摘 要:黨的十八大以來，我國(guó)建立起了世界上規(guī)模最大的社會(huì)保障安全網(wǎng)。在養(yǎng)老保障方面，基本建成了包括基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、企業(yè)年金與職業(yè)年金、個(gè)人養(yǎng)老金三大支柱的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度體系，但目前仍是以第一支柱基本養(yǎng)老保險(xiǎn)“一柱獨(dú)大”。在人口老齡化加劇、生育率持續(xù)走低的背景下，我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度體系面臨持續(xù)性挑戰(zhàn)。隨著第二支柱的不斷完善和第三支柱頂層設(shè)計(jì)方案的出臺(tái)，未來需要進(jìn)一步發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，提高二三支柱的比重，構(gòu)建公平有效可持續(xù)的三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。

關(guān)鍵詞:多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)體系 個(gè)人養(yǎng)老金 養(yǎng)老金融 養(yǎng)老保險(xiǎn)

【中圖分類號(hào)】F249.2 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度體系的發(fā)展現(xiàn)狀

黨的十八大以來，我國(guó)建成了具有鮮明中國(guó)特色、世界上規(guī)模最大、功能完備的社會(huì)保障體系。在養(yǎng)老保險(xiǎn)方面，目前我國(guó)已經(jīng)基本建成了以基本養(yǎng)老保險(xiǎn)為第一支柱、企業(yè)年金與職業(yè)年金為第二支柱、個(gè)人養(yǎng)老金為第三支柱的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度體系。

第一支柱基本養(yǎng)老保險(xiǎn)“一柱獨(dú)大”

第一支柱是指由政府主導(dǎo)的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。近年來，我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)朝著更加公平合理的方向進(jìn)行改革，建成了全國(guó)統(tǒng)一的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。2014年，國(guó)務(wù)院將新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)與城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)兩項(xiàng)制度合并，建立了統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)；2015年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》，機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)等城鎮(zhèn)從業(yè)人員統(tǒng)一實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，化解了養(yǎng)老保險(xiǎn)“雙軌制”的矛盾，提高了基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的公平性。近十年來，全國(guó)先后四次統(tǒng)一提高城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)。2021年末全國(guó)參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)人數(shù)為10.3億人，較十年前增長(zhǎng)了2.5億人。 2021年基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收入 6.58萬億元，基金支出 6.02萬億元。 2021年末基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)存 6.40萬億元。

我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)目前仍以現(xiàn)收現(xiàn)付制為主。由于我國(guó)不同省份間人口結(jié)構(gòu)不同，一些欠發(fā)達(dá)地區(qū)勞動(dòng)力人口向發(fā)達(dá)地區(qū)轉(zhuǎn)移，導(dǎo)致養(yǎng)老保險(xiǎn)基金缺口存在較大的地區(qū)差異，目前已有很多地區(qū)出現(xiàn)收不抵支的情況。2018年國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于建立企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金中央調(diào)劑制度的通知》，建立了基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金中央調(diào)劑制度，其主要通過中央調(diào)劑基金由養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收入較高、支出壓力小的省份對(duì)基金收入較低、支出壓力大的省份進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付。2022年2月，人力資源和社會(huì)保障部、財(cái)政部分別對(duì)外宣布，自2022年1月起，企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)啟動(dòng)全國(guó)統(tǒng)籌，開始建立基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金全國(guó)統(tǒng)籌制度?；攫B(yǎng)老保險(xiǎn)基金全國(guó)統(tǒng)籌制度和中央調(diào)劑制度的建立對(duì)于提升區(qū)域間的公平性、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的可持續(xù)性具有重要作用。

第二支柱企業(yè)與職業(yè)年金不斷完善

第二支柱是指由用人單位主辦、市場(chǎng)化運(yùn)作的補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，主要包括機(jī)關(guān)事業(yè)單位的職業(yè)年金和城鎮(zhèn)企業(yè)的企業(yè)年金。2015年，《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)機(jī)關(guān)事業(yè)單位職業(yè)年金辦法的通知》標(biāo)志機(jī)關(guān)事業(yè)單位職業(yè)年金制度正式確立，全國(guó)公務(wù)員和事業(yè)單位人員開始加入職業(yè)年金制度，參與人數(shù)超過4000萬人。截至2021年末，職業(yè)年金基金投資運(yùn)營(yíng)規(guī)模為1.79萬億元。

2000年，企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)正式更名為企業(yè)年金，隨著《企業(yè)年金試行辦法》和《企業(yè)年金基金管理試行辦法》出臺(tái)，企業(yè)年金的運(yùn)行及其基金投資制度已相對(duì)完善。截至2021年末全國(guó)有11.75萬戶企業(yè)建立了企業(yè)年金，參加職工2875萬人。2021年末企業(yè)年金投資運(yùn)營(yíng)規(guī)模2.61萬億元，當(dāng)年投資收益額1242億元。從覆蓋人群和基金規(guī)模來看，企業(yè)年金的發(fā)展還有較大的提升空間。

第三支柱個(gè)人養(yǎng)老金制度正式啟動(dòng)

第三支柱是指完全由個(gè)人出資、自愿參與的養(yǎng)老儲(chǔ)蓄，包括但不限于保險(xiǎn)公司的人壽或養(yǎng)老保險(xiǎn)產(chǎn)品以及能起到保險(xiǎn)保障作用的養(yǎng)老儲(chǔ)蓄、養(yǎng)老目標(biāo)基金、養(yǎng)老信托、養(yǎng)老理財(cái)?shù)冉鹑诋a(chǎn)品。2022年4月21日， 國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā) 《關(guān)于推動(dòng)個(gè)人養(yǎng)老金發(fā)展的意見》（以下簡(jiǎn)稱“意見”），標(biāo)志著我國(guó)賬戶制個(gè)人養(yǎng)老金制度的確立。意見明確了我國(guó)第三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)采用賬戶制模式，賬戶資金可投資于多樣化的金融產(chǎn)品。2022年9月26日，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議確定了對(duì)個(gè)人養(yǎng)老金實(shí)行個(gè)人所得稅優(yōu)惠。9月29日，銀保監(jiān)會(huì)人身險(xiǎn)部向各銀保監(jiān)局、保險(xiǎn)公司下發(fā)《關(guān)于促進(jìn)保險(xiǎn)公司參與個(gè)人養(yǎng)老金制度有關(guān)事項(xiàng)的通知（征求意見稿）》。11月23日，中國(guó)銀保監(jiān)會(huì)發(fā)布《關(guān)于保險(xiǎn)公司開展個(gè)人養(yǎng)老金業(yè)務(wù)有關(guān)事項(xiàng)的通知》，推動(dòng)保險(xiǎn)公司積極參與個(gè)人養(yǎng)老金制度，其中明確了保險(xiǎn)公司參與個(gè)人養(yǎng)老金相關(guān)業(yè)務(wù)的基本要求、產(chǎn)品規(guī)范等重點(diǎn)內(nèi)容。

此前，在政策支持下，金融業(yè)也進(jìn)行了一些個(gè)人養(yǎng)老金相關(guān)產(chǎn)品的試點(diǎn)探索。保險(xiǎn)業(yè)方面，2018年5月，個(gè)人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)開始在上海、福建和蘇州工業(yè)園區(qū)試點(diǎn)，通過對(duì)購(gòu)買養(yǎng)老保險(xiǎn)的資金和投資收益免稅、在領(lǐng)取時(shí)征稅以激勵(lì)群眾購(gòu)買商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)。截至2021年10月末，有23家保險(xiǎn)公司參與試點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)保費(fèi)收入近6億元，參保人數(shù)超過5萬人。2021年6月，浙江?。ê瑢幉ㄊ校┖椭貞c市開展專屬商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)，專屬商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)具有普惠特性，且保費(fèi)繳費(fèi)和養(yǎng)老金領(lǐng)取更加靈活。截至2022年4月末，專屬商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)承保保單12萬件，累計(jì)保費(fèi)近9億元。

證券基金業(yè)方面，2018年8月，證監(jiān)會(huì)批準(zhǔn)了8家基金公司的養(yǎng)老目標(biāo)基金上市。截至2021年末，有130多只養(yǎng)老目標(biāo)基金上市，募集資金規(guī)模超過1000億元。近一年，基金的“回撤率”較大，產(chǎn)品吸引力有所下降。2022年11月4日，證監(jiān)會(huì)發(fā)布《個(gè)人養(yǎng)老金投資公開募集證券投資基金業(yè)務(wù)管理暫行規(guī)定》，規(guī)范個(gè)人養(yǎng)老金投資公開募集證券投資基金業(yè)務(wù)。

此外，銀行業(yè)也開始了養(yǎng)老相關(guān)的金融產(chǎn)品的試點(diǎn)，2021年9月，銀保監(jiān)會(huì)批準(zhǔn)“四地四機(jī)構(gòu)”開展養(yǎng)老理財(cái)產(chǎn)品試點(diǎn)。2022年3月起，養(yǎng)老理財(cái)試點(diǎn)范圍擴(kuò)展為“十地十機(jī)構(gòu)”。首批試點(diǎn)理財(cái)公司的募集資金上限上調(diào)至500億元，新增試點(diǎn)理財(cái)公司的募集資金總規(guī)模上限為100億元。截至2022年6月底，已有23.1萬投資者累計(jì)認(rèn)購(gòu)養(yǎng)老理財(cái)超過600億元。

當(dāng)前養(yǎng)老保險(xiǎn)制度體系面臨的主要問題

第一支柱基本養(yǎng)老保險(xiǎn)可持續(xù)性較低

從前文的數(shù)據(jù)可以看出，不論是參與人數(shù)還是資金規(guī)模，第一支柱基本養(yǎng)老保險(xiǎn)都是我國(guó)當(dāng)前養(yǎng)老保險(xiǎn)制度體系中的絕對(duì)主導(dǎo)。人口結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變的背景下，我國(guó)現(xiàn)收現(xiàn)付制社會(huì)基本養(yǎng)老保障體系可持續(xù)性面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。中國(guó)人民大學(xué)財(cái)稅研究所公布的《中國(guó)各地區(qū)財(cái)政發(fā)展指數(shù)報(bào)告2021》指出，我國(guó)社保基金可持續(xù)指數(shù)已從2008年的52.5降至2020年的39.2，可持續(xù)性不高。隨著晚婚晚育、不婚不育群體增多，加之社會(huì)化撫育發(fā)展不足，家庭養(yǎng)育子女的成本（包括直接成本和機(jī)會(huì)成本）較高，年輕人生育意愿持續(xù)走低。2021年我國(guó)人口出生率僅為7.52‰，連續(xù)兩年跌破10‰。從老年撫養(yǎng)比看，國(guó)家衛(wèi)生健康委、全國(guó)老齡辦發(fā)布的《2020年度國(guó)家老齡事業(yè)發(fā)展公報(bào)》顯示，截至2020年11月1日，全國(guó)（不含港澳臺(tái)）老年人口撫養(yǎng)比為19.70%，這意味著每5個(gè)年輕人就要撫養(yǎng)1位老人，到2050年，撫養(yǎng)比將突破50%，撫養(yǎng)壓力持續(xù)增加。當(dāng)前人口形勢(shì)下，以現(xiàn)收現(xiàn)付制運(yùn)行的第一支柱基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金面臨巨大缺口，將給國(guó)家財(cái)政帶來巨大壓力。

為應(yīng)對(duì)長(zhǎng)期的養(yǎng)老基金缺口，我國(guó)在2000年建立了主權(quán)養(yǎng)老基金——全國(guó)社會(huì)保障基金（以下簡(jiǎn)稱“社保基金”）。為進(jìn)一步緩解養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收不抵支的壓力，2017年11月國(guó)務(wù)院印發(fā)《劃轉(zhuǎn)部分國(guó)有資本充實(shí)社?；饘?shí)施方案的通知》，決定劃轉(zhuǎn)部分國(guó)有資本充實(shí)社?；?。目前，全國(guó)社?；鹩谐^2.6萬億元的戰(zhàn)略儲(chǔ)備，中央層面已劃轉(zhuǎn)國(guó)有資本1.68萬億元充實(shí)社?；稹Ｈ欢?，根據(jù)《中國(guó)養(yǎng)老金精算報(bào)告2019—2050》 的預(yù)測(cè)，我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金在2050年的缺口將超過11萬億元，僅靠主權(quán)養(yǎng)老基金也難以從根本上解決第一支柱基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的可持續(xù)問題。

基于個(gè)人所得稅優(yōu)惠政策激勵(lì)的自愿加入機(jī)制，難以有效提高二三支柱的覆蓋面

對(duì)于第二支柱和第三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)，當(dāng)前的激勵(lì)政策主要為個(gè)人所得稅層面的優(yōu)惠，且強(qiáng)調(diào)企業(yè)和個(gè)人的自愿加入。稅收優(yōu)惠制度是發(fā)達(dá)國(guó)家主要采取的激勵(lì)措施，但我國(guó)目前的優(yōu)惠政策并未取得預(yù)期的效果。其原因主要有兩個(gè)方面，一是我國(guó)的稅收優(yōu)惠政策力度與國(guó)外相比較低；另一方面，當(dāng)前我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平下，繳納個(gè)人所得稅的人口占比較低。個(gè)稅起征點(diǎn)調(diào)至5000元后，我國(guó)繳納個(gè)人所得稅人口不足1億人，稅收激勵(lì)政策的作用范圍仍比較有限。

對(duì)于第二支柱中的企業(yè)年金，我國(guó)目前采用自愿加入機(jī)制，僅規(guī)定了企業(yè)和個(gè)人的繳費(fèi)比例上限，大部分企業(yè)考慮到用人成本，對(duì)于參與企業(yè)年金的積極性不高。建立企業(yè)年金制度的企業(yè)主要分布在經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的地區(qū)，大多為國(guó)有企業(yè)和大規(guī)模企業(yè)，中小微企業(yè)幾乎沒有參與 。

靈活就業(yè)者等中低收入群體保障不足

在數(shù)字經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的背景下，我國(guó)靈活就業(yè)人數(shù)不斷增加。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，截至2021年底我國(guó)靈活就業(yè)人員已經(jīng)達(dá)到2億人。根據(jù)全國(guó)高等學(xué)校學(xué)生信息咨詢與就業(yè)指導(dǎo)中心數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，2020年和2021年全國(guó)高校畢業(yè)生的靈活就業(yè)率均超過16%。對(duì)于靈活就業(yè)者中的低收入群體，當(dāng)前一二三支柱的覆蓋均比較有限。第一支柱方面，靈活就業(yè)人員參保社會(huì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，需全部由參保人個(gè)人繳費(fèi)，其中12%進(jìn)入社會(huì)統(tǒng)籌，8%進(jìn)入個(gè)人賬戶。中低收入者囿于經(jīng)濟(jì)壓力，參保意愿較低。此外，靈活就業(yè)者的工資波動(dòng)大，收入持續(xù)性差，工作變動(dòng)頻繁，社保轉(zhuǎn)移銜接程序復(fù)雜等因素，進(jìn)一步導(dǎo)致靈活就業(yè)者參?；攫B(yǎng)老保險(xiǎn)的意愿較低。對(duì)于第三支柱個(gè)人養(yǎng)老金來說，當(dāng)前的稅收優(yōu)惠政策作用有限，個(gè)人的養(yǎng)老規(guī)劃意愿也較低。

構(gòu)建公平有效可持續(xù)三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)制度體系的政策建議

明確三支柱的功能定位，充分發(fā)揮一二三支柱的作用

構(gòu)建多層次多支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的目標(biāo)定位應(yīng)包含兩個(gè)方面。一方面，對(duì)于中高收入群體，三支柱的內(nèi)涵應(yīng)為第一支柱負(fù)責(zé)基本需求、第二支柱和第三支柱負(fù)責(zé)補(bǔ)充高層次的需求。因此，對(duì)于中高收入群體，應(yīng)進(jìn)一步明確基本養(yǎng)老保險(xiǎn)?；镜恼叨ㄎ?，進(jìn)一步發(fā)揮二三支柱的作用，可考慮引入企業(yè)年金自動(dòng)加入機(jī)制，同時(shí)在稅收上給予企業(yè)和個(gè)人層面更大力度的優(yōu)惠。另一方面，在我國(guó)當(dāng)前的發(fā)展階段，還有一部分群體沒有被第一支柱所覆蓋，這就要求第二三支柱、尤其是第三支柱不能僅僅是發(fā)揮一個(gè)更高層次補(bǔ)充的作用，而是需要作為同等重要的一個(gè)支柱，發(fā)揮其靈活優(yōu)勢(shì)，覆蓋第一支柱或第二支柱無法覆蓋的群體。作為第三支柱的個(gè)人養(yǎng)老金，可在靈活就業(yè)群體保障上發(fā)揮重要作用，但需要政策的協(xié)同配合，比如針對(duì)中低收入者的個(gè)人賬戶，可以采取財(cái)政給予一定比例的現(xiàn)金補(bǔ)貼等非稅收優(yōu)惠激勵(lì)其進(jìn)行養(yǎng)老金積累；針對(duì)年輕的靈活就業(yè)群體，可給予更高的稅收優(yōu)惠或現(xiàn)金補(bǔ)貼，以激勵(lì)其個(gè)人賬戶的積累。

盡快建立政府精算制度，優(yōu)化一二三支柱之間的銜接

政府精算師是指隸屬于政府部門，負(fù)責(zé)為政府提供精算意見的精算師群體。英國(guó)自1919年就建立了政府精算師制度，在財(cái)政部下設(shè)政府精算署。政府精算師的主要職責(zé)包括為公共養(yǎng)老金、職業(yè)年金提供精算意見；編制國(guó)民生命表等。在我國(guó)建立政府精算師制度，能夠提高政府對(duì)于基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度可持續(xù)性的評(píng)估能力，為設(shè)定合理的養(yǎng)老金待遇水平、發(fā)揮第一支柱?；攫B(yǎng)老的目標(biāo)提供精算基礎(chǔ)。建立政府精算制度還有助于評(píng)估第二支柱中職業(yè)年金積累的財(cái)政壓力，有助于盡快做實(shí)職業(yè)年金賬戶。在優(yōu)化第一支柱和第二支柱養(yǎng)老金個(gè)人賬戶年金化領(lǐng)取、一二三支柱之間靈活轉(zhuǎn)換等方面均可發(fā)揮積極作用。同時(shí)，成立專門的政府精算部門，盡快啟動(dòng)國(guó)民生命表的構(gòu)建，為養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的精算評(píng)估提供更為詳實(shí)的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，為政府決策提供更優(yōu)的參考信息。

加快推進(jìn)第三支柱運(yùn)行，豐富市場(chǎng)化養(yǎng)老保險(xiǎn)產(chǎn)品體系

隨著我國(guó)第三支柱個(gè)人養(yǎng)老金賬戶制度的確立以及相關(guān)細(xì)則的出臺(tái)，第三支柱的頂層設(shè)計(jì)基本完成，下一步應(yīng)盡快完善個(gè)人養(yǎng)老金賬戶對(duì)接的養(yǎng)老金融產(chǎn)品池，推動(dòng)第三支柱盡快落地運(yùn)行。在體制機(jī)制上，由于個(gè)人賬戶涉及的金融機(jī)構(gòu)和產(chǎn)品十分豐富，應(yīng)建立包括人社部、銀保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)等部門在內(nèi)的聯(lián)席會(huì)議機(jī)制，負(fù)責(zé)對(duì)個(gè)人賬戶金融產(chǎn)品的準(zhǔn)入和運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)采取穿透式監(jiān)管。對(duì)于個(gè)人養(yǎng)老金賬戶內(nèi)的養(yǎng)老金融產(chǎn)品準(zhǔn)入，應(yīng)秉持安全穩(wěn)健、功能多樣、靈活普惠的原則。安全穩(wěn)健方面，應(yīng)加大對(duì)產(chǎn)品提供者的股東、公司治理、資本充足率等方面的審查，確保產(chǎn)品及其收益的安全穩(wěn)健；功能多樣性方面，應(yīng)該積極發(fā)揮個(gè)人賬戶的優(yōu)勢(shì)，提供期限、功能多樣的金融產(chǎn)品；靈活多樣方面，應(yīng)明確個(gè)人養(yǎng)老金賬戶的普惠屬性，在產(chǎn)品設(shè)計(jì)上以低費(fèi)用、低門檻、繳費(fèi)靈活為主要原則。

【本文作者為中國(guó)社會(huì)科學(xué)院金融研究所研究員、保險(xiǎn)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究中心主任；中國(guó)社會(huì)科學(xué)院信息情報(bào)研究院編輯朱晶晶對(duì)本文亦有貢獻(xiàn)】

責(zé)編：程靜靜／美編：王嘉騏