數據是新型生產要素，它既是傳統(tǒng)農業(yè)經濟、工業(yè)經濟和服務經濟轉型升級的賦能要素，又是新興數字經濟培育發(fā)展的內核要素，未來將成為國家之間、企業(yè)之間和個人之間競爭與合作的關鍵性要素。數據市場是數字要素流通交易、場景對接和價值實現(xiàn)的重要媒介和場所，數據只有進入市場領域，通過數據技術的賦能，形成可供投入生產的數據要素，才能真正被納入社會生產過程，從而成為數字經濟發(fā)展的核心要素。正是由于這樣的原因，世界主要國家都將優(yōu)化數據治理作為重要的國家戰(zhàn)略。近幾年，隨著我國數據市場的蓬勃發(fā)展，政府對數據市場治理的重視程度也越來越高，但是我國數據市場仍然存在產權不明、流通不暢、收益不公、治理不優(yōu)等突出問題。為此，中共中央、國務院頒布了《關于構建數據基礎制度更好發(fā)揮數據要素作用的意見》（以下簡稱“數據二十條”），以充分發(fā)揮我國海量數據規(guī)模和豐富應用場景優(yōu)勢，激活數據要素潛能，做強做優(yōu)做大數字經濟，增強經濟發(fā)展新動能，構筑國家競爭新優(yōu)勢。

數據要素市場治理的頂層設計

“數據二十條”是數據要素政策“1+N”架構的“1”，也是數據要素市場治理的頂層設計，因此文件體現(xiàn)出極強的制度導向性和政策傾向性，為我國數據要素市場治理提供了完整的上位制度。

一是全覆蓋構建了數據產權制度。產權制度是數據要素基礎制度的基石，其主要解決權益屬于誰、怎么授權使用以及權益如何保護等問題。完善和健全數據產權制度是鼓勵權利主體有序參與數字經濟發(fā)展的關鍵支撐，是數據要素市場化改革的先手棋，是激勵和約束市場主體的根本所在，也是實現(xiàn)數據要素報酬合理分配的關鍵因素，更是秘密和隱私得到保護和尊重的重要保障。為此，“數據二十條”提出了分類分級分置的“三分”確權與授權新模式，構建了數據要素各參與方合法權益保護制度，推進逐步形成具有中國特色的數據產權制度體系。

二是全過程設計了數據要素流通和交易制度。流通與交易制度是數據市場得以運行的基礎，其主要解決基于什么規(guī)則流通交易、在什么范圍和平臺流通交易以及如何實現(xiàn)跨境交易等問題。數據價值是驅動數據自由流通的基礎，無法有效挖掘數據價值，數據的自由流通和公平交易就缺乏內在動力，既要充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，又要在行業(yè)準入、交易過程和合同執(zhí)行方面加強和改進監(jiān)管，嚴厲打擊危害競爭的行為和其他違法行為。為此，“數據二十條”提出，要完善數據全流程合規(guī)與監(jiān)管規(guī)則體系，統(tǒng)籌構建規(guī)范高效的數據交易場所，培育數據要素流通和交易服務生態(tài)，并構建數據安全合規(guī)有序跨境流通機制。

三是全領域規(guī)定了數據要素收益分配制度。收益制度是促進數據要素市場實現(xiàn)效率與公平均衡的核心制度，其主要解決如何有效統(tǒng)籌數據要素領域的一次分配以及如何更好發(fā)揮政府調節(jié)的再分配功能。數據要素參與收入分配的前提是數據要素的價值化，構建數據要素參與收入分配的長效機制，要不斷健全和完善數據要素參與收入分配的體制機制，構建數據要素由市場評價貢獻、按貢獻決定報酬的機制，探索和確立數據要素參與收入分配的具體形式和典型模式等路徑。為此，“數據二十條”提出，要充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，健全數據要素由市場評價貢獻、按貢獻決定報酬機制，更好發(fā)揮政府在數據要素收益分配中的引導調節(jié)作用，讓全體人民更好共享數字經濟發(fā)展成果。

四是全方位提出了數據要素治理制度。要素治理制度是協(xié)調市場參與主體利益的重要制度，其主要解決要素市場中政府、企業(yè)及其他社會主體之間的協(xié)同問題。數據要素治理的重點是形成多元共治的新模式，要把安全貫穿數據治理全過程，明確各方主體責任和義務，規(guī)范市場發(fā)展秩序。為此，“數據二十條”提出，要創(chuàng)新政府數據治理機制，壓實企業(yè)的數據治理責任，充分發(fā)揮社會力量多方參與的協(xié)同治理作用，構建政府、企業(yè)、社會多方協(xié)同的治理模式，形成有效市場和有為政府相結合的數據要素治理格局。

契合我國數據市場的基本特征和發(fā)展趨勢

不同市場經濟國家市場管理體制具有差異，加之作為新興市場的要素市場，其規(guī)則形成尚處于探索階段，因此數據基礎制度一方面要契合我國數據市場的基本特征和存在問題，另一方面要更加靈活地適應新的發(fā)展趨勢。

一是創(chuàng)制產權結構性分置制度。數據要素基本上都是多元主體參與和協(xié)作形成的，因此其產權劃分難度較大，特別是所有權的界限模糊。為此，“數據二十條”從鼓勵數據開發(fā)應用、流動交易和價值挖掘出發(fā)，擱置和淡化“數據所有權”爭議，提出建立數據資源持有權、數據加工使用權、數據產品經營權等分置的產權運行機制，為激活數據要素價值創(chuàng)造和價值實現(xiàn)提供基礎性制度保障。

二是構建場內場外相結合的交易制度。2022年，我國數據交易市場規(guī)模接近千億元，但實際規(guī)模遠遠大于這個數值，且場外交易規(guī)模占比達到了90%以上。基于數據要素的特殊性和我國國情，短期內數據交易仍然以場外為主的局面不會有徹底改變，但是加快發(fā)展場內交易是逐步優(yōu)化數據交易流通的重要方向。為此，“數據二十條”提出，要構建促進使用和流通、場內場外相結合的交易制度體系，支持數據處理者依法依規(guī)在場內和場外采取開放、共享、交換、交易等方式流通數據，培育壯大場內交易。

三是推行數據流通交易聲明和承諾制。由于要素特征和技術手段等方面的原因，數據交易本身存在一定的安全脆弱性，數據要素市場的監(jiān)管相比其他市場難度更大。因此，世界許多國家在政府市場監(jiān)管之外，加強了數據市場參與企業(yè)的合規(guī)指導。為此，“數據二十條”提出，要圍繞數據來源、數據產權、數據質量、數據使用等，推行面向數據商及第三方專業(yè)服務機構的數據流通交易聲明和承諾制，以此引導數據流通交易相關聯(lián)企業(yè)強化內部合規(guī)管理。

四是積極鼓勵探索試驗數據交易模式。從全球來看，當前數據交易市場尚處于初期培育階段，各國都在加緊探索有效的監(jiān)管技術和監(jiān)管制度。對于我國而言，過去一段時期，雖然一些地區(qū)、行業(yè)和企業(yè)已經在數據交易機制方面進行了有益的嘗試，但是難以滿足數據交易規(guī)模日益增長的現(xiàn)實需求。為此，“數據二十條”提出，要支持有條件的地區(qū)、行業(yè)、企業(yè)先行先試，建立創(chuàng)新容錯機制，加快突破數據可信流通、安全治理等關鍵技術，探索完善數據要素產權、定價、流通、交易、使用、分配、治理、安全的政策標準和體制機制。

激勵相容，兼顧多方市場主體利益

制度設計的一個基本原則就是激勵相容，數據市場治理利益主體眾多、涉及群體復雜，因此其基礎制度必須要體現(xiàn)包容性的特征，從而形成政府監(jiān)管與市場自律、法治與行業(yè)自治協(xié)同、國內與國際統(tǒng)籌的數據要素治理結構。

強調政府監(jiān)管與市場自律并重。數據具有量大、類多、價值密度低、更新速度快等特征，政府在推進數據市場發(fā)展和監(jiān)管中往往遇到覆蓋不夠、能力不足、信息不對稱、知識更新不及時等方面的問題。因此，數據市場統(tǒng)籌好政府監(jiān)管和市場自律二者的關系，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用。為此，“數據二十條”提出，要充分發(fā)揮政府有序引導和規(guī)范發(fā)展的作用，加強企業(yè)數據合規(guī)體系建設和監(jiān)管，形成有效市場和有為政府相結合的數據要素治理格局。

推進法治與行業(yè)自治協(xié)同。數字經濟企業(yè)和平臺天然具有某種程度的自治特征，因此要將行業(yè)組織化的私序與政府法治化的公序結合起來，在逐步提升數據市場法治化水平的基礎上，發(fā)揮行業(yè)組織規(guī)范市場行為的基礎性作用，實現(xiàn)多種秩序力量共同發(fā)力，實現(xiàn)數據市場高效和公平運行。為此，“數據二十條”提出，要強化分行業(yè)監(jiān)管和跨行業(yè)協(xié)同監(jiān)管，建立數據聯(lián)管聯(lián)治機制，鼓勵行業(yè)協(xié)會等社會力量積極參與數據要素市場建設。

注重國內與國際市場統(tǒng)籌。隨著數據成為各國經貿往來和國際產業(yè)競爭的核心要素，世界各國加快推進數據跨境交易和使用，且對于數據主權和安全保護的需求日益增長。為此，“數據二十條”提出，要積極參與數據跨境流動國際規(guī)則制定，推進跨境數字貿易基礎設施建設，探索建立跨境數據分類分級管理機制，構建多渠道、便利化的數據跨境流動監(jiān)管機制，推動數據跨境流動雙邊多邊協(xié)商，探索數據跨境流動與合作的新途徑新模式。

（作者系國家發(fā)改委市場與價格研究所研究員）