摘 要:城市韌性治理是指以公共權(quán)威為主導(dǎo)的多元社會(huì)主體，基于緊密的合作網(wǎng)絡(luò)和伙伴關(guān)系，實(shí)施科學(xué)、敏捷、高效的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)政策計(jì)劃和組織動(dòng)員，以增強(qiáng)城市抵御風(fēng)險(xiǎn)沖擊能力的行動(dòng)和過(guò)程。從“制度—網(wǎng)絡(luò)—能力”的分析框架來(lái)看，中國(guó)城市韌性治理在應(yīng)急制度、社會(huì)治理體系和風(fēng)險(xiǎn)學(xué)習(xí)能力等方面具有優(yōu)勢(shì)，但也存在著發(fā)展不平衡不充分等突出問(wèn)題。著眼于應(yīng)對(duì)重大突發(fā)公共事件，今后要進(jìn)一步加強(qiáng)城市應(yīng)急管理的元治理、區(qū)域城市群應(yīng)急合作治理、城市基層應(yīng)急管理體系建設(shè)、政企社民應(yīng)急合作治理和城市應(yīng)急能力建設(shè)。

關(guān)鍵詞:重大突發(fā)公共事件 韌性治理 城市

【中圖分類號(hào)】C916 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

隨著經(jīng)濟(jì)全球化深入發(fā)展、技術(shù)快速迭代和經(jīng)濟(jì)社會(huì)日益分化，人類社會(huì)進(jìn)入越來(lái)越復(fù)雜化、不確定化的時(shí)代。在過(guò)去的幾年中，新型冠狀病毒、全球性問(wèn)題、糧食與能源短缺以及極端天氣事件給全世界數(shù)十億人帶來(lái)災(zāi)難性的經(jīng)濟(jì)及社會(huì)影響。作為現(xiàn)代人類最主要生活空間和創(chuàng)新空間的城市，必然成為這種不確定性最重要的承載體。而超級(jí)的人口密度、快速的社會(huì)流動(dòng)、廣泛的網(wǎng)絡(luò)連接、牽一發(fā)而動(dòng)全身的生命線設(shè)施，都增加了現(xiàn)代城市在重大突發(fā)公共事件沖擊下的脆弱性。如何夯實(shí)城市應(yīng)對(duì)各類重大突發(fā)公共事件的基礎(chǔ)，提高城市動(dòng)態(tài)調(diào)整和快速恢復(fù)能力，建設(shè)更具韌性、彈性的現(xiàn)代城市，是全球面臨的共同挑戰(zhàn)和課題。

城市韌性治理的基礎(chǔ)概念與分析框架

目前，與韌性城市相關(guān)的建設(shè)實(shí)踐已經(jīng)遍布全球。聯(lián)合國(guó)在《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》中明確提出建設(shè)“包容、安全、有韌性和可持續(xù)的城市”，并倡導(dǎo)所有國(guó)家加強(qiáng)包容和可持續(xù)城市建設(shè)。“韌性城市”理念也被城市規(guī)劃、城市防災(zāi)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社區(qū)建設(shè)等眾多行業(yè)和領(lǐng)域所吸納和采用，其中與城市氣象災(zāi)害相關(guān)的“氣候適應(yīng)性城市”“海綿城市”等項(xiàng)目建設(shè)所取得的進(jìn)展尤其引人矚目?；陧g性城市實(shí)踐的相關(guān)理論研究也進(jìn)展快速，取得的各類成果與日俱增。

總體來(lái)看，目前，“韌性城市”的理論與實(shí)踐呈現(xiàn)出兩個(gè)明顯特點(diǎn)：第一，從注意力來(lái)看，對(duì)生態(tài)環(huán)境特別是氣候變化引發(fā)的極端天氣災(zāi)害關(guān)注較多。在全球變暖的歷史背景下，氣候異常變化可能成為一種新常態(tài)，高溫、暴雨、洪水等災(zāi)害事件頻率增高，對(duì)全球的農(nóng)業(yè)、畜牧業(yè)、能源業(yè)，乃至人類的生命財(cái)產(chǎn)安全造成嚴(yán)重?fù)p害。因此，大量的“韌性城市”項(xiàng)目都涉及氣候適應(yīng)性規(guī)劃、建筑和防災(zāi)減災(zāi)問(wèn)題，對(duì)城市韌性的物理屬性強(qiáng)調(diào)較多。第二，從內(nèi)容來(lái)看，韌性城市建設(shè)和評(píng)估涉及經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、治理等各個(gè)方面，呈現(xiàn)“大而全”的概念圖景。城市韌性是一種綜合、復(fù)合型的系統(tǒng)，涉及面必然廣泛，但“大而全”的圖景也可能缺乏具體情境中的韌性問(wèn)題。

相比之下，現(xiàn)有研究對(duì)于治理的韌性問(wèn)題（或者說(shuō)韌性治理），尤其是治理在韌性城市構(gòu)建中的作用及其優(yōu)化路徑問(wèn)題還著墨不多。事實(shí)上，城市的韌性是城市“自然—社會(huì)”系統(tǒng)面對(duì)內(nèi)外部風(fēng)險(xiǎn)沖擊保持系統(tǒng)性穩(wěn)定以及快速恢復(fù)平衡的能力。因此，各類物理要素被統(tǒng)籌調(diào)動(dòng)和配置的主體是治理系統(tǒng)，多元社會(huì)主體的協(xié)調(diào)和配合也依賴治理體系。常態(tài)和非常態(tài)化的治理活動(dòng)必然是城市韌性得以生成的關(guān)鍵性因素。那么，什么是韌性治理？如何理解治理的韌性？韌性治理的構(gòu)成要素有哪些？這些問(wèn)題必須首先得到界定和澄清。

根據(jù)全球治理委員會(huì)的界定，治理在本質(zhì)上是各種公共和私人機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。在這一過(guò)程中，相互沖突或不同的利益得以調(diào)和，并且采取聯(lián)合行動(dòng)使治理活動(dòng)得以持續(xù)。與統(tǒng)治和管理不同，治理強(qiáng)調(diào)政府、社會(huì)、企業(yè)個(gè)人等治理主體間有效的協(xié)同。事實(shí)上，這也契合風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)中多元力量集成整合強(qiáng)過(guò)單股力量的現(xiàn)實(shí)需求。“韌性”強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)相對(duì)風(fēng)險(xiǎn)沖擊的抗逆能力，以及快速恢復(fù)能力，或者是預(yù)判預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)行提前干預(yù)和治理的能力。因此，韌性治理必然與多主體間的合作共治、共同生產(chǎn)以適應(yīng)不斷變化的風(fēng)險(xiǎn)沖擊有關(guān)。脆弱的治理更易陷入系統(tǒng)混亂無(wú)序，或者因?yàn)榉磻?yīng)遲緩、響應(yīng)滯后和應(yīng)變僵化而使經(jīng)濟(jì)社會(huì)受到過(guò)度沖擊。韌性治理可以被視為在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中，以公共權(quán)威為主導(dǎo)的多元主體通過(guò)緊密的合作網(wǎng)絡(luò)，以及多種形態(tài)的互惠互益與合作伙伴關(guān)系，實(shí)施科學(xué)、敏捷、高效的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)政策計(jì)劃和組織動(dòng)員，以增強(qiáng)城市抵御風(fēng)險(xiǎn)沖擊能力的行動(dòng)和過(guò)程。

具體來(lái)說(shuō)，我們可以從“制度—網(wǎng)絡(luò)—能力”三個(gè)層面和維度來(lái)理解韌性治理。

首先是制度維度。制度是社會(huì)系統(tǒng)的行為規(guī)范和約束，也是治理活動(dòng)得以展開(kāi)的基礎(chǔ)和憑據(jù)。制度的核心功能之一是對(duì)各主體之間關(guān)系進(jìn)行權(quán)威性界定，并為利益相關(guān)方的行動(dòng)提供理性預(yù)期，從而為城市整體系統(tǒng)應(yīng)對(duì)重大突發(fā)公共事件的行動(dòng)提供基礎(chǔ)和條件。例如，應(yīng)急指揮體系的快速建立，以及“決策—執(zhí)行”行為的有效實(shí)施，都是以城市的基本政治架構(gòu)和行政體制為基礎(chǔ)的。試想，如果缺乏統(tǒng)籌高效的現(xiàn)代治理體系，相關(guān)主體各行其是、各自為政，城市就無(wú)法凝聚成最強(qiáng)的力量來(lái)應(yīng)對(duì)外在風(fēng)險(xiǎn)的沖擊和擾動(dòng)，并從災(zāi)害中迅速恢復(fù)過(guò)來(lái)。

其次是網(wǎng)絡(luò)維度。一般來(lái)說(shuō)，網(wǎng)絡(luò)是由若干節(jié)點(diǎn)和連接這些節(jié)點(diǎn)的鏈路構(gòu)成的體系，表示諸多對(duì)象及其相互聯(lián)系。在社會(huì)治理過(guò)程中，我們將網(wǎng)絡(luò)視為一種重要的社會(huì)關(guān)系及其組織形態(tài)，也可以理解為資源分布、流通和配置的形態(tài)。現(xiàn)代城市是一個(gè)人口高密度聚集、要素快速流動(dòng)，關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜的有機(jī)生命體，因此鏈接多元主體、多層次資源的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)是現(xiàn)代城市的重要組織形態(tài)。社會(huì)要素缺乏相互連接和影響，在面對(duì)風(fēng)險(xiǎn)和沖擊時(shí)必然是孤立無(wú)援的，也是十分脆弱的，只有加強(qiáng)眾多城市要素之間的相互連接和支撐，建構(gòu)出復(fù)雜適應(yīng)性網(wǎng)絡(luò)才能提高整體的抗壓性和冗余性。因此，網(wǎng)絡(luò)的彈性和堅(jiān)韌程度決定了城市的韌性水平?？傮w上看，與城市韌性有關(guān)的網(wǎng)絡(luò)形態(tài)有兩種：一種是多個(gè)城市之間所形成的互動(dòng)合作關(guān)系，表現(xiàn)為信息、資源的互通共享，以及為實(shí)現(xiàn)共同目標(biāo)開(kāi)展的互相協(xié)作，這對(duì)于增加單個(gè)城市資源具有重要意義和價(jià)值；另一種是城市內(nèi)部以政府為主導(dǎo)的多元社會(huì)主體之間所結(jié)成的互動(dòng)合作關(guān)系，表現(xiàn)為面對(duì)風(fēng)險(xiǎn)不確定性時(shí)所形成的共識(shí)，以及相互信任、理解和支持，這種網(wǎng)絡(luò)的成熟和發(fā)達(dá)程度會(huì)直接影響城市整體的組織動(dòng)員水平。

最后是能力維度。能力是城市管理者運(yùn)用制度和規(guī)范管理城市安全事務(wù)，科學(xué)決策、高效協(xié)同、扎實(shí)執(zhí)行的能力。能力與制度體系緊密相連，但并不等同于制度體系，因?yàn)榧词乖谙嗤闹贫润w系之下，不同行動(dòng)主體的應(yīng)急能力也有差異。城市是社會(huì)生命體，是人組成的群體集合，因此城市管理者、應(yīng)急工作者的工作能力必然決定著城市的韌性水平。總體上來(lái)看，與韌性治理相關(guān)的能力主要包括這樣幾種：一是風(fēng)險(xiǎn)預(yù)判的能力，是指在不確定的環(huán)境下，能夠借助科學(xué)技術(shù)手段和豐富的治理經(jīng)驗(yàn)提前進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)判斷和預(yù)警的能力，如我們常說(shuō)的見(jiàn)微知著、一葉知秋；二是風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備的能力，是指在風(fēng)險(xiǎn)預(yù)判的基礎(chǔ)上，快速開(kāi)展預(yù)防準(zhǔn)備和資源儲(chǔ)備的工作，并采取必要的手段減緩風(fēng)險(xiǎn)可能造成的損失和傷害；三是科學(xué)決策的能力，是指當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)來(lái)臨時(shí)，能夠依據(jù)科學(xué)規(guī)律，果斷采取措施控制事態(tài)發(fā)展，并進(jìn)行全面動(dòng)員迅速?gòu)臑?zāi)害中恢復(fù)過(guò)來(lái)的能力；四是風(fēng)險(xiǎn)學(xué)習(xí)的能力，是指在事后及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，動(dòng)態(tài)調(diào)整優(yōu)化風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)方案，以不斷提高風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)的績(jī)效和公共安全水平。

當(dāng)然，在科學(xué)技術(shù)快速迭代的今天，數(shù)智技術(shù)在治理活動(dòng)中的作用越來(lái)越明顯和重要。以“一網(wǎng)通辦”“一網(wǎng)統(tǒng)管”等為代表的智慧城市建設(shè)案例說(shuō)明，以大數(shù)據(jù)、人工智能、物聯(lián)網(wǎng)等為代表的數(shù)智技術(shù)的大規(guī)模應(yīng)用，能夠提升靈敏感知、準(zhǔn)確研判、快速響應(yīng)的城市服務(wù)和管理能力，提高政府運(yùn)行效率和多方合作潛力。在疫情防控中，健康碼等信息技術(shù)運(yùn)用就在人員篩查和流行病學(xué)調(diào)查中發(fā)揮了輔助功能，極大提高了風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和人群流動(dòng)管控的效率，成為治理韌性的重要組成部分。又如，對(duì)山體滑坡、泥石流等地質(zhì)災(zāi)害實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)預(yù)警技術(shù)的發(fā)展，不僅提高了風(fēng)險(xiǎn)感知和提前預(yù)判精準(zhǔn)度，也實(shí)現(xiàn)了快速、全面的社會(huì)預(yù)警預(yù)報(bào)，有利于減少損失、挽救生命。因此，我們將科技視為上述“制度—網(wǎng)絡(luò)—能力”框架的支持性因素，它能夠?qū)χ贫鹊膱?zhí)行、網(wǎng)絡(luò)的運(yùn)行和能力的提升同時(shí)產(chǎn)生重要的賦能作用，從而進(jìn)一步提高治理體系在面對(duì)重大突發(fā)公共事件時(shí)的敏捷度、應(yīng)變度和適應(yīng)度。

我國(guó)城市韌性治理的“長(zhǎng)板”與“短板”

“居安思危”“有備無(wú)患”是中國(guó)傳統(tǒng)治理思想中的精華和瑰寶。中國(guó)共產(chǎn)黨長(zhǎng)期保持著較高的憂患意識(shí)和風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，很大程度上提升了治理體系的應(yīng)急準(zhǔn)備能力和風(fēng)險(xiǎn)適應(yīng)能力，有力戰(zhàn)勝了一系列重大突發(fā)公共事件。特別是疫情防控以來(lái)，我國(guó)在高度不確定的復(fù)雜環(huán)境中逐步摸索出一套政策和策略，不僅確保了人民群眾的健康安全，而且實(shí)現(xiàn)了疫情防控和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的統(tǒng)籌兼顧，顯示出較強(qiáng)的治理韌性，這也成為了“中國(guó)之治”的重要內(nèi)容之一。我國(guó)城市韌性治理的“長(zhǎng)板”主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

一是統(tǒng)一權(quán)威的城市應(yīng)急制度。2003年以來(lái)，隨著“一案三制”應(yīng)急管理體系的發(fā)展，我國(guó)多數(shù)大城市、特大城市都建立起了以應(yīng)急管理委員會(huì)為核心的城市應(yīng)急組織體系，并逐步形成了集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的工作領(lǐng)導(dǎo)制度。其中，城市各級(jí)黨組織處于領(lǐng)導(dǎo)核心地位，發(fā)揮著統(tǒng)攬全局、協(xié)調(diào)各方的指揮中樞功能，在此基礎(chǔ)上，政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同和公眾參與等活動(dòng)得以具體展開(kāi)和實(shí)施。應(yīng)急狀態(tài)往往是城市常態(tài)均衡被打破，呈現(xiàn)高度混亂特征的非常態(tài)，保持應(yīng)急管理組織體系的完整、統(tǒng)一和穩(wěn)定，以及高效完成各項(xiàng)執(zhí)行任務(wù)，就是韌性治理的一個(gè)重要表現(xiàn)。從實(shí)踐來(lái)看，中國(guó)特色的應(yīng)急制度體系在城市集中力量攻堅(jiān)克難、應(yīng)對(duì)重大突發(fā)公共事件挑戰(zhàn)過(guò)程中起到了重要的基礎(chǔ)性作用。

二是底網(wǎng)密織的社會(huì)治理體系。社會(huì)治理是調(diào)節(jié)各種利益關(guān)系，化解多樣社會(huì)矛盾，凝聚塑造社會(huì)共識(shí)，創(chuàng)造良善社會(huì)秩序的過(guò)程。通過(guò)夯實(shí)基層政權(quán)以及大力實(shí)施“網(wǎng)格化管理”，我國(guó)城市已經(jīng)在基層社區(qū)編織起權(quán)責(zé)明確、邊界清晰、要素覆蓋、資源鏈接的社會(huì)治理網(wǎng)絡(luò)。在風(fēng)險(xiǎn)沖擊情境下，社會(huì)治理網(wǎng)絡(luò)在“小”和“大”兩方面發(fā)揮著重要作用：從“小”來(lái)看，每個(gè)具體的網(wǎng)格單元相對(duì)完整、自成一體，能夠根據(jù)中樞指令自組織開(kāi)展社會(huì)動(dòng)員、互救互助的應(yīng)急處置行動(dòng)，形成堅(jiān)強(qiáng)的戰(zhàn)斗堡壘；從“大”來(lái)看，網(wǎng)絡(luò)鏈條又能夠在人員、資源、信息等方面形成互助和共振，從而提升整體抵御風(fēng)險(xiǎn)沖擊的能力?？梢哉f(shuō)，無(wú)論是自然災(zāi)害中的層級(jí)動(dòng)員、組織撤離，還是疫情防控中的社區(qū)隔離、上門(mén)服務(wù)，中國(guó)特色的城市基層治理網(wǎng)絡(luò)體系都發(fā)揮著重要功能和作用。

三是靈敏調(diào)適的風(fēng)險(xiǎn)學(xué)習(xí)能力。嚴(yán)格的問(wèn)責(zé)機(jī)制、務(wù)實(shí)的治理風(fēng)格和日趨完善的災(zāi)害調(diào)查機(jī)制促使城市管理者保持著較強(qiáng)的風(fēng)險(xiǎn)學(xué)習(xí)能力。這一能力集中體現(xiàn)在對(duì)已發(fā)生災(zāi)害及其應(yīng)對(duì)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的總結(jié)反思，以及對(duì)后續(xù)管理行動(dòng)策略進(jìn)行快速調(diào)整優(yōu)化之上。在宏觀上，中國(guó)應(yīng)急管理體系從2003年之后的“一案三制”建設(shè)到2018年綜合性應(yīng)急管理部門(mén)改革，整個(gè)變遷過(guò)程都可以視為不斷危機(jī)學(xué)習(xí)總結(jié)和調(diào)適的結(jié)果。在微觀上，面對(duì)高度不確定的公共衛(wèi)生事件，中國(guó)城市把傳染病防治基本原理與具體治理實(shí)踐相結(jié)合，逐步摸索出的以多點(diǎn)觸發(fā)、快速流調(diào)、逐次封控、區(qū)域篩查為核心的“精準(zhǔn)防控”策略，正是在危機(jī)中不斷總結(jié)、動(dòng)態(tài)優(yōu)化的經(jīng)典案例。超強(qiáng)的風(fēng)險(xiǎn)學(xué)習(xí)能力正是城市韌性治理的重要內(nèi)容和優(yōu)勢(shì)體現(xiàn)。

同時(shí)，我們也要看到在城市治理中還存在一些短板和瓶頸，制約了治理的韌性水平。特別是“7.20”鄭州特大暴雨災(zāi)害等事件，暴露出城市在風(fēng)險(xiǎn)研判、應(yīng)急準(zhǔn)備、指揮協(xié)調(diào)、物資供應(yīng)、社區(qū)服務(wù)等方面還存在諸多問(wèn)題和不足?？梢哉f(shuō)，導(dǎo)致這些問(wèn)題的根本原因是城市應(yīng)急管理體系和能力發(fā)展的不平衡和不充分，具體表現(xiàn)為“四強(qiáng)四弱”：

第一，發(fā)展意識(shí)強(qiáng)，安全意識(shí)弱。相對(duì)于經(jīng)濟(jì)建設(shè)和城市發(fā)展，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題重視不足，安全發(fā)展的意識(shí)不強(qiáng)，資源投入不夠，甚至遇事有僥幸心理，導(dǎo)致對(duì)重特大災(zāi)害警惕性不足，或者事前應(yīng)對(duì)部署不緊不實(shí)。

第二，頂層設(shè)計(jì)強(qiáng)，基層執(zhí)行弱?？傮w來(lái)看，中國(guó)特色的應(yīng)急管理體系基本成型，制度框架和主干已經(jīng)確立，城市應(yīng)急管理的頂層設(shè)計(jì)在未來(lái)相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)會(huì)保持相對(duì)穩(wěn)定；而與之相比較，城市基層應(yīng)急管理體系還處于改革磨合期，專常兼?zhèn)?、靈活機(jī)動(dòng)的應(yīng)急管理模式尚在摸索之中，再加上日常管理任務(wù)繁重，人員隊(duì)伍流動(dòng)性高，專業(yè)能力很難保持，遇到重大突發(fā)公共事件往往措手不及。

第三，專業(yè)管理強(qiáng)，協(xié)同合力弱。在城市群層面，單個(gè)城市的行政能力較強(qiáng)，城市之間的橫向協(xié)作能力較弱，信息共享、聯(lián)合應(yīng)急、溝通協(xié)商等機(jī)制不健全不完整。在政府內(nèi)部，各個(gè)專業(yè)職能部門(mén)自成體系，自擁邊界，內(nèi)部管理能力較強(qiáng)，但部門(mén)之間的協(xié)同、溝通機(jī)制較弱。包括各類監(jiān)管、風(fēng)險(xiǎn)信息缺乏實(shí)時(shí)更新和共享，部門(mén)、行業(yè)應(yīng)急預(yù)案缺乏銜接互通，平時(shí)綜合整體演練不足，急時(shí)指揮協(xié)同分散，甚至在個(gè)別案例中統(tǒng)一指揮缺失，未能牢牢掌握全域性災(zāi)害綜合整治的主動(dòng)權(quán)。

第四，國(guó)家主導(dǎo)強(qiáng)，社會(huì)參與弱。正如有學(xué)者指出的，以黨領(lǐng)政的高位推動(dòng)形成了中國(guó)政策執(zhí)行的制度優(yōu)勢(shì)和獨(dú)特效能。但與此同時(shí)，社會(huì)組織有序參與應(yīng)急管理和公共安全建構(gòu)的制度保障還不足，參與的能力和質(zhì)量也有待進(jìn)一步提升?；鶎诱?quán)組織的社會(huì)動(dòng)員能力較強(qiáng)，但社區(qū)自組織、微治理的能力還比較弱。

進(jìn)一步完善城市韌性治理體系的路徑與對(duì)策

總體來(lái)說(shuō)，在風(fēng)險(xiǎn)擾動(dòng)的情景下，韌性系統(tǒng)有三個(gè)顯著特征：一是“打不垮”，即系統(tǒng)堅(jiān)固穩(wěn)定，在吸收外來(lái)沖擊力的基礎(chǔ)上保持形態(tài)和功能的穩(wěn)定；二是“變化多”，能夠通過(guò)快速的自身調(diào)整、重組甚至再造來(lái)適應(yīng)環(huán)境的不確定性和變化；三是“恢復(fù)快”，系統(tǒng)在形態(tài)和功能暫時(shí)受到抑制后，能夠在最短時(shí)間內(nèi)恢復(fù)常態(tài)，把損失降到最低。治理系統(tǒng)是城市復(fù)雜巨系統(tǒng)中最主動(dòng)和最活躍的部分，韌性治理則是韌性城市建設(shè)中最重要和核心的部分。黨的二十大報(bào)告提出，要完善“國(guó)家應(yīng)急管理體系”，“打造宜居、韌性、智慧城市”。要保證城市在面對(duì)重大突發(fā)公共事件時(shí)打不垮、變化多和恢復(fù)快，切實(shí)提高城市韌性治理水平，就需要構(gòu)建敏捷、緊密、高效的城市公共安全治理和應(yīng)急管理體系。

第一，加強(qiáng)城市應(yīng)急管理的元治理。“元治理”通常被認(rèn)為是“對(duì)治理的治理”，用以描述對(duì)市場(chǎng)化、網(wǎng)絡(luò)化治理過(guò)程的控制和引導(dǎo)。上世紀(jì)80年代以來(lái)席卷全球的治理運(yùn)動(dòng)強(qiáng)調(diào)傳統(tǒng)公共部門(mén)的改造，強(qiáng)調(diào)多中心、分權(quán)化和網(wǎng)絡(luò)化等傾向。就韌性系統(tǒng)來(lái)說(shuō)，治理形態(tài)的特點(diǎn)的確有利于資源分散、多中心合作，以及在此基礎(chǔ)上凝聚合力。但從實(shí)踐來(lái)看，網(wǎng)絡(luò)治理中的決策、協(xié)調(diào)、參與和問(wèn)責(zé)都離不開(kāi)更為宏觀的制度、規(guī)則和公共價(jià)值。從元治理的角度來(lái)看，首先要把城市安全、人民安全的觀念放置于更為重要和顯著的位置，夯實(shí)城市安全與社會(huì)穩(wěn)定的基礎(chǔ)，以新安全格局保障新發(fā)展格局；其次，健全完善集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的應(yīng)急工作領(lǐng)導(dǎo)體制，把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿于風(fēng)險(xiǎn)治理和應(yīng)急管理的全過(guò)程。其次，強(qiáng)化多層級(jí)、多主體、全方位、全覆蓋的安全發(fā)展責(zé)任機(jī)制，把安全與發(fā)展、安全與行業(yè)、安全與生產(chǎn)緊密結(jié)合起來(lái)，提高安全治理和應(yīng)急管理的主動(dòng)性、前瞻性。

第二，加強(qiáng)區(qū)域城市群應(yīng)急合作治理。孤島容易被摧毀，只有構(gòu)筑區(qū)域性的、強(qiáng)大的城市網(wǎng)絡(luò)才能抵御風(fēng)險(xiǎn)沖擊。一是建立區(qū)域協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)體制。組織以超大、特大城市為主導(dǎo)，中小城市共同參與，或者多個(gè)特大城市共同參與的區(qū)域性應(yīng)急聯(lián)盟，建立聯(lián)絡(luò)機(jī)制和會(huì)商機(jī)制，統(tǒng)一應(yīng)急管理工作流程和業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)日常應(yīng)急管理中的信息互通、風(fēng)險(xiǎn)共防、救災(zāi)互助等工作。二是建立應(yīng)急準(zhǔn)備合作機(jī)制。建立健全橫向聯(lián)合指揮跨域救援等機(jī)制；聯(lián)合開(kāi)展跨區(qū)域、跨流域風(fēng)險(xiǎn)隱患普查，形成綜合治理、系統(tǒng)治理格局；編制聯(lián)合應(yīng)急預(yù)案，并組織聯(lián)合應(yīng)急演練，強(qiáng)化各地預(yù)案之間的銜接配合。三是建立應(yīng)急資源區(qū)域儲(chǔ)備體系。國(guó)家根據(jù)區(qū)域空間特性和規(guī)劃建立若干區(qū)域?yàn)?zāi)害資源儲(chǔ)備中心；利用大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)分析研判城市之間的資源分布差異，實(shí)現(xiàn)對(duì)防災(zāi)設(shè)備、救援物資和科研資源的科學(xué)布局，提高城市之間的資源互補(bǔ)性和城市群整體的資源韌性。

第三，加強(qiáng)城市基層應(yīng)急管理體系建設(shè)?；鶎影矂t城市安，基層治理是城市治理的重要內(nèi)容。首先，健全基層應(yīng)急組織體系。組建街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）應(yīng)急管理領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，建立大安全和大應(yīng)急框架，在整合條塊資源的基礎(chǔ)上組建基層應(yīng)急救援隊(duì)伍。居（村）民委員會(huì)設(shè)立應(yīng)急服務(wù)站，協(xié)助做好屬地應(yīng)急管理工作，建立完善“第一響應(yīng)人”制度，提高應(yīng)急反應(yīng)靈敏度。其次，夯實(shí)基層應(yīng)急執(zhí)行體系。加強(qiáng)社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和隱患排查，細(xì)化各類應(yīng)急預(yù)案，定期組織開(kāi)展實(shí)戰(zhàn)演練，認(rèn)真落實(shí)應(yīng)急值守制度，強(qiáng)化街鎮(zhèn)綜合指揮、協(xié)調(diào)調(diào)動(dòng)的權(quán)限，提高應(yīng)急處置和恢復(fù)善后的綜合能力。最后，加強(qiáng)基層應(yīng)急智能體系。推動(dòng)“一網(wǎng)統(tǒng)管”等城市綜合管理平臺(tái)向基層延伸拓展，繪制全口徑信息“一張圖”、編織全天候監(jiān)控“一張網(wǎng)”、打造全過(guò)程管理“一張屏”，提高社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)感知、信息上報(bào)、先期處置、群防群治的前瞻性、能動(dòng)性和敏捷性。

第四，加強(qiáng)政企社民應(yīng)急合作治理。按照黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的總體要求，匯聚各方力量共筑城市安全體系，建設(shè)更高水平的安全城市。一方面，要充分發(fā)揮社會(huì)力量在城市防災(zāi)減災(zāi)中的積極作用，通過(guò)財(cái)政補(bǔ)貼、稅收減免、購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等方式鼓勵(lì)企業(yè)和社會(huì)組織參與技術(shù)研發(fā)、裝備研制、隱患排查、安全培訓(xùn)、資源儲(chǔ)備、應(yīng)急救援等工作，鼓勵(lì)公民、家庭進(jìn)行應(yīng)急物資儲(chǔ)備，建立政府為主、社會(huì)輔助、調(diào)度順暢的應(yīng)急物資儲(chǔ)備體系。另一方面，要打造政企合作的韌性物流和供應(yīng)鏈體系。暢通的物資流動(dòng)和供應(yīng)體系是城市運(yùn)行的核心功能，是韌性城市的重要保證。因此要針對(duì)重大自然災(zāi)害和公共衛(wèi)生事件的具體情景，對(duì)物資生產(chǎn)、資源儲(chǔ)備、物流鏈條、重點(diǎn)環(huán)節(jié)和保供機(jī)制進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，同時(shí)發(fā)揮政府統(tǒng)籌和企業(yè)運(yùn)行的專長(zhǎng)，確保在面對(duì)重大突發(fā)公共事件時(shí)能夠貨暢其流。同時(shí)，還要發(fā)展壯大社區(qū)群防群治力量，深入動(dòng)員應(yīng)急志愿者隊(duì)伍，提高志愿者第一響應(yīng)、互救互助能力水平，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)共同體。

第五，加強(qiáng)城市應(yīng)急能力建設(shè)。一是推進(jìn)智慧應(yīng)急建設(shè)。推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+”、大數(shù)據(jù)、人工智能、物聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代技術(shù)在風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、預(yù)警預(yù)報(bào)、綜合指揮、應(yīng)急救援等領(lǐng)域的應(yīng)用，不斷提高城市敏捷感知、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)判、信息共享和快速反應(yīng)的支撐能力。二是推進(jìn)專業(yè)隊(duì)伍建設(shè)。加強(qiáng)專業(yè)應(yīng)急救援隊(duì)伍建設(shè)，圍繞“一隊(duì)多用、一專多能”目標(biāo)，提升抗洪搶險(xiǎn)、地質(zhì)災(zāi)害救援、森林防滅火、生產(chǎn)安全事故救援等各類專業(yè)救援力量搶險(xiǎn)救援能力。三是推進(jìn)干部能力建設(shè)。加強(qiáng)干部風(fēng)險(xiǎn)管理和應(yīng)急管理能力培訓(xùn)，建立專業(yè)培訓(xùn)、定期輪訓(xùn)相結(jié)合的長(zhǎng)效機(jī)制，充分運(yùn)用桌面演練、模擬實(shí)戰(zhàn)訓(xùn)練等現(xiàn)代化、科技化培訓(xùn)形式，提高領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)突發(fā)公共事件的預(yù)防處置能力。

【本文作者為武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院教授】

責(zé)編：王 克／美編：王嘉騏

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