摘 要:加快打造韌性城市是經(jīng)濟(jì)全球化背景下提升城市風(fēng)險應(yīng)對能力，促進(jìn)以人為本的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、推進(jìn)政府治理體系與治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略選擇。由于城市系統(tǒng)具有復(fù)雜交互性和緊密耦合的特點，增強城市韌性需從多方面發(fā)力。面對新冠疫情，溫州在短時間內(nèi)實現(xiàn)了“戰(zhàn)疫情”與“促發(fā)展”的雙目標(biāo)平衡，其在疫情“大考”中表現(xiàn)出的城市韌性，為各地推進(jìn)韌性城市建設(shè)提供了有益參考：弘揚價值創(chuàng)造和風(fēng)雨同舟的精神、充分利用數(shù)智技術(shù)的優(yōu)勢、建立提升社會韌性的教育體系、營造良好的營商環(huán)境。
關(guān)鍵詞:韌性城市 以人為本 社會韌性 溫州經(jīng)驗
【中圖分類號】F290 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A
重大災(zāi)害何時以何種方式來臨，往往很難預(yù)測。認(rèn)識到重大突發(fā)事件發(fā)生的可能性，并在意外危險發(fā)生時調(diào)動資源成功應(yīng)對并復(fù)原[1]，是經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的重要課題。常態(tài)意外理論（Normal Accident Theory）認(rèn)為，組織存在結(jié)構(gòu)上的復(fù)雜交互性和運行上的緊密耦合性，因此事故發(fā)生不能簡單以決策失誤、設(shè)備失靈等表面原因來解釋，而應(yīng)深刻探討如何通過組織運轉(zhuǎn)讓城市增強抵御風(fēng)險的能力[2]。建設(shè)韌性城市，是提升城市應(yīng)對各種不確定性和重大風(fēng)險能力水平的有效策略。
建設(shè)韌性城市的重要性
21世紀(jì)初，西方興起了韌性城市規(guī)劃與建設(shè)的浪潮。2018年，我國出臺《關(guān)于推進(jìn)城市安全發(fā)展的意見》。隨后，國務(wù)院安全生產(chǎn)委員會牽頭開展“安全發(fā)展示范城市”創(chuàng)建與評價工作，城市韌性建設(shè)在我國開始大規(guī)模實踐[3]。北京、上海將韌性城市建設(shè)任務(wù)納入城市總體規(guī)劃；國家自然科學(xué)基金委員會配合“千年大計”和國家雄安新區(qū)建設(shè)，啟動了“韌性雄安”應(yīng)急課題；黃石、德陽、海鹽和義烏入選了洛克菲勒基金會“全球100韌性城市”計劃，在韌性城市建設(shè)中積極探索國際合作。2020年，黨的十九屆五中全會首次從國家戰(zhàn)略的高度提出“建設(shè)海綿城市、韌性城市”。黨的二十大要求：“堅持人民城市人民建、人民城市為人民，提高城市規(guī)劃、建設(shè)、治理水平，加快轉(zhuǎn)變超大特大城市發(fā)展方式，實施城市更新行動，加強城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，打造宜居、韌性、智慧城市。”
建設(shè)韌性城市是經(jīng)濟(jì)全球化背景下城市應(yīng)對自然與社會風(fēng)險的必然選擇。近年來，地震臺風(fēng)、爆炸坍塌等自然災(zāi)害、事故災(zāi)難層出不窮，新冠疫情、烏克蘭危機等公共衛(wèi)生、社會安全事件影響重大深遠(yuǎn)。并且，隨著風(fēng)險耦合和級聯(lián)效應(yīng)的增強，災(zāi)害鏈和受災(zāi)范圍都極大延長。城市作為經(jīng)濟(jì)與人口聚集的重要場所，往往受到原生災(zāi)害和次生災(zāi)害的多重沖擊，甚至波及周邊乃至全球范圍的其他城市。特別是在新冠疫情成為全球危機的背景下，各城市距離完全恢復(fù)還有很長的路要走。
建設(shè)韌性城市是順應(yīng)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程的戰(zhàn)略性決策。我國的城鎮(zhèn)化正處于快速發(fā)展中后期向成熟期過渡的關(guān)鍵階段，目前已形成以中心城市、城市群和都市圈為主體的城鎮(zhèn)發(fā)展格局。2021年常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到64.72%，現(xiàn)有的19個城市群集聚了全國70%以上的人口和80%以上的經(jīng)濟(jì)總量；2010—2020年間，部分大城市常住人口增量達(dá)數(shù)百萬，部分市轄區(qū)人口密度超2萬人/平方公里[4]。城市規(guī)模不斷擴(kuò)張，各類要素快速流動并向城市聚集，加劇了城市風(fēng)險與脆弱性，當(dāng)社會系統(tǒng)的演進(jìn)規(guī)律和生態(tài)系統(tǒng)的承載能力跟不上城市的發(fā)展速度時就會破壞社會與自然的平衡，引發(fā)許多城市安全問題，不少城市在疫情防控當(dāng)中就暴露出韌性不足的問題。
建設(shè)韌性城市是推進(jìn)政府應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化的必然要求。韌性城市建設(shè)涉及多個利益相關(guān)者，要求增強政府的整體性，發(fā)揮政府權(quán)威作用，通過信息共享、政策溝通等手段實現(xiàn)行政機構(gòu)之間、政府與社會之間的協(xié)調(diào)統(tǒng)一和城市治理一體化?？缃缥C和風(fēng)險級聯(lián)效應(yīng)的強化機制強調(diào)政府的緊急動員、快速支援能力，以在最短的時間內(nèi)防止風(fēng)險擴(kuò)散。城市問題的復(fù)雜性同樣呼喚多樣化的公共服務(wù)，政府要加快轉(zhuǎn)變職能，與社會組織良性互動，對民眾需求快速反應(yīng)[5]。
韌性城市中的社會韌性
城市是包含社會、經(jīng)濟(jì)、文化、生態(tài)等一系列子系統(tǒng)的復(fù)雜系統(tǒng)合集，韌性城市的構(gòu)建包含多個維度，本文聚焦其中的社會韌性。城市社會韌性水平是城市韌性與可持續(xù)發(fā)展的保障，通過為城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供勞動力、為企業(yè)發(fā)展提供技術(shù)支持、為資源利用及環(huán)境治理提供方案等方式來提升城市社會發(fā)展韌性[6]。美國洛克菲勒基金會資助構(gòu)建的“城市韌性指數(shù)”，涵蓋健康和福利、經(jīng)濟(jì)和社會、基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)系統(tǒng)、領(lǐng)導(dǎo)力和戰(zhàn)略四個維度。聯(lián)合國減災(zāi)署提出的“韌性城市十大準(zhǔn)則”，其中一個重要維度是“培訓(xùn)、教育和公眾意識”，強調(diào)要培養(yǎng)公民參與創(chuàng)建韌性城市的集體責(zé)任感。浙江大學(xué)韌性城市研究中心提出了構(gòu)建韌性城市四個維度，即技術(shù)、組織、社會和經(jīng)濟(jì)，其中社會維度指“減少傷亡損害，能夠在災(zāi)后提供緊急醫(yī)療服務(wù)和臨時避難場所，在長期恢復(fù)過程中可以滿足當(dāng)?shù)氐木蜆I(yè)和教育需求”。Jha等提出韌性城市由基礎(chǔ)設(shè)施韌性、制度韌性、經(jīng)濟(jì)韌性和社會韌性組成，其中社會韌性被視為城市社區(qū)人口特征、組織結(jié)構(gòu)以及人力資源等要素的集成[7]。
韌性城市建設(shè)的溫州經(jīng)驗
新冠疫情給中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展帶來巨大沖擊，正常的經(jīng)濟(jì)社會活動一度幾乎停擺。溫州不僅在短時間內(nèi)控制住了疫情擴(kuò)散態(tài)勢，而且迅速實現(xiàn)了復(fù)工復(fù)產(chǎn)，經(jīng)濟(jì)穩(wěn)中有升，成為浙江反彈回升最快的地區(qū)之一，實現(xiàn)了“戰(zhàn)疫情”與“促發(fā)展”的雙目標(biāo)平衡[8]。溫州在疫情“大考”中表現(xiàn)出的城市韌性，既來自溫州政府的組織能力，也源自良好的政企、政民關(guān)系。
有為的服務(wù)型政府
努力構(gòu)建“親”“清”新型政商關(guān)系，與企業(yè)建立健康而良性的互動。非公有制經(jīng)濟(jì)是社會主義市場經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，在滿足人民多樣化需要、增加就業(yè)、促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中起著積極作用。習(xí)近平總書記多次強調(diào)：“非公有制經(jīng)濟(jì)在我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的地位和作用沒有變，我們毫不動搖鼓勵、支持、引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方針政策沒有變，我們致力于為非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)I造良好環(huán)境和提供更多機會的方針政策沒有變。”他要求領(lǐng)導(dǎo)干部“對非公有制經(jīng)濟(jì)人士多關(guān)注、多談心、多引導(dǎo)，幫助解決實際困難”，“同民營企業(yè)家的關(guān)系要清白、純潔，不能有貪心私心，不能以權(quán)謀私，不能搞權(quán)錢交易”。2018年改革開放40周年之際，溫州成功獲批創(chuàng)建“兩個健康”先行區(qū)。圍繞非公有制經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展和非公有制經(jīng)濟(jì)人士健康成長，溫州在構(gòu)建“親”“清”新型政商關(guān)系上進(jìn)行了開創(chuàng)性的探索。比如，在全國率先通過法定程序，將每年11月1日設(shè)立為“民營企業(yè)家節(jié)”。創(chuàng)新“三清單一承諾”制度，推出政商交往“正面清單”“負(fù)面清單”和清廉民企建設(shè)“引導(dǎo)清單”各7條，3.5萬名領(lǐng)導(dǎo)干部書面簽訂“反對不按規(guī)則辦事行為承諾”，旨在改變“不按規(guī)則找熟人辦事”的路徑依賴。建立企業(yè)家緊急事態(tài)應(yīng)對制度，實行重大涉企案件風(fēng)險報告制度，全面推行涉企柔性執(zhí)法制度，為企業(yè)家干事創(chuàng)業(yè)保駕護(hù)航。組織開展以“兩個健康”為主題的“萬名干部進(jìn)萬企”專項行動，抽調(diào)干部與企業(yè)結(jié)對，幫助企業(yè)化解難題、代辦項目。著手健全“政府承諾+社會監(jiān)督+失信問責(zé)”機制，嚴(yán)格兌現(xiàn)依法作出的政策承諾，防止“新官不理舊賬”，營造“一任接著一任干”的良好氛圍。
未雨綢繆、居安思危，強力推進(jìn)重大突發(fā)事件應(yīng)急保障體系建設(shè)。作為沿海城市，溫州經(jīng)常會受到臺風(fēng)、水文地質(zhì)災(zāi)害的影響。在常年應(yīng)對自然災(zāi)害的實踐中，溫州各級政府摸索出了一套有效的防災(zāi)救災(zāi)常態(tài)機制，建立了完善的應(yīng)急救援隊伍和組織力量體系，理順了突發(fā)事件處置流程。疫情的暴發(fā)檢驗了這一應(yīng)急保障體系的韌性，精準(zhǔn)高效的疫情防控彰顯了黨委政府和各級黨員干部的有為和敢當(dāng)；疫情后期快速有序推動復(fù)工復(fù)產(chǎn)，再次展現(xiàn)了自上而下的指導(dǎo)與動員、自下而上的配合與響應(yīng)相互交融而形成的社會韌性與活力。
企業(yè)的快速響應(yīng)與應(yīng)對
增強企業(yè)抗風(fēng)險能力。新冠疫情全球大流行，對世界經(jīng)濟(jì)和貿(mào)易活動造成嚴(yán)重沖擊。溫州制造業(yè)發(fā)達(dá)，出口經(jīng)濟(jì)活躍，若干企業(yè)通過踏實經(jīng)營形成了獨特的優(yōu)勢，產(chǎn)品的市場份額也相對穩(wěn)定，企業(yè)普遍具有較強的抗風(fēng)險能力。疫情發(fā)生后，溫州一些企業(yè)在同行業(yè)其他企業(yè)無法正常生產(chǎn)的情況下，想辦法突出重圍，努力響應(yīng)國內(nèi)外客戶訴求，保持住了業(yè)績增長勢頭，為后續(xù)復(fù)工復(fù)產(chǎn)奠定了良好基礎(chǔ)。
創(chuàng)新企業(yè)運營模式。著名社會學(xué)家費孝通曾說：“我體會到的溫州精神就是不甘心落后，敢為天下先，沖破舊框框，闖出新路子，并且不斷創(chuàng)新。” 近年來，數(shù)字經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展，在推動生產(chǎn)力發(fā)展和生產(chǎn)關(guān)系變革的同時，對產(chǎn)業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型升級提出了新要求。溫州一些民營企業(yè)在無資源依賴的情況下，把智能化改造作為加快傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)升級和新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵性舉措，大力推動產(chǎn)業(yè)數(shù)字化和數(shù)字產(chǎn)業(yè)化。這一舉措降低了疫情對溫州企業(yè)生產(chǎn)運營的沖擊，并在很大程度上為其復(fù)工復(fù)產(chǎn)提供了重要保障。
韌性城市建設(shè)的方向
基于溫州建設(shè)韌性城市的經(jīng)驗，我們認(rèn)為，除了必要的硬件設(shè)施之外，建設(shè)韌性城市還需要從以下四個方面著手，提升社會韌性。
弘揚價值創(chuàng)造和風(fēng)雨同舟的精神
充足的物質(zhì)資源是應(yīng)對風(fēng)險挑戰(zhàn)的基礎(chǔ)，也是城市保持韌性的根本。經(jīng)過改革開放以來四十多年的奮斗，我國的城市和鄉(xiāng)村都發(fā)生了天翻地覆的變化，現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口全部脫貧。下一步，通過有效的措施在全社會弘揚價值創(chuàng)造和風(fēng)雨同舟的精神，鼓勵人們互幫互助、同舟共濟(jì)，有助于進(jìn)一步增強城市韌性和生命力。志愿服務(wù)是社會文明進(jìn)步的重要標(biāo)志，是廣大志愿者奉獻(xiàn)愛心的重要渠道。為鼓勵價值創(chuàng)造、健全志愿服務(wù)激勵機制，北美、歐洲的一些社區(qū)采用了“時間銀行”的概念——志愿者將參與工作或服務(wù)的時間都按小時記錄下來并存進(jìn)時間銀行，當(dāng)自己遭遇困難時可以從時間銀行中支取“被服務(wù)時間”。無論是保障民生還是疫情防控，志愿服務(wù)已成為城市社區(qū)治理中不可或缺的一環(huán)。各級黨委和政府應(yīng)為志愿服務(wù)搭建更多平臺，更好發(fā)揮志愿服務(wù)在社會治理中的積極作用，進(jìn)一步弘揚奉獻(xiàn)、友愛、互助、進(jìn)步的志愿精神，推進(jìn)志愿服務(wù)制度化常態(tài)化，為韌性城市建設(shè)奠定更堅實的社會基礎(chǔ)。
充分利用數(shù)智技術(shù)的優(yōu)勢
人類已經(jīng)進(jìn)入了大數(shù)據(jù)、人工智能、移動互聯(lián)網(wǎng)和云計算的數(shù)智時代。數(shù)智化是在信息化和數(shù)字化能力基礎(chǔ)上，結(jié)合人工智能技術(shù)后形成的技術(shù)手段和工作系統(tǒng)。數(shù)智化在數(shù)據(jù)化的基礎(chǔ)上更加凸顯數(shù)據(jù)層面的治理與算法層面的智能，從而能夠深刻影響賦能及其價值創(chuàng)造的過程[9]。城市借助數(shù)智技術(shù)提升能力和韌性，是推動城市治理優(yōu)化升級、提升居民獲得感幸福感安全感的重要手段。
近年來，一些地方大力發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)，推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)。不過，僅僅通過基礎(chǔ)設(shè)施投入實現(xiàn)城市各個系統(tǒng)和部門間的信息化和數(shù)字化聯(lián)結(jié)是不夠的，還需要利用大數(shù)據(jù)和人工智能技術(shù)對與城市運營和發(fā)展相關(guān)的多模態(tài)數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，提升決策質(zhì)量和效率。同時，要清楚地意識到，技術(shù)雖然能為搜集數(shù)據(jù)提供極大的便利，但搜集什么數(shù)據(jù)、在哪些情境下搜集數(shù)據(jù)、怎樣使用數(shù)據(jù)等問題，事關(guān)個人隱私乃至公共安全，亟需制度化規(guī)范化。另外，也不能將數(shù)字技術(shù)當(dāng)作簡便的管控工具，更不能過于依賴數(shù)字系統(tǒng)而變得懶政、脫離群眾和遠(yuǎn)離實踐。綜上，利用數(shù)字技術(shù)提升城市韌性是城市治理各個部門面臨的重大機遇與挑戰(zhàn)。
建立提升社會韌性的教育體系
從本質(zhì)上講，組織良好運轉(zhuǎn)的關(guān)鍵在于人，以人為本是培養(yǎng)城市韌性的立足點。相比于城市風(fēng)險與災(zāi)害防護(hù)視角下的傳統(tǒng)城市韌性，人本主義視角下的城市韌性更注重城市中人的韌性[10]。個人和社會的韌性來自于應(yīng)對危機的能力與素質(zhì)，因而建立增強社會韌性的教育體系、提升公民風(fēng)險防范能力尤為必要。第一步，通過素質(zhì)教育讓每個以自我為中心的自然人轉(zhuǎn)變?yōu)榭紤]公共利益的社會人。第二步，通過職業(yè)教育讓人們從遵守社會規(guī)范的社會人轉(zhuǎn)化為組織人，即在組織里遵守組織制度、規(guī)則和工作流程。第三步，通過專業(yè)培訓(xùn)使人們從組織人轉(zhuǎn)變?yōu)閷I(yè)人，以更好應(yīng)對各種風(fēng)險挑戰(zhàn)、提高組織績效、為社會做出貢獻(xiàn)。這樣，就能最大程度發(fā)揮人口紅利，提升人力素質(zhì)，以優(yōu)秀的人力資源提升城市韌性。
營造良好的營商環(huán)境
營商環(huán)境是指企業(yè)等市場主體在市場經(jīng)濟(jì)活動中所涉及的體制機制性因素和條件，是城市的重要軟實力。營造市場化、法治化、國際化、便利化的營商環(huán)境可以增強城市發(fā)展的內(nèi)生動力，是打造韌性城市的關(guān)鍵著力點。為此，各個城市要精準(zhǔn)定位，樹立標(biāo)桿，補齊短板，著力優(yōu)化營商環(huán)境。其一，營造公平競爭的市場環(huán)境，多措并舉優(yōu)化融資環(huán)境，保障市場主體融資需求；加大研發(fā)投入和專利保護(hù)，以創(chuàng)新引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級；完善公平競爭制度，改革監(jiān)管體制，加強行業(yè)自律；降低資源獲取成本；努力打造種類齊全、分布廣泛、功能完善的現(xiàn)代中介服務(wù)體系。其二，營造高效廉潔的政務(wù)環(huán)境，積極構(gòu)建“親”“清”新型政商關(guān)系，加強對企業(yè)的關(guān)懷力度；深化“放管服”改革，提升政府服務(wù)效率和能力；加快建設(shè)廉潔政府、透明政府。其三，營造公正透明的法律政策環(huán)境，保證司法公正、公開；打通司法服務(wù)“最后一公里”；加強知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)；完善社會治安防控體系，維護(hù)安定有序的社會治安環(huán)境。其四，營造開放包容的人文環(huán)境，堅持對外開放、互利共贏；培育和弘揚企業(yè)家精神，完善社會信用制度，提升城市人文魅力。最后，找準(zhǔn)城市戰(zhàn)略定位，發(fā)揮城市特色和比較優(yōu)勢，以城市群和都市圈為依托，實現(xiàn)資源共享、優(yōu)勢互補、共贏發(fā)展。
結(jié)語
當(dāng)前討論城市韌性具有特別的意義。城市是落實國家頂層設(shè)計和宏觀戰(zhàn)略最重要的單位。在中國經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展步入新階段的過程中，需要更多城市以科學(xué)系統(tǒng)的方式提升自身韌性，擁有識別或打造本地比較優(yōu)勢、激活市場主體和民眾創(chuàng)新創(chuàng)造的能力，從而積累更加充足的物質(zhì)資源和社會資源，成功應(yīng)對各種挑戰(zhàn)和不確定性。
【本文作者 張志學(xué)，北京大學(xué)光華管理學(xué)院博雅特聘教授、中國社會科學(xué)調(diào)查中心主任；張三保，武漢大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院副教授。本文系國家自然科學(xué)基金重大研究計劃集成項目“數(shù)智化情境下人機協(xié)同中的管理決策與組織行為研究”（項目編號：92146003）和面上項目“中國營商環(huán)境、總經(jīng)理自主權(quán)與企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新”（項目編號：72072137）的階段性成果；武漢大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院碩士研究生陳晨對本文亦有貢獻(xiàn)】
注釋
[1]Wildavsky, A. B. Searching for safety. Taylor and Francis, 2017: 1-2.
[2]Perrow, C., Normal Accidents: Living with High Risk Technologies (updated edition). Princeton University Press, 2011: 62-100.
[3]朱正威、劉瑩瑩：《韌性治理：風(fēng)險與應(yīng)急管理的新路徑》，《行政論壇》，2020年第5期，第81—87頁。
[4]《〈“十四五”新型城鎮(zhèn)化實施方案〉系列專家解讀之三 | 優(yōu)化城鎮(zhèn)化空間布局和形態(tài) 推動“十四五”新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展》，國家發(fā)展和改革委員會，https://www.ndrc.gov.cn/xwdt/ztzl/xxczhjs/ghzc/202207/t20220728_1332075.html?code=&state=123，2022年7月28日更新。
[5]Yosef, J., Planning the Resilient City: Concepts and Strategies for Coping with Climate Change and Environmental Risks, Cities, 2013(31): 220-229.
[6]趙瑞東、方創(chuàng)琳、劉海猛：《城市韌性研究進(jìn)展與展望》，《地理科學(xué)進(jìn)展》，2020年第10期，第1717—1731頁。
[7]Jha, A. K., Miner, T. W., and Stanton-Geddes, Z., Building Urban Resilience: Principles, Tools, and Practice. World Bank Publications, 2013: 11-22.
[8]張志學(xué)、易希薇：《在溫州，看見中國城市的韌性》，《溫州日報》，2020年12月9日，第1版。
[9]陳國青、任明、衛(wèi)強、郭迅華、易成：《數(shù)智賦能: 信息系統(tǒng)研究的新躍遷》，《管理世界》，2022年第1期，第180-195頁。
[10]肖越：《基于人本主義視角的城市韌性度評估——以長株潭城市群為例》，《面向高質(zhì)量發(fā)展的空間治理——2020中國城市規(guī)劃年會論文集（01城市安全與防災(zāi)規(guī)劃）》，2021年，第486—498頁。
責(zé)編：羅 婷／美編：王嘉騏
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