【摘要】美國軍工復合體影響政府決策的方式主要有利用大量政治獻金達到政策游說目的，通過政商“旋轉門”影響決策者偏好，經濟利益捆綁影響決策方向，輿論控制操弄社會民意，制造沖突，利用危機攫取巨大收益。但是，美國現(xiàn)行體制無力改變軍工復合體對政府決策的影響，最終還是需要世界上所有愛好和平的國家聯(lián)合起來，打破軍工復合體構筑的偽安全邏輯。

【關鍵詞】軍工復合體  政治游說  “旋轉門”    【中圖分類號】D871.2    【文獻標識碼】A

軍工復合體一般是指國防工業(yè)、軍隊與政界人士之間為持續(xù)追求超出合理國防需求的軍事安全支出而形成的共生性網絡和特殊利益集團。第二次世界大戰(zhàn)后，軍工復合體逐漸演變?yōu)槊绹Q霸世界所依靠的一整套暴力機器，是美國得以同時維持國內“美式民主”和國際“美國治下的和平”不可或缺的制度體系，但同時也是美國政治經濟體內難以祛除的“頑疾”，將美國人民和世界不停帶入戰(zhàn)爭災難。“軍工復合體”一詞由美國前總統(tǒng)艾森豪威爾首先提出。自1961年艾森豪威爾在離任演說中警告“我們必須防止軍工復合體有意或無意地獲得不應當有的影響力”以來，美國軍工復合體已經發(fā)展成為橫跨政府、軍隊、商界、科研機構、智庫和輿論界的巨大網絡，不但能夠左右美國政府的意志，還能操控外國政府的決策。

軍工復合體對美國政策的影響往往不是公開直接的，而是長期、分散、間接、隱秘的，即便它從許多違背真實民意的決策中獲得巨大利益，卻難以找出明確的證據證明美國軍工復合體對某一特定政策施加了何種影響。只有完整揭示這一特殊利益集團的誕生、擴張及其影響，才能真正理解它的寄生性、侵蝕性和頑固性。

美國軍工復合體的起源

隨著現(xiàn)代戰(zhàn)爭的興起，一國的戰(zhàn)爭能力越來越依賴其軍事工業(yè)能力，而軍事工業(yè)的強大與否則日益與整個國家的制造業(yè)水平和戰(zhàn)略資源獲取能力相關。18世紀時，英國經濟學家亞當·斯密就曾提出“國防與財富”之間的關系，指出對外貿易使國家獲得財富、促進產業(yè)發(fā)展，可以用來支撐強大的軍隊，反過來保護與殖民地之間更多的貿易活動。20世紀末，歷史社會學家查爾斯·蒂利指出，強制和資本，即對暴力的壟斷和為戰(zhàn)爭提供源源不斷的資金是現(xiàn)代歐洲國家崛起的關鍵要素?？梢哉f，在第二次世界大戰(zhàn)前，帝國主義國家內部就已經有大大小小的軍工復合體，將軍事擴張、金融市場和工業(yè)革命結合起來，推動了長期的殖民戰(zhàn)爭和帝國爭霸。

兩次世界大戰(zhàn)之間，德國軍事思想家魯登道夫把軍工復合體推崇到了“總體戰(zhàn)”理論高度，這為德國納粹政權和日本軍國主義瘋狂擴張，利用現(xiàn)代工業(yè)和科技對平民進行大屠殺敞開了大門。但是，當美國率先研發(fā)并對日本使用了原子彈后，人類工業(yè)文明具備了自我毀滅的巨大能力，歐洲傳統(tǒng)軍工復合體推動的帝國主義國家間戰(zhàn)爭逐漸被美蘇兩大超級大國的核冷戰(zhàn)取代，因此，美國的軍工復合體試圖沿著保持并擴大永久性軍火工業(yè)的方向影響美國的全球戰(zhàn)略。

在冷戰(zhàn)期間，美蘇戰(zhàn)略對抗使得軍工復合體可以通過軍備競賽、軍火貿易不斷獲利，政府又可以通過刺激軍工需求，避免第二次世界大戰(zhàn)結束后導致的消費不足，擺脫周期性的蕭條和危機。1946年4月，時任美國陸軍參謀長艾森豪威爾簽署文件，強調軍方應該與科學家、工程師、產業(yè)界、科研院所之間建立緊密的合約關系，使科學界和工業(yè)部門都團結在軍隊周圍，這為軍工復合體的形成奠定了基礎。1958年，艾森豪威爾政府成立了基于軍事目的主導科學研究和技術研發(fā)的國防部高級研究計劃局，催生了航空航天、計算機、互聯(lián)網、衛(wèi)星導航等一大批重要的軍民兩用科研成果。艾森豪威爾政府扶持壯大美國軍工復合體，使美國出現(xiàn)了大規(guī)模戰(zhàn)爭后卻不大幅降低軍費這一歷史上不曾有的現(xiàn)象。

美國前總統(tǒng)艾森豪威爾的本意是要把美國打造成“民主的兵工廠”，以對抗共產主義、保護美國價值觀。可到頭來，軍官、政客、國防公司的高管、科學家、戰(zhàn)略學者、保守派基金會、出版商和退伍軍人組織等日益結成緊密的“自利網絡”，在他們的支持下美國麥卡錫主義盛行，裁軍舉步維艱。這迫使艾森豪威爾不得不在離任前警告美國人，警惕軍工復合體“危害我們的自由或民主進程”，并承認雖然世界“幸運地避免了戰(zhàn)爭，卻無法保證持久的和平”。此后六十多年，歷經十幾任美國總統(tǒng)和大小戰(zhàn)爭，今天的軍工復合體已經全面滲透進美國的政治經濟和社會生活，掌控著華盛頓龐大的官僚集團，動輒以美國國家安全為由挾持美國內政外交政策，從而維持美國戰(zhàn)爭機器的長久運轉。

美國軍工復合體對政府決策的影響方式

迄今為止，“鐵三角”理論仍是對美國軍工復合體如何影響政府決策最簡單有力的解釋。“鐵三角”的三端是五角大樓、國會山和軍工企業(yè)，三邊則是這三者之間的利益輸送關系，比如，軍工企業(yè)向國會議員提供政治獻金，國會議員批準大額軍事支出，五角大樓則將合同交付軍工企業(yè)，形成三方受益的閉環(huán)。其實，要讓民眾接受不斷攀升的軍費，還有一角不可或缺，那就是美國的宣傳機器。在大公司控制和利潤驅使下，美國的主流媒體往往對戰(zhàn)爭趨之若鶩、推波助瀾，放大威脅和恐懼，為軍工復合體達到目的保駕護航。具體而言，軍工復合體影響政府決策主要有以下幾種方式：

一是利用大量政治獻金達到政策游說目的。很多學術研究成果表明，金錢在美國國會選舉和立法中發(fā)揮著重要作用，對選舉結果和財政撥款有顯著影響。尤其是“超級金主”在政治格局中占據主導地位。軍工企業(yè)和財團是美國總統(tǒng)選舉和國會選舉的重要“金主”，各類政治獻金是美國軍工復合體影響美國對外政策的重要手段。美國“公開的秘密”網站披露，2003年至2022年，美國軍工企業(yè)為使自己制造的軍火有“用武之地”，僅游說費用就高達25.3億美元，其中洛克希德·馬丁公司、諾思羅普·格魯曼公司、波音公司、通用動力公司、雷神公司五大軍工集團2022年的公關費用均超過1000萬美元，而這些大型軍火公司背后又不乏摩根財團、梅隆財團等大型金融財團的身影。2021年9月，美國布朗大學發(fā)布的“戰(zhàn)爭成本”研究報告顯示，在這些大型金融財團的大力游說下，自2001年發(fā)動阿富汗戰(zhàn)爭以來，美國軍費支出累計超過了14萬億美元，其中的“三分之一到一半”落入美國軍工企業(yè)手中。

軍工復合體的政治游說重點是與國防有關聯(lián)的國會各委員會。軍工復合體向在這些委員會有席位的議員提供的政治獻金一般要比普通議員高出40%。眾議院的軍事委員會獲得的政治獻金最高，因為它主要負責年度國防授權法案的制定，其次是眾議院的國防撥款分委員會、外交委員會和參議院的軍事委員會。新當選的美國眾議院軍事委員會主席、共和黨議員邁克·羅杰斯，在2022年中期選舉中的主要政治獻金來源就是洛克希德·馬丁公司和通用動力公司等軍工集團。這些投入帶來的效果不僅體現(xiàn)在美國軍費預算的逐年增加上，還通過為海外軍售開綠燈體現(xiàn)在美國的外交政策上。比如，美國軍火商和海灣國家經常共用政府游說公司，推動美國政府放松對沙特、阿聯(lián)酋、埃及、卡塔爾等國上千億美元的武器銷售，即便這些軍售可能會加劇也門、利比亞和敘利亞的沖突以及伊朗的安全擔憂。

二是通過政商“旋轉門”影響決策者偏好。在政商“旋轉門”機制下，政府崗位與企業(yè)崗位輪換，意味著權力與金錢的置換，如同“期權”在合適的時機就可以兌現(xiàn)。美國政府監(jiān)督項目組織(POGO)在2018年的報告《黃銅降落傘：五角大樓的旋轉門》中指出，美國國防部官員被他們所監(jiān)管的國防承包商“捕獲”后扭曲了美國的預算支出和外交政策。該報告指出，2016年奧巴馬任期結束后，美國前20家國防承包商雇用了645名前政府官員、前高級將領和軍官、前國會議員及其立法助手，使之成為公司董事、高管、顧問或職業(yè)說客。在出自國防部的380人中，有95人進入美國五大軍工集團工作。2022年年初，美國政府監(jiān)督項目組織編纂的“旋轉門”數據庫顯示，2019年至2021年，通過“旋轉門”進入相關企業(yè)的美軍退役將軍高達242人。僅2021年就有46名國防部高級官員離職后加入軍工、咨詢和游說公司。美國問責辦公室在2021年《前政府雇員限制》報告中稱，美國國防部應進一步限制前官員為國防承包商工作，因為該辦公室發(fā)現(xiàn)，盡管有美國聯(lián)邦法律的限制，前國防部雇員仍然大量受雇于國防承包商，僅2019年對14家主要承包商的審查就發(fā)現(xiàn)有37032人從國防部“旋轉”到這些企業(yè)任職。2022年全年，國防軍工利益集團共計290個委托方雇用了820名注冊說客游說國會，這些人中有71.6%是前聯(lián)邦政府官員。

三是經濟利益捆綁影響決策方向。美國政客迫于選票壓力非常關心就業(yè)問題，政府高官和國會議員都必須考慮國防開支對就業(yè)進而對選票的影響。五角大樓發(fā)布的《2020年國防開支分州報告》顯示，2020年美國聯(lián)邦政府在50個州支付了5939億美元用于購買軍需產品和服務以及支付國防部人員的工資，占美國GDP的2.8%，其中45%的支出在德克薩斯州、弗吉尼亞州、加利福尼亞州、馬里蘭州、佛羅里達州五個州。弗吉尼亞州和馬里蘭州對國防開支的依賴度分別高達10.6%和6%，另外還有近10個“邊、小、窮”州的經濟對國防開支的依賴度超過了5%。這樣一來，軍事工業(yè)和地方政治就形成了利益共生體，政客們只能爭相攫取更大國防支出份額，或者抱團把聯(lián)邦軍事預算的“蛋糕”做得更大。

換個角度看，美國軍工復合體的核心邏輯其實是腐敗而持久的“軍事凱恩斯主義”，通過地方工業(yè)利益捆綁和選民政治分肥將軍事工業(yè)催生成“大而不能倒”的畸形兒，然后在全世界尋找敵人制造需求，反過來證明對軍事工業(yè)實施擴張性產業(yè)政策的正確性。

四是輿論控制操弄社會民意。如果沒有戰(zhàn)爭威脅，軍費在預算中的份額必然下降。美國軍方尤其從越南戰(zhàn)爭中汲取了“教訓”，高度重視管控海外戰(zhàn)爭在美國國內的敘事和美國對手在國內的形象。就前者而言，重點在于展示不斷增強的高科技武器實效性，避免展示平民傷亡并將其改稱為“附帶損傷”，篩選說話“靠譜”的智庫專家或前軍方人士，按照有利于軍工復合體的角度進行形勢解讀；就后者而言，重點在于突出對手“破壞”美國主導的規(guī)則，將所有的傳播內容進行負面、意識形態(tài)化解讀。

近20年來，不僅美國媒體走向高度集中，五家最大的媒體集團壟斷了近90%的傳統(tǒng)傳媒渠道，社交媒體也走向壟斷，這給美國軍工復合體又增加了新的輿論操縱手段，即在利用算法加快自身信息傳播速度的同時關閉對手的社交媒體賬戶，在“信息戰(zhàn)”層面先發(fā)制人。具有壟斷性質的媒體與軍工復合體結合逐漸緊密，軍隊和軍工企業(yè)為影視作品、動畫游戲等娛樂產品提供幫助，使這些娛樂內容畫面更加逼真，媒體則在這些產品中體現(xiàn)軍工復合體的價值觀和意志，其結果是加劇了整個社會的極端主義和暴力傾向。在片面和虛假新聞的裹挾下，美國民眾容易失去判斷力，盲目支持軍工復合體的擴張要求。

五是制造沖突，利用危機攫取巨大收益。美國軍工復合體不會放過任何一場危機，從冷戰(zhàn)、朝鮮戰(zhàn)爭、越南戰(zhàn)爭到海灣戰(zhàn)爭皆是如此。21世紀以來，“9·11”事件被反復利用，隨后20年的所謂“反恐戰(zhàn)爭”本質上是美國有史以來最大的財富轉移和集體腐敗。美國布朗大學戰(zhàn)爭成本項目估算，僅阿富汗戰(zhàn)爭就花費了美國納稅人2.3萬億美元，而在所謂“反恐戰(zhàn)爭”期間，美國五大軍工集團共獲得了高達2.02萬億美元的軍事訂單。“9·11”事件發(fā)生后，美國進行了一系列立法，國會議員們利用“軍事建設撥款法案”支持了120個建設項目，結果只有3個與軍事安全相關，剩下117個都是為本選區(qū)修建的博物館、教堂、體育館、貨倉、消防站、水塔、幼兒園等為議員們增加政治資本的項目。2021年8月，美國從阿富汗撤軍后，美國阿富汗重建特別監(jiān)察長發(fā)布的長篇報告指出：“承包業(yè)務基本上沒有監(jiān)管，浪費和欺詐實際上無從追查。”例如，在花費了78億美元的建筑、電力系統(tǒng)、公路橋梁、汽車飛機項目中，31%的資金要么沒有用到該用的地方，要么相關設施沒被使用或遭遺棄。這些能審計出來的數據不過是冰山一角。

歐洲的烏克蘭危機、中東的也門沖突和伊朗—阿拉伯國家間的緊張關系持續(xù)為美國軍工復合體提供狂歡的機會。2014年克里米亞事件后，歐洲開始增加軍費開支、進口武器，2017年特朗普政府上臺后，強壓北約國家將軍費開支增加到GDP的2%。2022年3月14日，瑞典斯德哥爾摩國際和平研究所發(fā)布的全球軍售趨勢報告顯示，2017年至2021年全球武器交易量與2012年至2016年相比下降4.6%，但一些地區(qū)的武器進口大幅增長，如歐洲增長了19%，大洋洲增長了59%；同期美國武器出口增長14%，全球占比上升到39%，穩(wěn)居軍火銷售霸主地位。2023年2月3日，根據美國國務院公布的數據， 自烏克蘭危機爆發(fā)以來，美國向烏克蘭提供了價值298億美元的軍援，相當于2016年至2021年烏克蘭六年軍費的總和。由于歐洲國家向烏克蘭捐贈大批武器裝備，為補充庫存，德國、波蘭、英國等國家轉向美國訂貨，由此美國公司額外斬獲了217億美元訂單。2022財年美國國防承包商對外國政府的“直接商業(yè)銷售”更是從2021財年的1034億美元躍升至1537億美元，大漲48.6%。

美國現(xiàn)行體制無力改變軍工復合體的影響

雖然拜登政府表面上不斷強調外交的重要性，還完成了從阿富汗的撤軍，結束了20多年的“反恐戰(zhàn)爭”，但實質上是以大力宣揚“大國地緣政治競爭論”替換了“恐怖主義威脅論”，更加注重對傳統(tǒng)大國戰(zhàn)爭的準備，軍事支出不降反升。原因很簡單，美國的軍工復合體保證了美國軍事、外交和情報機構主管人員的延續(xù)性，即便美國國內兩黨競爭、政府更迭、政策變換，也不影響整個國家安全體系始終服務于美國軍工復合體，使之持續(xù)獲利。

2022年3月，拜登政府提出的2023財年國防預算比上一年增長約4%，總額達到8130億美元，占美國政府全年支出的近六分之一、占政府部門彈性支出的近一半。美國的國防預算已經相當于幾乎所有其他大國軍費預算的總和，然而美國國會還是以中俄“威脅”、通貨膨脹等各種名目聲稱美國軍費不足，于2022年12月通過了2023財年國防授權法案，批準了總額為8579億美元的國防經費，比上一財年大幅增長約10.3%。其中包括為美國能源部和國防核設施安全委員會的國家安全項目撥款303億美元。盡管美國共和黨與民主黨在控槍、墮胎、環(huán)保、通脹責任等問題上爭吵不休，但在持續(xù)增加軍事開支問題上卻高度一致，在美國政治極化如此嚴重的今天，軍工復合體的政治威力可見一斑。另外，國防預算其實只是美國國家安全支出的一部分，美國還有巨大的情報、國土安全等支出，總額超過1萬億美元。例如，2022財年美國的情報體系總預算已經增加到898億美元，供養(yǎng)著17個聯(lián)邦情報機構和幾十萬信息情報相關工作人員。他們和軍工企業(yè)一樣，存在放大各類威脅以獲得更多關注和撥款的動機。

美國巨大的軍工復合體在很大程度上誤導乃至綁架了美國的內政外交，將自身的利益凌駕于真正的國家利益和安全之上。第二次世界大戰(zhàn)以來，殺死美國人最多的從來不是外部軍事入侵，而是泛濫的毒品、槍支，氣候變化導致的災害，還有尚未結束的疫情，但是美國在這些主要問題上的政府政策均不符合美國主流民意，讓人不禁懷疑美國到底是它自稱的“民主”國家還是徹頭徹尾的“金主”國家？在人類面臨的共同挑戰(zhàn)不斷增加之時，美國的軍工復合體卻繼續(xù)一門心思制造地緣政治沖突，挑起戰(zhàn)爭和軍備競賽，威脅人類和平與發(fā)展。美國現(xiàn)行體制對其缺乏有效制衡，難以遏制其不斷膨脹的胃口，更不可能自我摘除吸附在身上的毒瘤。最終還是需要世界上所有愛好和平的國家聯(lián)合起來，才能真正降服軍工復合體這一嗜好“烹制”戰(zhàn)爭的“怪獸”。

（作者為中國社會科學院國家全球戰(zhàn)略智庫國際政治研究部主任，清華大學國家戰(zhàn)略研究院研究員）

【參考文獻】

①[美]查爾斯·蒂利著、魏洪鐘譯：《強制、資本和歐洲國家（公元990—1992年）》，上海：上海人民出版社，2021年。

責編/謝帥    美編/陳媛媛

聲明：本文為人民論壇雜志社原創(chuàng)內容，任何單位或個人轉載請回復本微信號獲得授權，轉載時務必標明來源及作者，否則追究法律責任。