)家先后出臺(tái)一系列政策法規(guī)，為破解基層治理難題和實(shí)現(xiàn)新的跨越式發(fā)展提供了理論遵循和制度保障。
習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于加強(qiáng)基層治理的理論闡述
基層和基層治理具有根基作用
習(xí)近平總書(shū)記指出：“基層是黨的執(zhí)政之基、力量之源”；“基層強(qiáng)則國(guó)家強(qiáng)，基層安則天下安，必須抓好基層治理現(xiàn)代化這項(xiàng)基礎(chǔ)性工作。”概括起來(lái)，習(xí)近平總書(shū)記主要從以下方面論述基層治理的重要性。
第一，強(qiáng)調(diào)縣級(jí)和縣委書(shū)記的承上啟下作用。在中國(guó)古代，有“郡縣治，天下安”的說(shuō)法。習(xí)近平總書(shū)記更加重視縣級(jí)與縣委書(shū)記，并給予形象化、具體化、細(xì)致化闡述，在多個(gè)場(chǎng)合對(duì)縣委書(shū)記提出殷切期望。2015年6月，習(xí)近平總書(shū)記在會(huì)見(jiàn)全國(guó)優(yōu)秀縣委書(shū)記時(shí)說(shuō)：“在我們黨的組織結(jié)構(gòu)和國(guó)家政權(quán)結(jié)構(gòu)中，縣一級(jí)處在承上啟下的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是發(fā)展經(jīng)濟(jì)、保障民生、維護(hù)穩(wěn)定、促進(jìn)國(guó)家長(zhǎng)治久安的重要基礎(chǔ)，也是干部干事創(chuàng)業(yè)、鍛煉成長(zhǎng)的基本功訓(xùn)練基地?？h委是我們黨執(zhí)政興國(guó)的‘一線指揮部’，縣委書(shū)記就是‘一線總指揮’，是我們黨在縣域治國(guó)理政的重要骨干力量。”
第二，強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)村的“地基”作用和優(yōu)先發(fā)展地位。與城市基層比，鄉(xiāng)村基層治理現(xiàn)代化更難，加強(qiáng)基層治理也更為重要和急迫。2014年3月，習(xí)近平總書(shū)記在河南省蘭考縣與鄉(xiāng)村干部座談時(shí)表示：“鄉(xiāng)村處在貫徹執(zhí)行黨的路線方針政策的末端，是我們黨執(zhí)政大廈的地基”。2015年7月，習(xí)近平總書(shū)記在吉林農(nóng)村考察時(shí)指出：“任何時(shí)候都不能忽視農(nóng)業(yè)、忘記農(nóng)民、淡漠農(nóng)村。”2020年12月，在中央農(nóng)村工作會(huì)議上，習(xí)近平總書(shū)記深刻指出：“鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果，全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，是需要全黨高度重視的一個(gè)關(guān)系大局的重大問(wèn)題。”
第三，強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)社區(qū)治理的重心地位。2014年3月，習(xí)近平總書(shū)記在參加全國(guó)兩會(huì)上海代表團(tuán)審議時(shí)表示：“社會(huì)治理的重心必須落到城鄉(xiāng)社區(qū)，社區(qū)服務(wù)和管理能力強(qiáng)了，社會(huì)治理的基礎(chǔ)就實(shí)了。”2020年8月，習(xí)近平總書(shū)記主持召開(kāi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域?qū)＜易剷?huì)時(shí)指出：“要加強(qiáng)和創(chuàng)新基層社會(huì)治理，使每個(gè)社會(huì)細(xì)胞都健康活躍，將矛盾糾紛化解在基層，將和諧穩(wěn)定創(chuàng)建在基層。”2022年10月，在黨的二十大報(bào)告中，習(xí)近平總書(shū)記從“推進(jìn)國(guó)家安全體系和能力現(xiàn)代化”的高度，提出“健全共建共治共享的社會(huì)治理制度，提升社會(huì)治理效能”，“完善網(wǎng)格化管理、精細(xì)化服務(wù)、信息化支撐的基層治理平臺(tái)，健全城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系，及時(shí)把矛盾糾紛化解在基層、化解在萌芽狀態(tài)”。
基層黨組織建設(shè)是基層治理的堅(jiān)強(qiáng)保證
習(xí)近平總書(shū)記非常重視基層黨組織建設(shè)，他在多個(gè)重要場(chǎng)合反復(fù)強(qiáng)調(diào)這一點(diǎn)。2021年6月，他在青?？疾鞎r(shí)指出，“社區(qū)治理得好不好，關(guān)鍵在基層黨組織、在廣大黨員”。2020年7月，習(xí)近平總書(shū)記在吉林考察時(shí)強(qiáng)調(diào)：“要加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，推動(dòng)黨組織向最基層延伸，健全基層黨組織工作體系，為城鄉(xiāng)社區(qū)治理提供堅(jiān)強(qiáng)保證。”2020年9月，他在基層代表座談會(huì)上指出：“只有把基層黨組織建設(shè)強(qiáng)、把基層政權(quán)鞏固好，中國(guó)特色社會(huì)主義的根基才能穩(wěn)固。”2020年6月29日，習(xí)近平總書(shū)記在十九屆中央政治局第二十一次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)：“要堅(jiān)持大抓基層的鮮明導(dǎo)向，持續(xù)整頓軟弱渙散基層黨組織，有效實(shí)現(xiàn)黨的組織和黨的工作全覆蓋，抓緊補(bǔ)齊基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)基層治理的各種短板，把各領(lǐng)域基層黨組織建設(shè)成為實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的堅(jiān)強(qiáng)戰(zhàn)斗堡壘。”
以人民為中心推進(jìn)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化
在黨的二十大報(bào)告中，習(xí)近平總書(shū)記指出：“要堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想。維護(hù)人民根本利益，增進(jìn)民生福祉，不斷實(shí)現(xiàn)發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享，讓現(xiàn)代化建設(shè)成果更多更公平惠及全體人民”。這為新時(shí)代基層治理現(xiàn)代化指明方向。習(xí)近平總書(shū)記提出將人民民主貫穿于基層治理的全過(guò)程，2019年11月2日他在上海市長(zhǎng)寧區(qū)虹橋街道古北市民中心考察時(shí)指出：“人民民主是一種全過(guò)程的民主，所有的重大立法決策都是依照程序、經(jīng)過(guò)民主醞釀，通過(guò)科學(xué)決策、民主決策產(chǎn)生的。”習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)以人民為中心，開(kāi)展廣泛的基層協(xié)商，他指出：“人民群眾是社會(huì)主義協(xié)商民主的重點(diǎn)。涉及人民群眾利益的大量決策和工作，主要發(fā)生在基層。要按照協(xié)商于民、協(xié)商為民的要求，大力發(fā)展基層協(xié)商民主，重點(diǎn)在基層群眾中開(kāi)展協(xié)商。”“要完善基層組織聯(lián)系群眾制度，加強(qiáng)議事協(xié)商。”此外，基層治理的科學(xué)化、專(zhuān)業(yè)化、智能化水平非常重要。2016年10月，習(xí)近平總書(shū)記就加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理作出重要指示：“要更加注重聯(lián)動(dòng)融合、開(kāi)放共治，更加注重民主法治、科技創(chuàng)新，提高社會(huì)治理社會(huì)化、法治化、智能化、專(zhuān)業(yè)化水平。”這是基于現(xiàn)代化高度提出的高標(biāo)準(zhǔn)和新要求。
鼓勵(lì)基層大膽創(chuàng)新、大膽探索
“堅(jiān)持開(kāi)拓創(chuàng)新”是中國(guó)共產(chǎn)黨百年奮斗的重要經(jīng)驗(yàn)。“堅(jiān)持加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)與摸著石頭過(guò)河相結(jié)合”“把加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和堅(jiān)持問(wèn)計(jì)于民統(tǒng)一起來(lái)”是我們黨治國(guó)理政的重要方法論。因此，習(xí)近平總書(shū)記鼓勵(lì)基層治理探索創(chuàng)新。2019年10月31日，習(xí)近平總書(shū)記在黨的十九屆四中全會(huì)第二次全體會(huì)議上指出：“要鼓勵(lì)基層大膽創(chuàng)新、大膽探索，及時(shí)對(duì)基層創(chuàng)造的行之有效的治理理念、治理方式、治理手段進(jìn)行總結(jié)和提煉，不斷推動(dòng)各方面制度完善和發(fā)展。”2015年10月13日，習(xí)近平總書(shū)記主持召開(kāi)中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十七次會(huì)議時(shí)強(qiáng)調(diào)：“全面深化改革任務(wù)越重，越要重視基層探索實(shí)踐。要把鼓勵(lì)基層改革創(chuàng)新、大膽探索作為抓改革落地的重要方法”。顯然，沒(méi)有基層的個(gè)性化創(chuàng)造，推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化快速發(fā)展是不可能的。
習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于基層治理的論述具有實(shí)踐性、理論性、超前性特點(diǎn)，對(duì)于推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化意義重大。這是新時(shí)代加強(qiáng)基層治理探索、創(chuàng)新、發(fā)展的理論遵循。
新時(shí)代基層治理的探索創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)
十八大以來(lái)，我國(guó)各地基層治理在探索創(chuàng)新上邁出堅(jiān)實(shí)步伐，取得了不少寶貴經(jīng)驗(yàn)。
黨建引領(lǐng)基層治理創(chuàng)新
黨的十八大以來(lái)，我國(guó)基層治理的探索創(chuàng)新首先體現(xiàn)在黨建引領(lǐng)上，“黨建+”成為基層治理創(chuàng)新的重要引擎。具體表現(xiàn)在：
其一，選派機(jī)關(guān)干部到農(nóng)村基層擔(dān)任“第一書(shū)記”，強(qiáng)化農(nóng)村基層黨組織建設(shè)。新中國(guó)成立后，我國(guó)有過(guò)機(jī)關(guān)干部大規(guī)模下鄉(xiāng)幫扶的先例，但形成制度機(jī)制，是在黨的十八大后大規(guī)模開(kāi)展的脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2020年底，全國(guó)累計(jì)選派25.5萬(wàn)個(gè)駐村工作隊(duì)、300多萬(wàn)名第一書(shū)記和駐村干部，幫助農(nóng)民脫貧攻堅(jiān)。2021年以來(lái)，全國(guó)又有18.6萬(wàn)名駐村第一書(shū)記、56.3萬(wàn)名工作隊(duì)員全部選派到位。大批有知識(shí)、有能力、有志向的干部下沉一線，這對(duì)村級(jí)干部隊(duì)伍建設(shè)是有力補(bǔ)充。
其二，基層黨建方式創(chuàng)新。黨的十八大以來(lái)，我們不斷加大社會(huì)組織、非公企業(yè)等領(lǐng)域的黨建力度，將黨組織建設(shè)融入社會(huì)各行業(yè)、單元、角落。黨組織的設(shè)置出現(xiàn)了多種形式創(chuàng)新，如樓宇黨建、樓組黨建、項(xiàng)目化黨建、支部聯(lián)建等。有的突破地域性黨組織局限，創(chuàng)設(shè)功能化黨小組和項(xiàng)目化黨小組。如廣東省清遠(yuǎn)市將農(nóng)村基層黨建延伸到村民小組，強(qiáng)化黨組織的精細(xì)化服務(wù)。
其三，實(shí)行“區(qū)域化大黨建”，探索跨區(qū)域“聯(lián)合黨建”。十八大以來(lái)，城市基層黨建突破傳統(tǒng)“單位黨建”和“社區(qū)黨建”思路，在城鄉(xiāng)廣泛開(kāi)展“區(qū)域化大黨建”，即以街道黨工委為核心、社區(qū)黨組織為基礎(chǔ)，聯(lián)合駐地機(jī)構(gòu)、企業(yè)等黨組織形成整體“大黨建”組織體系。區(qū)域化黨建的創(chuàng)新之處在于，它能更有效整合區(qū)域內(nèi)各種組織資源，應(yīng)對(duì)當(dāng)?shù)孛媾R的公共服務(wù)、矛盾化解等難題，最終實(shí)現(xiàn)共建共治共享。近年來(lái)，有地區(qū)在“跨區(qū)域聯(lián)合黨建”方面又有新探索，如上海市金山區(qū)與浙江省嘉興市的“毗鄰黨建”很有代表性。其具體做法是：打破區(qū)域壁壘、突破行政區(qū)劃，在不屬于同一行政關(guān)系的毗鄰地區(qū)，凝聚各級(jí)各類(lèi)黨組織、黨員以及群眾合力，圍繞基層黨建、社會(huì)治理、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、人才共建等廣泛開(kāi)展戰(zhàn)略合作，為區(qū)域協(xié)同發(fā)展探出一條新路。黨建創(chuàng)新不是孤立進(jìn)行，而是往往與基層治理相結(jié)合。黨建引領(lǐng)是基層治理創(chuàng)新的重要引擎，基層治理創(chuàng)新又提升了黨組織的凝聚力和戰(zhàn)斗力。
形成協(xié)同治理的制度機(jī)制
黨的十八大以來(lái)，黨和國(guó)家提出了全面深化改革的總目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)“注重改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性”。真正意義的多方參與、協(xié)同治理、探索創(chuàng)新要以現(xiàn)代意識(shí)為前提，以平等、對(duì)話、共享、共贏、共治、共生等理念為支撐，以全面、動(dòng)態(tài)、綠色、發(fā)展、創(chuàng)造性思維為根本，才能產(chǎn)生更大效力作用。事實(shí)上，不少地方在多方參與、協(xié)同推進(jìn)基層治理方面做出探索，這既包括參與主體的多樣，還包括治理方式的系統(tǒng)協(xié)同。以2014年初國(guó)家民政部批準(zhǔn)設(shè)立的“全國(guó)社區(qū)治理和服務(wù)創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)區(qū)”為例，在31個(gè)創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)區(qū)中，半數(shù)以上是以探索“協(xié)同共治”為目標(biāo)。例如，北京市朝陽(yáng)區(qū)開(kāi)展黨政群共商共治工程，廣泛吸納社會(huì)單位、兩代表一委員、居民代表等社會(huì)主體參與社會(huì)治理，實(shí)現(xiàn)政府從“行政管理”到“協(xié)商共治”的轉(zhuǎn)變。湖北省武漢市武昌區(qū)實(shí)行“五社聯(lián)動(dòng)”，讓社區(qū)、社會(huì)組織、社工、社會(huì)資源及社區(qū)自治組織發(fā)生聯(lián)動(dòng)，實(shí)現(xiàn)民主化、科學(xué)化、精細(xì)化、專(zhuān)業(yè)化的治理目的。廣東惠州博羅縣實(shí)行“六治”，包括政治、自治、法治、德治、智治、美治，從更高層次進(jìn)行協(xié)同治理。這是以“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、群眾參與”為總綱，又根據(jù)自身實(shí)際進(jìn)行的創(chuàng)造性探索創(chuàng)新發(fā)展。
基層治理的智能化水平不斷提升
衡量基層治理現(xiàn)代化的一個(gè)重要指標(biāo)是治理的智能化水平?！吨泄仓醒?國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見(jiàn)》提出要實(shí)施“互聯(lián)網(wǎng)+基層治理”行動(dòng)。應(yīng)該說(shuō)，凡在全國(guó)獲得巨大發(fā)展的基層治理，都離不開(kāi)智能化建設(shè)。黨的十八大以來(lái)，山東、廣東、浙江、四川、貴州等多個(gè)省份在基層治理數(shù)字化方面都有創(chuàng)新，將大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)、人工智能等新技術(shù)廣泛運(yùn)用于基層選舉、監(jiān)督、協(xié)商、決策、經(jīng)濟(jì)、教育、民生等各領(lǐng)域，取得了突出成效。近幾年，基層治理智能化逐漸向系統(tǒng)性、協(xié)同性和集成性發(fā)展，加速基層治理的數(shù)字化智能化轉(zhuǎn)型。2020年，杭州市發(fā)布《社區(qū)智治在線綱要》，啟動(dòng)“社區(qū)智治在線”平臺(tái)，它整合多個(gè)平臺(tái)的海量數(shù)據(jù)，建立與杭州“城市大腦”“基層治理四平臺(tái)”等數(shù)字化平臺(tái)信息之間的快速流轉(zhuǎn)。以“社區(qū)智治在線”在下城區(qū)試點(diǎn)上線為例，居民只需關(guān)注“智慧下城”微信公眾號(hào)，就可享受各種便利服務(wù)。
基層治理人才的培育和提升
近年來(lái)，我國(guó)基層治理現(xiàn)代化能力大幅提高，既包括物的現(xiàn)代化，也包括人的現(xiàn)代化。主要表現(xiàn)為基層通過(guò)各種途徑方法，全面提高廣大基層干群的綜合能力水平，為城鄉(xiāng)基層治理現(xiàn)代化儲(chǔ)備了重要的人才基礎(chǔ)。以村干部為例，截至目前，全國(guó)已進(jìn)行了五到七輪村委會(huì)換屆選舉，村干部的綜合素質(zhì)已有很大提升。另外，許多地方在選舉后還對(duì)村干部開(kāi)展各種形式的培訓(xùn)，以提高其能力水平。例如，山西2020年舉行的“農(nóng)村干部學(xué)歷提升工程”項(xiàng)目，已有17616人通過(guò)考核。四川省巴中市2017年創(chuàng)新實(shí)施“巴山優(yōu)才計(jì)劃”，2019年又印發(fā)《“巴山優(yōu)才千人培育工程”實(shí)施辦法》，以及《關(guān)于開(kāi)展村干部學(xué)歷提升教育的通知》，全面促進(jìn)干部人才隊(duì)伍建設(shè)。巴中市南江縣還依托行政干部學(xué)校、巴中村政學(xué)院等，培訓(xùn)專(zhuān)業(yè)人才6000多人、村級(jí)后備干部400多人。貴州省黔南州新一屆村（社區(qū)）“兩委”班子換屆后，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，采取“五個(gè)一批”（業(yè)務(wù)培訓(xùn)、掛職鍛煉、委托培養(yǎng)、學(xué)歷提升、典型選樹(shù)）方式，集中5年時(shí)間，推動(dòng)所有村級(jí)干部每年參加1次全員輪訓(xùn)。這樣，村級(jí)黨組織書(shū)記到東部發(fā)達(dá)地區(qū)掛職鍛煉率為5%以上，跨縣跟崗鍛煉率達(dá)20%以上，到縣機(jī)關(guān)跟班學(xué)習(xí)率達(dá)70%以上，委托培養(yǎng)率達(dá)70%以上，村級(jí)常務(wù)干部大專(zhuān)以上學(xué)歷提高到72%以上，創(chuàng)建“名支書(shū)”工作室12個(gè)，全面促進(jìn)了村干部隊(duì)伍整體素質(zhì)的提升。
我國(guó)基層治理現(xiàn)代化取得的成果，是在黨和國(guó)家的推動(dòng)下完成的，也離不開(kāi)基層干部群眾的奮斗。其中最寶貴的經(jīng)驗(yàn)是上下同心、打通“中梗阻”、實(shí)現(xiàn)創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化和創(chuàng)新性發(fā)展。事實(shí)上，基層智慧特別是群眾智慧是基層治理最大和最有潛力的資源，許多制度創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)都源于此。
基層治理現(xiàn)代化面臨的主要難題
歷史地看，我國(guó)基層治理成就有目共睹。然而，從新時(shí)代特別是國(guó)家治理現(xiàn)代化宏偉目標(biāo)看，當(dāng)前基層治理中也存在一些明顯的問(wèn)題。
對(duì)于西方現(xiàn)代化的問(wèn)題認(rèn)識(shí)不足。對(duì)西方現(xiàn)代化的認(rèn)識(shí)不足，導(dǎo)致一些學(xué)者和干部不深入了解國(guó)情、民情、人情，就盲目套用西方治理理論和經(jīng)驗(yàn)，治理目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)，這在基層治理中尤為突出。一是將西方現(xiàn)代化作為追趕目標(biāo)，并賦予其天然正確性。例如，在較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)，鄉(xiāng)村治理一味強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)至上，片面追求城鎮(zhèn)化，忽略農(nóng)村的特點(diǎn)優(yōu)勢(shì)。二是生搬硬套西方現(xiàn)代化標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致不接地氣和形式主義。例如在村民自治之初，村委會(huì)選舉以西方式直接選舉為衡量標(biāo)尺，對(duì)政府推動(dòng)抱有疑慮。三是對(duì)西方現(xiàn)代化形成路徑依賴，迷信西方式治理模式。如對(duì)社區(qū)治理、城鎮(zhèn)化道路的認(rèn)識(shí)與理解深受西方理念影響，導(dǎo)致一些地方不顧農(nóng)村實(shí)際，“一刀切”讓農(nóng)民上樓，有的還搞出數(shù)萬(wàn)人的農(nóng)村大社區(qū)，人為打破了傳統(tǒng)農(nóng)村生產(chǎn)生活方式，帶來(lái)了很多問(wèn)題。
基層特別是鄉(xiāng)村治理人才匱乏。我國(guó)基層人才隊(duì)伍不斷得到充實(shí)發(fā)展，但是基層特別是廣大鄉(xiāng)村人才缺乏問(wèn)題普遍存在。一方面，農(nóng)民工大量外流到城里打工，抽空了鄉(xiāng)村人才。另一方面，城市基層工作者多是退休或非專(zhuān)業(yè)人員，人才隊(duì)伍老齡化、非專(zhuān)業(yè)化、簡(jiǎn)單應(yīng)付的現(xiàn)象突出。這與基層治理現(xiàn)代化的高標(biāo)準(zhǔn)與嚴(yán)要求相去甚遠(yuǎn)，也是目前的最大短板。例如，個(gè)別地方疫情防控中由于缺乏專(zhuān)業(yè)人才，沒(méi)有更多社會(huì)工作者特別是志愿者參與，導(dǎo)致社區(qū)基層治理缺位與空轉(zhuǎn)，產(chǎn)生一定程度的混亂等問(wèn)題。另外，基層特別是鄉(xiāng)村年輕干部缺乏，導(dǎo)致內(nèi)生力不足。近些年，黨和國(guó)家加大對(duì)農(nóng)村的支持力度，下派干部到村幫扶成為國(guó)家行動(dòng)。這從另一側(cè)面表明了鄉(xiāng)村本土干部缺乏的現(xiàn)實(shí)。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)村干部外流現(xiàn)象嚴(yán)重，年輕鄉(xiāng)村干部成為稀缺資源，不少大學(xué)生畢業(yè)后不愿回鄉(xiāng)就業(yè)，鄉(xiāng)村干部數(shù)量與質(zhì)量堪憂。加之基層干部老齡化導(dǎo)致缺乏現(xiàn)代管理能力，直接影響基層治理現(xiàn)代化進(jìn)程。
一些基層處于單一封閉甚至相互隔絕的局面。當(dāng)前，一些地方基層治理還缺乏整體感、系統(tǒng)化、協(xié)同性、共同體意識(shí)，離現(xiàn)代化要求有一定距離。其一，各自為政導(dǎo)致基層治理呈孤島狀。如山東濰坊壽光市的東斟灌村是有名的鄉(xiāng)村治理典型示范村，但鄰居西斟灌村則很普通，二者顯然沒(méi)形成互幫互助、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、共同發(fā)展的局面。這種情況在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)之間也較為普遍，必然影響共同發(fā)展。其二，治理單一化，沒(méi)有形成科學(xué)的立體化思維。不少基層針對(duì)某一問(wèn)題設(shè)立不同的組織，各組織也是各守其職，但溝通性、聯(lián)動(dòng)性、互動(dòng)性不強(qiáng)，導(dǎo)致九龍治水，治理效率不高甚至相互掣肘。其三，“被治理”導(dǎo)致官僚主義和形式主義?；鶎又卫憩F(xiàn)代化在大方向上是不斷向前推進(jìn)，但一些地方有“被治理”的情況。一些地方基層治理完全由領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人說(shuō)了算，廣大干部群眾的參與度不高，容易將領(lǐng)導(dǎo)干部的局限變成基層治理的局限。比如，有的優(yōu)秀年輕干部本可大有作為，但其直接領(lǐng)導(dǎo)思維僵化，只派他們做填表格等事務(wù)性工作，很難發(fā)揮主體性與創(chuàng)造性。還有一些地方基層干部缺乏執(zhí)行力，對(duì)上級(jí)指示精神或不執(zhí)行、或有選擇執(zhí)行、或應(yīng)付了事，造成治理的虛化與空轉(zhuǎn)。
數(shù)字治理在基層特別是農(nóng)村較難發(fā)揮優(yōu)勢(shì)作用。近年來(lái)，黨和國(guó)家強(qiáng)調(diào)科技特別是互聯(lián)網(wǎng)智能治理的優(yōu)勢(shì)地位，包括鄉(xiāng)村在內(nèi)的全國(guó)上下開(kāi)啟了數(shù)字治理新探索，但數(shù)字治理仍存在諸多困境和瓶頸問(wèn)題。首先，沒(méi)有建起互聯(lián)網(wǎng)智能平臺(tái)，存在信息孤島現(xiàn)象。城市社區(qū)互聯(lián)網(wǎng)雖有較大發(fā)展，但上下左右貫通的信息平臺(tái)尚未建立，信息區(qū)隔與壟斷現(xiàn)象嚴(yán)重，難以形成共享機(jī)制。鄉(xiāng)村信息化建設(shè)近年來(lái)在廣東、浙江、四川等地有所推進(jìn)，不過(guò)，全面完整和細(xì)致有效的信息平臺(tái)建設(shè)在基層還是個(gè)短板，更不要說(shuō)形成現(xiàn)代化的治理理念、方法與路徑，這極大制約了鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的水平。其次，基層信息化建設(shè)主要停留在技術(shù)層面，有生活化和娛樂(lè)化傾向。目前，鄉(xiāng)村治理信息運(yùn)用還處于較低層次，沒(méi)有發(fā)揮明顯效能。比如，信息化在基層特別是鄉(xiāng)村，主要用于統(tǒng)計(jì)、填表、報(bào)表、公示等，微信群也多用于簡(jiǎn)單的信息傳遞。以手機(jī)運(yùn)用和微信上網(wǎng)為例，大部分村民不是用于科技農(nóng)業(yè)、民主協(xié)商、預(yù)報(bào)危情，而是瀏覽信息、看熱鬧、玩游戲，沒(méi)有真正進(jìn)入網(wǎng)絡(luò)智能治理。再次，基層治理沒(méi)有形成互聯(lián)網(wǎng)思維，制約治理現(xiàn)代化發(fā)展。大數(shù)據(jù)對(duì)于基層治理具有革命意義，智能治理、區(qū)塊鏈、微信群可極大提高治理效能，這是傳統(tǒng)治理無(wú)法比擬的。然而，當(dāng)前的基層治理還沒(méi)形成互聯(lián)網(wǎng)與智能化思維，一些地方還比較保守，仍停留在傳統(tǒng)思維。
突破基層治理現(xiàn)代化難題的對(duì)策建議
實(shí)現(xiàn)我國(guó)基層治理現(xiàn)代化，需突破當(dāng)前面臨的難點(diǎn)和瓶頸問(wèn)題。因此，找到適合中國(guó)基層治理的有效方式，就變得非常重要和急迫。
始終堅(jiān)持走中國(guó)式現(xiàn)代化道路。西方現(xiàn)代化曾是長(zhǎng)期以來(lái)人們努力追求的目標(biāo)，但其弊端也日益顯現(xiàn)。今天我們要進(jìn)行的基層治理現(xiàn)代化，應(yīng)是中國(guó)式的現(xiàn)代化。這就要確立基層治理現(xiàn)代化的發(fā)展理念和模式。以鄉(xiāng)村治理為例，我國(guó)鄉(xiāng)村廣大復(fù)雜，建基于數(shù)千年的農(nóng)業(yè)文明基礎(chǔ)上，不能簡(jiǎn)單用西方社區(qū)和城鎮(zhèn)化理論進(jìn)行治理。因此，習(xí)近平總書(shū)記指出，要讓城鎮(zhèn)居民“望得見(jiàn)山、看得見(jiàn)水、記得住鄉(xiāng)愁”，鄉(xiāng)村振興要符合鄉(xiāng)村自身規(guī)律，基層的事要最大限度開(kāi)展基層民主協(xié)商。這些都是基于中國(guó)實(shí)際提出的新理念、新思路，也成為未來(lái)不斷推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化的根本遵循。
大力促進(jìn)基層特別是鄉(xiāng)村人才振興。在長(zhǎng)期脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)中，我們選派了大量機(jī)關(guān)干部進(jìn)駐村幫扶，但這畢竟不是長(zhǎng)久之計(jì)，也難從根本上解決廣大鄉(xiāng)村面臨的“人才荒”。不少地方雖然在村干部人才培養(yǎng)方面做出探索，但在全國(guó)還不具有普遍性。未來(lái)，人才振興應(yīng)成為鄉(xiāng)村振興的重中之重，并納入基層政府的治理規(guī)劃，作為政績(jī)考評(píng)的重要指標(biāo)。第一，建立返鄉(xiāng)農(nóng)民工人才信息儲(chǔ)備庫(kù)。以往一些農(nóng)民工回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，成為鄉(xiāng)村治理人才的重要來(lái)源，但沒(méi)有形成規(guī)模。近兩年新冠肺炎疫情造成大量在城農(nóng)民工返鄉(xiāng)，這對(duì)鄉(xiāng)村治理既是嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，也是一個(gè)重要契機(jī)。因?yàn)檫@些回流農(nóng)民工中，有的掌握企業(yè)生產(chǎn)管理的技術(shù)，還有的經(jīng)過(guò)在外多年磨練，有較開(kāi)闊的視野和一定的人脈，這是鄉(xiāng)村治理的寶貴資源。據(jù)統(tǒng)計(jì)，到2021年底，四川返鄉(xiāng)農(nóng)民工達(dá)95.1萬(wàn)人。到2022年3月底，全國(guó)返鄉(xiāng)人數(shù)達(dá)1120萬(wàn)，其中返鄉(xiāng)農(nóng)民工占70%。因此，各地特別是基層政府應(yīng)制定相關(guān)政策，對(duì)農(nóng)民工進(jìn)行科學(xué)分類(lèi)、重點(diǎn)培養(yǎng)使用，充分調(diào)動(dòng)其積極性與創(chuàng)造性，使其成為鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的主力軍和生力軍。第二，制定有利于基層特別是鄉(xiāng)村吸引人才的制度。例如為回鄉(xiāng)工作和創(chuàng)業(yè)的優(yōu)秀年輕干部提供有吸引力的工資待遇和晉升機(jī)會(huì)，建立基層志愿者長(zhǎng)效培養(yǎng)機(jī)制，為獻(xiàn)身基層的干部提供子女教育支持，等等。只有全社會(huì)形成尊重基層工作者的整體氛圍，才能形成優(yōu)秀人才向基層涌流的局面。第三，建立基層治理現(xiàn)代化人才培養(yǎng)培訓(xùn)長(zhǎng)效機(jī)制。如何結(jié)合基層特別是鄉(xiāng)村實(shí)際，創(chuàng)造性探索一套務(wù)實(shí)管用的內(nèi)部人才成長(zhǎng)之路，就變得特別重要。如四川省的村級(jí)后備干部人才培養(yǎng)制度、浙江省的村干部導(dǎo)師傳幫帶制度。還有的鄉(xiāng)村建起基層社區(qū)培訓(xùn)學(xué)院、農(nóng)村微黨校、科技小組等，成為人才成長(zhǎng)和發(fā)展的孵化器。鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化人才隊(duì)伍建設(shè)，一定要克服等、靠、要心理，增強(qiáng)主體性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性，探索出有助于自身發(fā)展的獨(dú)特模式。
加快提高基層治理的智能化和智慧水平。面對(duì)基層智能化治理的滯后狀態(tài)，應(yīng)加大信息化在基層特別是廣大農(nóng)村的投入力度，補(bǔ)齊目前存在的短板；要大力推廣普及基層數(shù)字治理的典型經(jīng)驗(yàn)，快速提高落后地區(qū)的能力水平。同時(shí)，在數(shù)字基層治理中應(yīng)強(qiáng)化“智慧”內(nèi)涵。當(dāng)前，基層治理加快數(shù)字化智能化已成共識(shí)，但許多地方對(duì)“智能”的理解往往停留在單純的“技術(shù)”與“能力”上。其實(shí)，智能化治理雖離不開(kāi)“技術(shù)”，更離不開(kāi)“智慧”，這就需要注入文化因素和人文精神，因?yàn)橹悄苡袝r(shí)易忽略“人”的倫理，走向技術(shù)至上，不利于人的全面發(fā)展。在此，成都市的公園社區(qū)建設(shè)值得借鑒。近年來(lái)，成都市圍繞信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，進(jìn)行經(jīng)濟(jì)社會(huì)數(shù)字化轉(zhuǎn)型，打造最強(qiáng)大腦，做了大量探索創(chuàng)新。在社區(qū)建設(shè)上注重生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、美學(xué)、人文、生活、社會(huì)等多元價(jià)值的持續(xù)增殖，也強(qiáng)調(diào)智慧治理的人文精神與美學(xué)內(nèi)蘊(yùn)?；鶎又卫憩F(xiàn)代化關(guān)鍵是“人的現(xiàn)代化”，領(lǐng)導(dǎo)干部只有全身心投入，才能突破技術(shù)限制，與人民群眾身心相通。正如習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)的，領(lǐng)導(dǎo)干部“不僅要‘身入基層’，更要‘心到’基層”，還要學(xué)會(huì)與群眾打交道，避免基層治理中的失語(yǔ)狀態(tài)。
【本文作者為中國(guó)社會(huì)科學(xué)院政治學(xué)研究所研究員】
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責(zé)編： 周素麗／美編：王嘉騏
Theoretical Guidance and Valuable Experience in the Innovation of
Community-Level Governance
in the First Decade of the New Era
Zhao Xiuling
Abstract: Community-level governance is the foundation and prerequisite for national governance. Since the 18th National Congress of the Communist Party of China in 2012, General Secretary Xi Jinping has attached great importance to strengthening community-level governance and made a series of important speeches. The Party and the country have introduced a series of policies and regulations to provide theoretical guidance and institutional guarantee for the innovative development of community-level governance in China. At present, to promote the modernization of community-level governance, it is necessary to adhere to and expand the path of Chinese modernization, strengthen the fostering of talents for community-level governance, and promote coordinated, digital, and smart governance. To achieve these goals, in addition to mastering advanced technologies, it is also necessary to update people’s views, improve the effectiveness of governance, and promote the “modernization of people” in particular.
Keywords: community-level governance; Chinese modernization; whole-process people’s democracy; smart governance
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