【摘要】經(jīng)過(guò)多年的改革探索，街道辦事處的功能得到了強(qiáng)化，但其面臨的職能擴(kuò)張、機(jī)構(gòu)膨脹、權(quán)責(zé)不一等體制性問(wèn)題并未得到根本緩解，這主要是由于“職責(zé)同構(gòu)”在基層的結(jié)構(gòu)性矛盾所致。在職責(zé)同構(gòu)的路徑依賴下，街道辦事處與區(qū)級(jí)政府在職能、職責(zé)方面日益趨同，但與區(qū)級(jí)政府的組織結(jié)構(gòu)不同，街道缺少依法具有行政主體資格的職能部門，沒(méi)有獨(dú)立的行政管理權(quán)。因此，區(qū)街之間的職能、職責(zé)同構(gòu)，而組織結(jié)構(gòu)不同構(gòu)，是引發(fā)街道治理難題的根本性原因。然而，如果順著“職責(zé)同構(gòu)”的改革思路，一味地權(quán)力下放、資源下沉，雖然能一定程度上提升街道的行政能力，但上述體制性問(wèn)題無(wú)法得到根本解決，街道的負(fù)擔(dān)只會(huì)進(jìn)一步累積。如果說(shuō)區(qū)級(jí)以上政府遵循的是“職責(zé)同構(gòu)”的運(yùn)行模式，則在區(qū)街之間必須實(shí)行“職責(zé)異構(gòu)”的改革邏輯。由北京市街道管理體制改革的實(shí)踐圖景可以發(fā)現(xiàn)，區(qū)街之間的職責(zé)異構(gòu)能夠通過(guò)職能定位的調(diào)整、職責(zé)體系的優(yōu)化、組織結(jié)構(gòu)的調(diào)適等三重路徑得以實(shí)現(xiàn)，且三個(gè)要素本質(zhì)上是相互統(tǒng)一的，必須系統(tǒng)改進(jìn)。

【關(guān)鍵詞】街道 職責(zé)同構(gòu) 職責(zé)異構(gòu) 體制改革

【中圖分類號(hào)】D630 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2023.04.011

【作者簡(jiǎn)介】郝海波，北京工業(yè)大學(xué)文法學(xué)部教授，北京社會(huì)管理研究基地研究員。研究方向?yàn)榻值类l(xiāng)鎮(zhèn)管理體制改革、基層政權(quán)建設(shè)、社區(qū)治理。主要著作有《整體性治理視閾下政務(wù)服務(wù)“跨省通辦”的現(xiàn)實(shí)困境和實(shí)踐進(jìn)路——以婚姻登記“跨省通辦”試點(diǎn)為例》（論文）、《新時(shí)代社區(qū)治理的價(jià)值內(nèi)涵、治理結(jié)構(gòu)與行動(dòng)策略——學(xué)習(xí)習(xí)近平總書記關(guān)于社區(qū)治理的重要論述》（論文）等。

問(wèn)題提出

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，我國(guó)城市基層管理主要依賴于單位體制，街道辦事處扮演輔助性角色。改革開(kāi)放以來(lái)，特別是20世紀(jì)90年代以來(lái)，街道辦事處面臨的形勢(shì)和任務(wù)發(fā)生了根本性變化。一方面，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立和完善，傳統(tǒng)的“單位人”轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;社會(huì)人”，街道辦事處面臨的社會(huì)性工作不斷增多。另一方面，隨著我國(guó)城市人口的急劇膨脹和社會(huì)結(jié)構(gòu)的深度轉(zhuǎn)型，街道日益成為社會(huì)矛盾和群眾利益訴求的交匯點(diǎn)，街道辦事處的管理能力和管理需求之間產(chǎn)生了巨大張力。因此，從20世紀(jì)90年代開(kāi)始，街道管理體制改革被擺上議事日程，先后涌現(xiàn)出“做強(qiáng)街道”模式、“虛街實(shí)區(qū)”模式、“撤銷街道”模式等。在經(jīng)過(guò)多年的改革試驗(yàn)和理論探討之后，治理重心下移成為國(guó)家的宏觀政策取向，放權(quán)賦能成為街道管理體制改革的基本邏輯。黨的十八屆三中會(huì)提出，“健全基層綜合服務(wù)管理平臺(tái)，及時(shí)反映和協(xié)調(diào)人民群眾各方面各層次利益訴求”。[1]黨的十九大報(bào)告提出，“推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移”。[2]黨的十九屆三中全會(huì)提出，“推動(dòng)治理重心下移，盡可能把資源、服務(wù)、管理放到基層，使基層有人有權(quán)有物，保證基層事情基層辦、基層權(quán)力給基層、基層事情有人辦”。[3]2021年4月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見(jiàn)》提出，要“向基層放權(quán)賦能，減輕基層負(fù)擔(dān)”。[4]放權(quán)賦能的背后是行政體系和職能結(jié)構(gòu)的系統(tǒng)性調(diào)適，如果把放權(quán)賦能簡(jiǎn)單理解為權(quán)力下放、資源下沉、任務(wù)下派，雖然一定程度提升了街道辦事處的行政能力，但也可能帶來(lái)行政成本的增加、人員機(jī)構(gòu)的臃腫、資源配置的浪費(fèi)、責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)的下移等問(wèn)題。既有的職能擴(kuò)張、機(jī)構(gòu)膨脹、權(quán)責(zé)不一等問(wèn)題尚未紓解，又可能出現(xiàn)新的權(quán)責(zé)失衡、職能尷尬、壓力加劇等問(wèn)題，街道管理體制改革就會(huì)陷入循環(huán)往復(fù)的怪圈。追根溯源，街道體制困境的產(chǎn)生機(jī)理到底是什么？如何找尋管理重心下移與街道管理效能高低之間的邏輯關(guān)系？向街道放權(quán)賦能的制度框架和實(shí)現(xiàn)邏輯到底是什么？從實(shí)踐案例中探究和回答上述問(wèn)題，總結(jié)出一套行之有效的改革思路，是街道管理體制改革的關(guān)鍵議題。

從既有文獻(xiàn)來(lái)看，理論界對(duì)街道管理體制改革的研究還在不斷發(fā)展和深化。關(guān)于街道的體制困境，目前主要有以下觀點(diǎn)，街道辦事處職能超載、職權(quán)有限和角色尷尬，[5]街道辦事處運(yùn)作缺少法律依據(jù)且“責(zé)大權(quán)小”，[6]街道辦事處職能異化、機(jī)構(gòu)膨脹，[7]街道辦事處職責(zé)定位不清、機(jī)構(gòu)設(shè)置上呈“倒三角形”、工作負(fù)擔(dān)重，[8]街道辦事處功能超載、機(jī)構(gòu)膨脹、權(quán)責(zé)不符、職能錯(cuò)位、條塊矛盾。[9]關(guān)于街道體制困境的產(chǎn)生原因及改革路徑，目前研究主要集中于街道辦事處定位、屬地管理、區(qū)街關(guān)系、條塊關(guān)系等方面。街道辦事處角色的延伸性、職能的不確定性、任務(wù)的復(fù)雜性是由其政府派出機(jī)構(gòu)特點(diǎn)決定的，因此應(yīng)將其還原為任務(wù)型組織。[10]街道管理難度超出了派出機(jī)關(guān)的職能范圍，要“強(qiáng)化”街道辦事處的責(zé)權(quán)利，推進(jìn)城市管理權(quán)力下放，將其向著城市一級(jí)政府打造。[11]屬地管理向基層擴(kuò)張成為加重街道負(fù)擔(dān)的淵藪，助長(zhǎng)了基層治理的“內(nèi)卷化”，[12]因此，要調(diào)節(jié)對(duì)口管理和屬地管理的關(guān)系，從而壓縮屬地管理的運(yùn)行空間。[13]區(qū)級(jí)政府管理事務(wù)下移，治理資源卻沒(méi)有完全下移，上級(jí)政府的授權(quán)有限，造成街道責(zé)權(quán)利高度不匹配，因此，要盡可能把資源、服務(wù)、管理下放至街道。[14]在條塊關(guān)系方面，有研究者認(rèn)為，條塊矛盾是產(chǎn)生街道困境的主要原因，只有厘清條塊關(guān)系，才能從根本上優(yōu)化城市基層管理體制；[15]有研究者認(rèn)為，條塊關(guān)系失調(diào)是當(dāng)前基層政府治理的一大痛點(diǎn)，因而要強(qiáng)化街道統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、建立條塊權(quán)責(zé)清單、推動(dòng)“條”的重心下移；[16]有研究者認(rèn)為，推進(jìn)街道“大部門制”改革是厘清街道和職能部門權(quán)責(zé)分工的有效舉措，應(yīng)以此提升街道屬地管理能力，破解城市基層治理難題；[17]有研究者認(rèn)為，要理順街道辦事處與政府職能部門之間的關(guān)系，防止職能部門隨意將工作任務(wù)交由街道承擔(dān)；[18]還有研究者認(rèn)為，應(yīng)通過(guò)立法明晰街道法律地位，規(guī)范“屬地管理”，形成屬地管理與條條配合的協(xié)調(diào)機(jī)制。[19]

綜上所述，目前學(xué)界對(duì)街道的體制性困境形成了較為一致的認(rèn)識(shí)，對(duì)困境背后的深層原因和改革路徑的分析也逐步集中到區(qū)街關(guān)系和條塊關(guān)系的視域中。就區(qū)街關(guān)系與街道管理體制改革而言，既有研究還缺乏深入系統(tǒng)的探討，特別是從此視角深入探究街道體制困境的產(chǎn)生機(jī)理仍顯不足。既有研究對(duì)條塊關(guān)系給予了足夠的關(guān)注，并將街道面臨的體制困境歸因于條塊矛盾，且按照“街道困境（問(wèn)題）—條塊矛盾（原因）—條塊理順（對(duì)策）”的研究思路對(duì)街道管理體制改革進(jìn)行邏輯分析。從表面上看，作為上級(jí)政府職能部門的“條”和作為街道辦事處的“塊”之間確實(shí)存在一定的張力，放權(quán)賦能也確實(shí)需要對(duì)條塊職責(zé)進(jìn)行調(diào)整，但上級(jí)職能部門與街道辦事處本來(lái)就屬于不同的行政層級(jí)，用條塊矛盾、條塊分割來(lái)解釋也是不恰當(dāng)?shù)?。若過(guò)分強(qiáng)調(diào)以塊統(tǒng)條，一方面，無(wú)法調(diào)動(dòng)“條條”主觀能動(dòng)性，進(jìn)而無(wú)法真正發(fā)揮“條條”專業(yè)優(yōu)勢(shì)與“塊塊”屬地優(yōu)勢(shì)的協(xié)同作用；另一方面，也削弱了“條”對(duì)“塊”的制衡作用，進(jìn)而無(wú)法保證上級(jí)政府決策部署在街道的落實(shí)。條塊關(guān)系本質(zhì)上是上下級(jí)政府的關(guān)系，如果撇開(kāi)府際關(guān)系的宏觀背景去討論條塊關(guān)系，相關(guān)研究和實(shí)踐改革也難以深入。職責(zé)同構(gòu)是府際關(guān)系中無(wú)法繞開(kāi)的核心問(wèn)題，街道管理體制改革構(gòu)建應(yīng)該以職責(zé)同構(gòu)為研究起點(diǎn)。因此，本文以北京市街道管理體制改革為例，從“職責(zé)同構(gòu)”的視角分析街道體制困境的生成機(jī)理，并以“職責(zé)異構(gòu)”為切入點(diǎn)，構(gòu)建新的街道管理體制改革路徑，這樣既豐富了街道管理體制改革的理論分析框架，也拓寬了街道管理體制改革的實(shí)踐視野。

案例背景：北京市街道管理體制改革歷程

北京市的街道管理體制改革始于1998年。1998年12月，北京市召開(kāi)第一次城市管理工作會(huì)議，中心議題就是研究部署街道管理體制改革，建立與完善“兩級(jí)政府、三級(jí)管理”的城市管理體制。這次改革的主要內(nèi)容可概括為“一個(gè)確立、兩個(gè)賦予、三個(gè)分開(kāi)”。“一個(gè)確立”，即確立街道辦事處對(duì)轄區(qū)管理負(fù)總責(zé)。“兩個(gè)賦予”，即賦予街道辦事處對(duì)職能部門派出機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)或統(tǒng)籌協(xié)調(diào)權(quán)，對(duì)轄區(qū)內(nèi)管理機(jī)構(gòu)工作的監(jiān)督權(quán)；賦予街道辦事處統(tǒng)籌協(xié)調(diào)并監(jiān)督派駐機(jī)構(gòu)的行政執(zhí)法工作。“三個(gè)分開(kāi)”，即實(shí)行政企分開(kāi)、政事分開(kāi)、政社分開(kāi)。1999年1月，北京市人民政府公布了《北京市街道辦事處工作規(guī)定》，對(duì)相關(guān)改革內(nèi)容進(jìn)行了固化。

2015年7月28日，中共北京市委辦公廳、北京市人民政府辦公廳印發(fā)了《關(guān)于深化街道、社區(qū)管理體制改革的意見(jiàn)》[20]，改革內(nèi)容主要包括：一是考慮城市管理面臨的新形勢(shì)、新要求，對(duì)街道辦事處職能定位進(jìn)行了調(diào)整，突出強(qiáng)調(diào)街道辦事處在統(tǒng)籌轄區(qū)城市管理、協(xié)調(diào)監(jiān)督專業(yè)力量、動(dòng)員轄區(qū)社會(huì)力量和維護(hù)地區(qū)社會(huì)穩(wěn)定方面的職責(zé)任務(wù)；二是針對(duì)當(dāng)前街道層面執(zhí)法不到位、執(zhí)法力量分散、執(zhí)法效率低等問(wèn)題，明確在公共安全和環(huán)境秩序領(lǐng)域，實(shí)行“條塊結(jié)合、以塊為主”的管理方式，強(qiáng)化街道對(duì)行政執(zhí)法事項(xiàng)的組織領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)和監(jiān)督檢查等；三是針對(duì)當(dāng)前街道“一站式”辦公大廳人員待遇不一致、工作標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、管理制度不規(guī)范等問(wèn)題，提出整合街道就業(yè)服務(wù)、社會(huì)保障、居民事務(wù)等“一站式”服務(wù)力量，建立“街道政務(wù)服務(wù)中心”，集中辦理與居民生活密切相關(guān)的公共服務(wù)事項(xiàng)；四是立足如何更好地發(fā)揮社會(huì)力量和市場(chǎng)機(jī)制在提供公共服務(wù)、配置轄區(qū)社區(qū)服務(wù)中的作用，提出街道辦事處應(yīng)切實(shí)轉(zhuǎn)變職能，創(chuàng)新街道社會(huì)動(dòng)員體制機(jī)制，充分運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制，鼓勵(lì)引導(dǎo)社會(huì)力量更多地承擔(dān)街道辦事處負(fù)責(zé)的部分公共服務(wù)職能，進(jìn)一步提高服務(wù)質(zhì)量和效率。

2017年1月，為了治理多年來(lái)屢禁不止、屢治不絕的盜采金礦、盜挖山體、盜偷砂石等事件，北京市平谷區(qū)開(kāi)展“鄉(xiāng)鎮(zhèn)吹哨、部門報(bào)到”工作試點(diǎn)，要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)“吹哨”后，各相關(guān)執(zhí)法部門必須在30分鐘內(nèi)“報(bào)到”，通過(guò)上下聯(lián)動(dòng)，建立了聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制。2018年2月，在總結(jié)平谷區(qū)探索實(shí)踐的基礎(chǔ)上，中共北京市委辦公廳、北京市人民政府辦公廳印發(fā)《關(guān)于黨建引領(lǐng)街鄉(xiāng)管理體制機(jī)制創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)“街鄉(xiāng)吹哨、部門報(bào)到”的實(shí)施方案》，改革的主要內(nèi)容包括：一是開(kāi)展綜合執(zhí)法要吹哨，明確了街鄉(xiāng)承擔(dān)主體責(zé)任，賦予其吹哨權(quán)力，以快速調(diào)動(dòng)執(zhí)法力量和執(zhí)法資源，促進(jìn)執(zhí)法協(xié)同，推動(dòng)聯(lián)合執(zhí)法向綜合執(zhí)法轉(zhuǎn)變；二是抓重點(diǎn)工作可以吹哨，明確街鄉(xiāng)以“一事一通知”的形式吹哨，告知相關(guān)職能部門，組織集中會(huì)商，開(kāi)展綜合整治，推進(jìn)各類重點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題在基層一線解決；三是應(yīng)急處置必須及時(shí)吹哨，統(tǒng)籌城市管理、應(yīng)急指揮、綜治維穩(wěn)等力量，整合各類政府服務(wù)管理資源，實(shí)現(xiàn)快速反應(yīng)、合力應(yīng)對(duì)。同時(shí)，著眼于解決實(shí)際問(wèn)題，形成四種“報(bào)到”形式：一是駐區(qū)黨組織和在職黨員“雙報(bào)到”，形成可持續(xù)、可推廣的“共建共治共享”長(zhǎng)效機(jī)制，提升基層黨組織對(duì)社區(qū)治理的領(lǐng)導(dǎo)水平；二是執(zhí)法力量到綜合執(zhí)法平臺(tái)“報(bào)到”，按照“區(qū)屬、街管、街用”的原則，將區(qū)職能部門執(zhí)法力量下沉基層，在街鄉(xiāng)建立實(shí)體化綜合執(zhí)法中心；三是街道干部任“街巷長(zhǎng)”沉到基層“報(bào)到”，明確了街巷長(zhǎng)承擔(dān)“知情、監(jiān)督、處置、評(píng)價(jià)”職責(zé)，建立了“日巡、周查、月評(píng)、季點(diǎn)名”機(jī)制，并將街巷長(zhǎng)向全社會(huì)公示，切實(shí)推動(dòng)街巷長(zhǎng)去現(xiàn)場(chǎng)發(fā)現(xiàn)、解決問(wèn)題；四是通過(guò)“周末衛(wèi)生大掃除”組織黨員干部到現(xiàn)場(chǎng)“報(bào)到”，組織黨員干部深入大街小巷，到居民院子里與居民一起開(kāi)展環(huán)境整治。

2019年2月，中共北京市委、北京市人民政府印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代街道工作的意見(jiàn)》，重點(diǎn)內(nèi)容包括四個(gè)方面：一是深化街道機(jī)構(gòu)綜合設(shè)置改革；二是推動(dòng)區(qū)級(jí)職能部門向街道下放職權(quán)；三是構(gòu)建實(shí)體化街道綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，以街道名義開(kāi)展執(zhí)法工作；四是改革基層考核評(píng)價(jià)體系，街道定期組織駐區(qū)單位和居民代表對(duì)區(qū)級(jí)職能部門及其派出機(jī)構(gòu)進(jìn)行考核評(píng)價(jià)。其后，中共北京市委辦公廳、北京市人民政府辦公廳印發(fā)了《北京市深化綜合行政執(zhí)法改革的實(shí)施方案》，深化基層行政執(zhí)法體制機(jī)制改革，組建街道綜合執(zhí)法隊(duì)，并以街道辦事處名義開(kāi)展城市管理綜合執(zhí)法，同時(shí)將涉及公安、消防、市場(chǎng)監(jiān)管等派駐執(zhí)法機(jī)構(gòu)改由街道辦事處統(tǒng)一指揮協(xié)調(diào)。2019年11月27日，北京市第十五屆人大常委會(huì)第十六次會(huì)議通過(guò)了《北京市街道辦事處條例》，以地方性法規(guī)的形式固化了改革措施，并以法規(guī)的形式賦予街道辦事處綜合執(zhí)法權(quán)。2020年11月，中共北京市委辦公廳、北京市人民政府辦公廳印發(fā)了《北京市街道黨工委和辦事處職責(zé)規(guī)定》，進(jìn)一步細(xì)化街道職責(zé)任務(wù)，推進(jìn)街道依法依規(guī)履職。2022年5月，中共北京市委、北京市人民政府印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的實(shí)施意見(jiàn)》，要求緊緊圍繞首都城市戰(zhàn)略定位，以深化“吹哨報(bào)到”和“接訴即辦”改革為牽引，以賦權(quán)增能、減負(fù)增效和體制機(jī)制創(chuàng)新為抓手，全面推進(jìn)街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）治理。

職責(zé)同構(gòu)與街道體制困境的生成邏輯

職責(zé)同構(gòu)是指不同層級(jí)的政府縱向間職能、職責(zé)和機(jī)構(gòu)設(shè)置上的高度統(tǒng)一、一致，[21]也就是不同層級(jí)政府管理的事務(wù)領(lǐng)域基本相同，政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置基本一致。職責(zé)同構(gòu)既是一種政府關(guān)系形態(tài)，也是一種政府運(yùn)行模式。[22]我國(guó)的縱向政府關(guān)系呈現(xiàn)典型的委托-代理結(jié)構(gòu)模式，也就是地方政府的權(quán)力來(lái)源于中央政府的授權(quán)，地方政府歸中央政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。為了保持中央對(duì)地方的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和政令的上下暢通，以及上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的層層節(jié)制和直線指揮，就必然會(huì)保持職責(zé)同構(gòu)的形態(tài)。因此，職責(zé)同構(gòu)是我國(guó)府際關(guān)系的典型特性，也是理解區(qū)級(jí)政府與街道辦事處關(guān)系的重要視角。

第一，區(qū)級(jí)政府職能的擴(kuò)張和管理規(guī)模的擴(kuò)大導(dǎo)致街道演變成為一個(gè)管理層級(jí)。政府職能的擴(kuò)張已成為現(xiàn)代行政發(fā)展的普遍趨勢(shì)。現(xiàn)代基層治理的現(xiàn)實(shí)場(chǎng)域表現(xiàn)為，響應(yīng)度低的流動(dòng)人口，關(guān)系疏離的陌生人社會(huì)，理念分割的階層族群，權(quán)利意識(shí)的自我表達(dá)。中國(guó)的公共治理所面對(duì)的往往并非單一社會(huì)問(wèn)題的治理，而是不得不同時(shí)面對(duì)眾多問(wèn)題共同治理的復(fù)雜局面。[23]在此背景下，以政府職能擴(kuò)張應(yīng)對(duì)管理復(fù)雜性成為首要選擇，而直接面向群眾的市轄區(qū)政府職能擴(kuò)張的力度和深度更為明顯。市轄區(qū)政府職能擴(kuò)張遵循兩條路徑：一是與各級(jí)政府職能的整體性擴(kuò)張保持一致；二是上級(jí)政府權(quán)力的轉(zhuǎn)移下放。前者如，中央政府設(shè)置的部門，地方各級(jí)政府也會(huì)設(shè)置相應(yīng)的部門；后者如，2003年北京市在推進(jìn)行政審批制度改革時(shí)將市本級(jí)85項(xiàng)具體行政審批事項(xiàng)和道路養(yǎng)護(hù)、城市保潔等9項(xiàng)行政管理職能下放給了區(qū)縣。[24]上述兩種方式擴(kuò)大了區(qū)級(jí)政府的管理職能和權(quán)力，特別是微觀管理的職能。例如，《朝陽(yáng)區(qū)政府部門權(quán)力事項(xiàng)清單（2016版）》和《朝陽(yáng)區(qū)政府部門通用責(zé)任清單（2016版）》，共涉及33個(gè)部門的6079項(xiàng)權(quán)力事項(xiàng)。[25]隨著城市規(guī)模的擴(kuò)大，一些市轄區(qū)達(dá)到了中等城市的規(guī)模，已經(jīng)超出了基層政府的承載能力。例如，2020年北京市常住人口達(dá)2189.0萬(wàn)人，其中2020年朝陽(yáng)區(qū)常住人口達(dá)345.1萬(wàn)人，豐臺(tái)區(qū)常住人口達(dá)201.9萬(wàn)人。[26]管理規(guī)模的擴(kuò)大使得市轄區(qū)政府不可避免地需要強(qiáng)化街道作為“塊”的統(tǒng)籌兜底作用，街道由此演變成為一個(gè)新的管理層級(jí)。

第二，職責(zé)同構(gòu)的路徑依賴引發(fā)區(qū)街職能的趨同，催生街道職能擴(kuò)張、人員膨脹、機(jī)構(gòu)臃腫。街道辦事處作為區(qū)政府向下延伸的一級(jí)行政組織，一方面承接自上而下的行政命令與任務(wù)，另一方面在這種行政層級(jí)延長(zhǎng)的結(jié)構(gòu)下履行屬地化管理責(zé)任。[27]于是，區(qū)級(jí)政府借助壓力型體制，通過(guò)層層發(fā)包的形式將城市管理、市容環(huán)境衛(wèi)生、計(jì)劃生育、精神文明建設(shè)、基層黨建、基層統(tǒng)戰(zhàn)、僑務(wù)臺(tái)務(wù)、失業(yè)救濟(jì)、就業(yè)幫扶、民政、殘聯(lián)、慈善等大量事務(wù)轉(zhuǎn)由街道辦事處承接。同時(shí)，隨著屬地責(zé)任不斷被強(qiáng)化，街道辦事處的安全生產(chǎn)、流動(dòng)人口管理、綜合治理、司法調(diào)解、欠薪討薪、信訪等職能內(nèi)容也不斷擴(kuò)張。區(qū)街職能的相似甚至相同必然帶來(lái)機(jī)構(gòu)設(shè)置的相似或相同，街道辦事處的機(jī)構(gòu)設(shè)置與區(qū)級(jí)政府類似，普遍都有十幾個(gè)，有的甚至有幾十個(gè)。例如，2016年，北京的街道層面設(shè)有五種類型的機(jī)構(gòu)：一是黨工委機(jī)構(gòu)，包括黨工委辦、人大街道工委、紀(jì)委辦、組織人事部、宣傳部、綜治辦等；二是行政機(jī)構(gòu)，包括辦事處辦公室、城管科、社區(qū)辦、經(jīng)濟(jì)發(fā)展科、財(cái)政科、民政科、住房保障科、勞動(dòng)保障科、文教衛(wèi)體科、人口計(jì)劃生育辦、公共安全辦、信訪科等；三是群團(tuán)機(jī)構(gòu)，包括總工會(huì)、團(tuán)工委、婦聯(lián)、殘聯(lián)等；四是服務(wù)機(jī)構(gòu)，包括社保所、社區(qū)服務(wù)中心、環(huán)衛(wèi)所、綠化隊(duì)等；五是區(qū)政府部門的派駐機(jī)構(gòu)（基本實(shí)行上級(jí)部門與街道雙重領(lǐng)導(dǎo)），包括財(cái)政所、統(tǒng)計(jì)科、司法所、社教辦、食藥所等。[28]可以看出，街道辦事處儼然是一個(gè)小型的政府。有機(jī)構(gòu)就要有人員，街道人員編制也不斷增加。1954年《城市街道辦事處組織條例》規(guī)定，街道工作人員一般在3～7人，而20世紀(jì)90年代以后，一般的街道工作人員都超過(guò)了50人，有的甚至超過(guò)100人。例如，北京市大的街道有公務(wù)員和事業(yè)編制200多人，小的街道也有100人左右，此外還有大量聘用人員。[29]

第三，不完全的職責(zé)同構(gòu)導(dǎo)致街道有責(zé)無(wú)權(quán)、權(quán)小責(zé)大、權(quán)責(zé)不一。雖然區(qū)街兩級(jí)的職能同構(gòu)化趨勢(shì)在加強(qiáng)，表面上機(jī)構(gòu)設(shè)置也有類似之處，但兩者設(shè)置的機(jī)構(gòu)卻有根本性的差異。區(qū)級(jí)職能部門是獨(dú)立的法人機(jī)構(gòu)，具有相應(yīng)的法律授權(quán)和獨(dú)立的行政管理權(quán)，而街道雖也有類似的機(jī)構(gòu)，但都屬于內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、缺少法律授權(quán)，沒(méi)有法定的行政管理權(quán)。例如，《中華人民共和國(guó)教育法》規(guī)定“縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府教育行政部門主管本行政區(qū)域內(nèi)的教育工作”，但卻沒(méi)有規(guī)定街道的文教衛(wèi)體科的職責(zé)。由于我國(guó)實(shí)行的是部門立法和行業(yè)立法，絕大多數(shù)行政管理權(quán)都設(shè)定在縣級(jí)以上政府及其職能部門，而對(duì)街道及其機(jī)構(gòu)卻沒(méi)有相關(guān)的授權(quán)設(shè)定。在中央層面，至少有10余部法律、20余部行政法規(guī)以及30余部國(guó)務(wù)院部門規(guī)章與街道辦事處相關(guān)，但卻沒(méi)有對(duì)街道辦事處的性質(zhì)、職能、機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員構(gòu)成等內(nèi)容的明確規(guī)定。如果將街道比作一級(jí)政府，街道則是沒(méi)有組成部門的政府，或可稱之為“有大腦、無(wú)四肢”。作為一級(jí)行政組織，街道辦事處的行政權(quán)力不是自己獲得的，而是來(lái)自于區(qū)人民政府自上而下的授權(quán)。[30]但由于街道辦事處法定職責(zé)的不明確，從發(fā)包方（區(qū)級(jí)政府）到承包方（街道辦事處）的事權(quán)轉(zhuǎn)移與分配往往缺乏清晰明確的授權(quán)過(guò)程，轉(zhuǎn)移的往往是臨時(shí)性的工作安排和工作責(zé)任，這就沖淡了街道辦事處的常規(guī)性工作。如果把政府組織分為兩類：常規(guī)組織和任務(wù)型組織，前者承擔(dān)常規(guī)性任務(wù)，后者一般承擔(dān)非常規(guī)性任務(wù)。[31]在多數(shù)情況下，街道辦事處類似于承擔(dān)非常規(guī)性任務(wù)的常規(guī)組織。因此，也就不難理解街道權(quán)責(zé)不一、有責(zé)無(wú)權(quán)等問(wèn)題。

職責(zé)異構(gòu)與街道管理體制的改革路徑

如果說(shuō)從中央到區(qū)級(jí)政府必須保持職責(zé)的同構(gòu)性，而區(qū)街兩級(jí)必須保持職責(zé)的異構(gòu)性，那么街道管理體制改革必須在區(qū)街兩級(jí)“職責(zé)異構(gòu)”的指引下，從職能定位、職責(zé)優(yōu)化、結(jié)構(gòu)重塑三個(gè)維度進(jìn)行差異化的改革。這既能規(guī)范區(qū)級(jí)政府的權(quán)力，也能規(guī)范街道的權(quán)力，從而塑造一種制度化的格局。

第一，明晰區(qū)街職能劃分，確保街道職能與功能的有機(jī)統(tǒng)一。構(gòu)建職責(zé)明確、科學(xué)規(guī)范的政府職能體系一直是中國(guó)政府改革的共識(shí)重點(diǎn)。[32]雖然我國(guó)政府的職能隨著形勢(shì)的變化不斷調(diào)整，但區(qū)級(jí)以上政府的職能還是相對(duì)明確的。因此，明晰區(qū)街職能劃分就是重新設(shè)計(jì)和規(guī)范街道的功能，確定適宜街道承擔(dān)的職能，將不適宜的職能歸屬區(qū)級(jí)政府及其職能部門。1998年的北京市第一次城市管理工作會(huì)議明確了街道對(duì)轄區(qū)管理負(fù)總責(zé)的地位。1999年《北京市街道辦事處工作規(guī)定》要求，街道辦事處的工作以居民工作為基礎(chǔ)，以城市管理和社區(qū)服務(wù)為重點(diǎn)。2015年《關(guān)于深化街道、社區(qū)管理體制改革的意見(jiàn)》規(guī)定，街道的主要功能是統(tǒng)籌轄區(qū)城市管理，加強(qiáng)轄區(qū)社會(huì)管理，組織開(kāi)展社區(qū)服務(wù)，同時(shí)剝離不適合街道承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)職能和專業(yè)管理職能。[33]2019年《關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代街道工作的意見(jiàn)》規(guī)定，街道代表區(qū)委、區(qū)政府對(duì)轄區(qū)內(nèi)黨的建設(shè)、公共服務(wù)、城市管理、社會(huì)治理等行使綜合管理職能，全面負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)地區(qū)性、社會(huì)性、群眾性工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。[34]2019年通過(guò)的《北京市街道辦事處條例》[35]，以地方性法規(guī)的形式將《中共北京市委、北京市人民政府關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代街道工作的意見(jiàn)》對(duì)街道的功能定位進(jìn)行了固化。從上述過(guò)程可以看出，北京市對(duì)街道職能的定位是一個(gè)逐步深化的過(guò)程，也是認(rèn)識(shí)越來(lái)越科學(xué)的過(guò)程。

與職能定位相對(duì)的就是職權(quán)的配置問(wèn)題。1999年《北京市街道辦事處工作規(guī)定》賦予街道對(duì)派駐機(jī)構(gòu)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)權(quán)、對(duì)區(qū)級(jí)職能部門派駐機(jī)構(gòu)的監(jiān)督權(quán)，賦予其統(tǒng)籌協(xié)調(diào)并監(jiān)督派駐機(jī)構(gòu)的行政執(zhí)法。2015年《關(guān)于深化街道、社區(qū)管理體制改革的意見(jiàn)》提出，強(qiáng)化街道辦事處統(tǒng)籌執(zhí)法力度，同時(shí)賦予街道辦事處對(duì)上級(jí)職能部門派駐機(jī)構(gòu)的考核評(píng)價(jià)和民主評(píng)議。為了確?；鶎佑谐浞值臋?quán)力和更多的資源為群眾辦事、解決問(wèn)題，2019年《關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代街道工作的意見(jiàn)》提出要向街道賦予“六權(quán)”：轄區(qū)設(shè)施規(guī)劃編制、建設(shè)和驗(yàn)收參與權(quán)；全市性、全區(qū)性涉及本街道轄區(qū)范圍內(nèi)重大事項(xiàng)和重大決策的建議權(quán)；職能部門綜合執(zhí)法指揮調(diào)度權(quán)；職能部門派出機(jī)構(gòu)工作情況考核評(píng)價(jià)和人事任免建議權(quán)；多部門協(xié)同解決的綜合性事項(xiàng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和考核督辦權(quán)；下沉資金、人員的統(tǒng)籌管理和自主支配權(quán)。以此為基礎(chǔ)，《北京市街道辦事處條例》通過(guò)立法保障“六權(quán)”下放給街道，同時(shí)賦予街道綜合執(zhí)法權(quán)。

第二，理順區(qū)街職責(zé)關(guān)系，進(jìn)一步優(yōu)化街道職責(zé)體系。政府職責(zé)體系優(yōu)化就是要厘清政府在治理過(guò)程中所要履行的職能和所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，其本質(zhì)是政府權(quán)責(zé)關(guān)系的整合與重構(gòu)。[36]一是建立職責(zé)清單?！侗本┦薪值擂k事處條例》提出了建立街道辦事處職責(zé)清單制度，并提出未經(jīng)市、區(qū)人民政府批準(zhǔn)，街道辦事處不承擔(dān)市、區(qū)人民政府工作部門下達(dá)的其他職責(zé)。2020年《北京市街道黨工委和辦事處職責(zé)規(guī)定》明確街道黨工委和街道辦事處的職責(zé)事項(xiàng)包括：黨群工作、平安建設(shè)、城市管理、社區(qū)建設(shè)、民生保障等四大類110多項(xiàng)。同時(shí)，堅(jiān)決把不該加給街道的負(fù)擔(dān)擋在門外，使其聚精會(huì)神地抓主責(zé)主業(yè)。[37]二是進(jìn)一步深化基層行政執(zhí)法體制機(jī)制改革。2015年《關(guān)于深化街道、社區(qū)管理體制改革的意見(jiàn)》規(guī)定，區(qū)縣有關(guān)職能部門承擔(dān)相應(yīng)的執(zhí)法責(zé)任，街道辦事處負(fù)責(zé)有關(guān)行政執(zhí)法事項(xiàng)的組織領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)和監(jiān)督檢查。2019年《北京市街道辦事處條例》規(guī)定，街道辦事處依法開(kāi)展綜合行政執(zhí)法活動(dòng)，并明確了街道辦事處和職能部門的行政執(zhí)法職責(zé)范圍，以及相關(guān)協(xié)作機(jī)制。2019年《北京市深化綜合行政執(zhí)法改革的實(shí)施方案》要求，將區(qū)職能部門執(zhí)法力量下沉基層，在街鄉(xiāng)建立實(shí)體化綜合執(zhí)法中心，普遍采用“1＋5＋N”模式，即1個(gè)城管執(zhí)法隊(duì)為主體，公安、消防、交通、工商、食藥等5個(gè)部門常駐1～2人，房管、規(guī)劃、國(guó)土、園林、文化等部門明確專人隨叫隨到，將人員、責(zé)任、工作機(jī)制、工作場(chǎng)地相對(duì)固化，真正解決了“看得見(jiàn)的管不了，管不了的看得見(jiàn)”這一基層治理的核心難題。三是完善考評(píng)體系。2015年《關(guān)于深化街道、社區(qū)管理體制改革的意見(jiàn)》提出，改革完善街道考核評(píng)價(jià)機(jī)制，提出由區(qū)縣政府統(tǒng)一考核，除法律法規(guī)另有規(guī)定外，上級(jí)政府職能部門不再單獨(dú)組織對(duì)街道的考核。2019年《關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代街道工作的意見(jiàn)》明確，街道的考核評(píng)價(jià)由區(qū)委區(qū)政府統(tǒng)一組織，職能部門不再單獨(dú)考核。此后，北京市各區(qū)普遍建立了對(duì)街鄉(xiāng)的統(tǒng)一考評(píng)，取消了區(qū)政府職能部門組織的對(duì)街鄉(xiāng)的專項(xiàng)工作考評(píng)，減輕了街道的考評(píng)負(fù)擔(dān)。

第三，實(shí)施區(qū)街組織結(jié)構(gòu)調(diào)整，構(gòu)建簡(jiǎn)約高效的機(jī)構(gòu)運(yùn)行機(jī)制。組織結(jié)構(gòu)作為一種制度化存在，必須隨著外在環(huán)境的變化而對(duì)自身進(jìn)行調(diào)適。[38]然而，街道組織結(jié)構(gòu)的優(yōu)化并不是僅從街道內(nèi)部結(jié)構(gòu)中尋找制度存量，還應(yīng)當(dāng)從區(qū)街關(guān)系中尋找新的改革變量。一是以管理高效為導(dǎo)向調(diào)整派駐機(jī)構(gòu)管理體制。2018年《關(guān)于黨建引領(lǐng)街鄉(xiāng)管理體制機(jī)制創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)“街鄉(xiāng)吹哨、部門報(bào)到”的實(shí)施方案》要求將適宜由街鄉(xiāng)管理的職能部門派出機(jī)構(gòu)逐步下沉到街鄉(xiāng)，將街鄉(xiāng)城管執(zhí)法隊(duì)由區(qū)管改為以街鄉(xiāng)管理為主的雙重管理體制。2019年《關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代街道工作的意見(jiàn)》要求，職能部門派駐機(jī)構(gòu)要主動(dòng)接受街道的領(lǐng)導(dǎo)和指揮調(diào)度，落實(shí)街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）對(duì)繼續(xù)實(shí)行派駐體制機(jī)構(gòu)的工作考核。為了防止上級(jí)部門要求街道辦事處增調(diào)機(jī)構(gòu)，《北京市街道辦事處條例》規(guī)定，除法律、法規(guī)明確規(guī)定外，市、區(qū)人民政府工作部門不得要求街道辦事處、居民委員會(huì)對(duì)口設(shè)立機(jī)構(gòu)或者加掛牌子。2022年《關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的實(shí)施意見(jiàn)》進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，要強(qiáng)化街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）屬地統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、指揮調(diào)度能力。[39]二是以精簡(jiǎn)效能為導(dǎo)向調(diào)整街、道內(nèi)部結(jié)構(gòu)。2015年《關(guān)于深化街道、社區(qū)管理體制改革的意見(jiàn)》提出，在部分街道辦事處開(kāi)展內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)綜合設(shè)置改革試點(diǎn)。2018年，北京市東城區(qū)率先改革街道黨政內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)綜合設(shè)置。2019年，北京市全面推進(jìn)街道“大部制”改革工作，將街道原來(lái)“向上對(duì)口”的20多個(gè)科室，精簡(jiǎn)為“向下對(duì)應(yīng)”、直接服務(wù)居民的“6＋1＋3”的架構(gòu)，即黨群工作、民生保障、城市管理、平安建設(shè)、社區(qū)建設(shè)和綜合保障6個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和1個(gè)街道綜合執(zhí)法隊(duì)，編制規(guī)模較小的街道可進(jìn)一步綜合設(shè)置。三是以群眾需求為導(dǎo)向強(qiáng)化綜合性服務(wù)中心建設(shè)。2015年《關(guān)于深化街道、社區(qū)管理體制改革的意見(jiàn)》提出，要建立健全面向群眾的“一站式”綜合性服務(wù)管理平臺(tái)，探索建立街道政務(wù)服務(wù)中心協(xié)同辦理機(jī)制。2019年《關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代街道工作的意見(jiàn)》要求，突出街道面向群眾的特點(diǎn)，綜合設(shè)置窗口類、平臺(tái)類和活動(dòng)類3個(gè)街道所屬事業(yè)單位（街道便民服務(wù)中心、市民活動(dòng)中心、市民訴求處置中心），確保街道集中精力抓黨的建設(shè)、公共服務(wù)、城市管理、社會(huì)治理，實(shí)現(xiàn)由管理型街道向?yàn)槊穹?wù)型街道轉(zhuǎn)變。

結(jié)論

縱向政府間職能、職責(zé)和機(jī)構(gòu)的一致性是我國(guó)府際關(guān)系的重要特性，也是我國(guó)政府體系的重要運(yùn)行模式。這種運(yùn)行模式既保證了國(guó)家政令的有效暢通，也保證了政府間信息的有效傳遞，增強(qiáng)了治理體系的回應(yīng)性。但“職責(zé)同構(gòu)”在區(qū)街兩級(jí)卻存在結(jié)構(gòu)性矛盾，也就是在壓力型體制的傳導(dǎo)下，街道在職能、職責(zé)方面與區(qū)級(jí)政府呈現(xiàn)越來(lái)越相似的發(fā)展趨勢(shì)，而區(qū)街兩級(jí)的組織結(jié)構(gòu)卻存在本質(zhì)差異，街道成為沒(méi)有職能部門的管理層級(jí)，由此帶來(lái)了街道的職能擴(kuò)張、職責(zé)增加、功能弱小、權(quán)責(zé)不一等問(wèn)題。然而，我們不能順著“職責(zé)同構(gòu)”的思路進(jìn)行街道管理體制改革，將街道建成功能完備的一級(jí)政府，因?yàn)檫@不但違背了構(gòu)建簡(jiǎn)約高效的基層管理體制的改革目標(biāo)，而且國(guó)家也無(wú)力承擔(dān)如此之高的行政成本。因此，需要在“職責(zé)異構(gòu)”的理念引導(dǎo)下對(duì)區(qū)街兩級(jí)的科層結(jié)構(gòu)與行政運(yùn)行網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行深度調(diào)適，從制度層面破解街道的體制性困境和結(jié)構(gòu)性矛盾，促進(jìn)街道回應(yīng)性治理能力的提升。由北京市街道管理體制改革的實(shí)踐圖景可以發(fā)現(xiàn)，區(qū)街之間的“職責(zé)異構(gòu)”能夠通過(guò)職能定位的調(diào)整、職責(zé)體系的優(yōu)化、組織結(jié)構(gòu)的調(diào)適等三重路徑得以實(shí)現(xiàn)，但三個(gè)要素本質(zhì)上是相互統(tǒng)一的，必須進(jìn)行系統(tǒng)改進(jìn)，否則將會(huì)影響街道管理體制改革的整體效果。

還應(yīng)看到，相較于農(nóng)村社會(huì)，城市的復(fù)雜性、脆弱性、社會(huì)敏感性和突發(fā)事件的不確定性更為突出，因其開(kāi)放、流動(dòng)、密集等特性，其復(fù)雜程度和治理難度往往呈現(xiàn)幾何倍數(shù)增長(zhǎng)，給管理帶來(lái)諸多挑戰(zhàn)。因此，城市街道管理體制改革遠(yuǎn)未結(jié)束，有待繼續(xù)探索。一是從宏觀視角來(lái)看，“強(qiáng)國(guó)家、強(qiáng)社會(huì)”越來(lái)越成為共識(shí)，在強(qiáng)化街道中心化的同時(shí)，還應(yīng)擴(kuò)大社會(huì)有序參與，構(gòu)建多元共治格局，否則極有可能造成街道不堪重負(fù)，無(wú)法從容應(yīng)對(duì)不確定的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)。二是不同時(shí)期、不同類型的街道功能定位是有所不同的，因此，街道管理體制改革應(yīng)該分類進(jìn)行，而不應(yīng)是同一個(gè)模式、同一個(gè)樣板，對(duì)街道職能、職責(zé)和機(jī)構(gòu)進(jìn)行適當(dāng)?shù)膭?dòng)態(tài)調(diào)整是應(yīng)對(duì)管理復(fù)雜性的有效措施。三是在治理重心下移、權(quán)力下沉的過(guò)程中，仍需進(jìn)一步細(xì)化縱向間的權(quán)責(zé)關(guān)系，防止層層傳導(dǎo)壓力演變成層層推卸責(zé)任，造成街道不堪重負(fù)。

注釋

[1]《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，2013年11月15日，http://www.gov.cn/jrzg/2013-11/15/content_2528179.htm。

[2]習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》，2017年10月27日，http://www.gov.cn/zhuanti/2017-10/27/content_5234876.htm。

[3]《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》，《人民日?qǐng)?bào)》，2018年3月5日，第3版。

[4]《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見(jiàn)》，《人民日?qǐng)?bào)》，2021年7月12日，第1版。

[5]何海兵：《我國(guó)城市基層社會(huì)管理體制的變遷：從單位制、街居制到社區(qū)制》，《管理世界》，2003年第6期。

[6]楊宏山：《街道辦事處改革：?jiǎn)栴}、路向及制度條件》，《南京社會(huì)科學(xué)》，2012年第4期。

[7]董娟：《存與廢：我國(guó)街道辦事處改革之爭(zhēng)——行政派出模式的一種審視》，《西北工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》，2012年第3期。

[8]周振超、宋勝利：《治理重心下移視野中街道辦事處的轉(zhuǎn)型及其路徑》，《理論探討》，2019年第2期。

[9]饒常林、常建：《我國(guó)街道辦事處管理體制變遷與制度完善》，《中國(guó)行政管理》，2011年第2期。

[10]孔繁斌、吳非：《大城市的政府層級(jí)關(guān)系：基于任務(wù)型組織的街道辦事處改革分析》，《上海行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2013年第6期。

[11]陸軍、楊浩天：《城市基層治理中的街道改革模式——基于北京、成都、南京的比較》，《治理研究》，2019年第4期。

[12]葉敏：《下位協(xié)調(diào)依賴：對(duì)屬地管理擴(kuò)張的一個(gè)解釋框架——以滬郊P街道的經(jīng)驗(yàn)為例》，《公共管理學(xué)報(bào)》，2022年第1期。

[13]張錚、包涵川：《屬地管理：一個(gè)關(guān)于行政層級(jí)延長(zhǎng)的分析框架——基于對(duì)Z街道辦事處的觀察》，《中國(guó)行政管理》，2018年第6期。

[14]胡佳：《社會(huì)治理重心下移的目標(biāo)框架與支撐體系——基于街道管理體制改革的案例研究》，《中共天津市委黨校學(xué)報(bào)》，2019年第5期。

[15]趙聚軍、張哲浩：《超大城市基層治理中條塊關(guān)系協(xié)調(diào)的三重路徑》，《貴州省黨校學(xué)報(bào)》，2020年第3期。

[16]過(guò)勇、賀海峰：《我國(guó)基層政府體制的條塊關(guān)系：從失調(diào)走向協(xié)同》，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》，2021年第2期。

[17]楊宏山、石晉昕：《城市街道大部門制改革的制度分析——基于北京市東城區(qū)的案例研究》，《北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2019年第2期。

[18]容志、劉偉：《街道體制改革與基層治理創(chuàng)新：歷史邏輯和改革方略的思考》，《南京社會(huì)科學(xué)》，2019年第12期。

[19]李斌：《走出“體制性困局”：新時(shí)代的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）管理體制改革及其路徑選擇——以杭州市為分析個(gè)案》，《中共杭州市委黨校學(xué)報(bào)》，2021年第4期。

[20][33]北京市委社會(huì)工作委員會(huì)、北京市民政局：《北京市基層政權(quán)和社區(qū)建設(shè)文件匯編（2019）》，第281～285、281頁(yè)。

[21]朱光磊、張志紅：《“職責(zé)同構(gòu)”批判》，《北京大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》，2005年第1期。

[22]邱實(shí)：《同構(gòu)視閾下的政府職責(zé)體系構(gòu)建——理念轉(zhuǎn)向、支撐條件與路徑探索》，《南開(kāi)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》，2021年第6期。

[23]李宜釗、孔德斌：《公共治理的復(fù)雜性轉(zhuǎn)向》，《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》，2015年第3期。

[24]沈波瀕：《北京市推行機(jī)構(gòu)改革和公務(wù)員制度的成果》，《北京黨史》，2008年第5期。

[25]《北京市朝陽(yáng)區(qū)人民政府2016年政府信息公開(kāi)工作年度報(bào)告》，2017年3月20日，http://www.beijing.gov.cn/gongkai/zfxxgk/zfxxgknb/2016nb/qzf/202102/t20210203_2252433.html。

[26]北京市統(tǒng)計(jì)局：《北京統(tǒng)計(jì)年鑒（2021）》，2021年11月3日，http://nj.tjj.beijing.gov.cn/nj/main/2021-tjnj/zk/indexch.htm。

[27]吳侗：《新中國(guó)成立70年來(lái)的“街道辦”：變遷及其邏輯》，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》，2019年第6期。

[28]《北京市街道辦事處基本情況調(diào)研報(bào)告》，民政部基層政權(quán)和社區(qū)建設(shè)司：《全國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）基本情況調(diào)研成果集（2016）》，第162頁(yè)。

[29]楊宏山、李東泉：《城市街道管理體制改革的爭(zhēng)論與思考——基于撤銷街道辦事處試驗(yàn)的多案例研究》，《北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2016年第2期。

[30]周平：《街道辦事處的定位：城市社區(qū)政治的一個(gè)根本問(wèn)題》，《政治學(xué)研究》，2001年第2期。

[31]張康之、李圣鑫：《任務(wù)型組織及其研究的現(xiàn)實(shí)意義》，《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》，2007年第3期。

[32]戢浩飛：《政府職能體系構(gòu)建研究——基于政府治理現(xiàn)代化的視角》，《天津行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2021年第4期。

[34]《中共北京市委 北京市人民政府關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代街道工作的意見(jiàn)》，2019年2月27日，http://www.beijing.gov.cn/zhengce/zhengcefagui/201905/t20190522_61849.html。

[35]《北京市街道辦事處條例》，2019年11月27日，http://www.beijing.gov.cn/zhengce/zhengcefagui/201912/t20191217_1243859.html。

[36]田玉麒：《職責(zé)優(yōu)化與組織調(diào)適：政府治理體系現(xiàn)代化的雙重進(jìn)路》，《社會(huì)科學(xué)戰(zhàn)線》，2020年第4期。

[37]朱松梅、劉橋斌：《吹哨報(bào)到：破解基層治理難題的北京經(jīng)驗(yàn)》，《北京日?qǐng)?bào)》，2018年12月10日，第3版。

[38]李元珍：《基層政府組織結(jié)構(gòu)的整體性調(diào)適及其邏輯——基于浙江T鎮(zhèn)的經(jīng)驗(yàn)分析》，《求索》，2021年第5期。

[39]《中共北京市委 北京市人民政府關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的實(shí)施意見(jiàn)》，2022年5月30日，http://www.beijing.gov.cn/zhengce/zhengcefagui/202205/t20220530_2723740.html。

From Responsibility Homogeneity to Responsibility Heterogeneity: An Exploration

of the Path of Subdistrict Office System Reform

—A Case Study of Beijing

Hao Haibo

Abstract: After years of reform and exploration, the functions of subdistrict offices have been strengthened, but the institutional problems of functional expansion, institutional expansion, and disparity of authority and responsibility have not been fundamentally alleviated, which are mainly due to the structural contradiction of "responsibility homogeneity" at the grassroots level. Under the path of responsibility homogeneity, subdistrict offices and district governments are increasingly converging in terms of functions and responsibilities, but unlike the organizational structure of district governments, subdistrict offices lack functional departments that are qualified as administrative subjects under the law and do not have independent administrative authority. Therefore, the functions and responsibilities of the district and subdistrict offices are homogeneous, but the organizational structure is not, which is the fundamental cause of subdistrict governance problems. However, if we follow the reform logic of "responsibility homogeneity", we may delegate power and resources to a certain extent to improve the administrative capacity of the subdistrict offices, but the above-mentioned institutional problems cannot be fundamentally solved, and the burden of the subdistrict offices will only further accumulate. If the government above the district level follows a "homogeneous" mode of functioning, the reform logic of "heterogeneous" responsibilities must be implemented between districts and subdistrict offices. From the practical reality of Beijing's street management system reform, it can be found that the heterogeneity of responsibilities between districts and subdistrict offices can be realized through the three-fold path of adjustment of function positioning, optimization of responsibilities, and adaptation of organizational structure, and the three elements are essentially interrelated and must be improved in a coordinated manner.

Keywords: subdistrict offices, responsibility homogeneity, responsibility heterogeneity, institutional reform