【摘要】數(shù)據是數(shù)字經濟的關鍵生產要素，數(shù)據流通制度是數(shù)據要素制度的核心內容。數(shù)據流通制度由正式規(guī)則和非正式規(guī)則組成，正式規(guī)則包括數(shù)據流通準入規(guī)則、數(shù)據資產估值定價規(guī)則、數(shù)據交易規(guī)則、數(shù)據流通中介規(guī)則、數(shù)據流通治理規(guī)則等，價值信念、慣例、文化傳統(tǒng)、道德倫理、意識形態(tài)等非正式規(guī)則也是影響數(shù)據流通的重要制度。數(shù)據要素流通的非正式規(guī)則與正式規(guī)則存在替代、互補和相容的關系，兩種規(guī)則兼容而非沖突，會提高數(shù)據流通的有效性和適應性。建立健全數(shù)據流通規(guī)則，需要建立正式規(guī)則與非正式規(guī)則相融合的規(guī)則體系，發(fā)揮非正式規(guī)則的規(guī)范功能和激勵功能，實現(xiàn)數(shù)據要素安全高效流通。

【關鍵詞】數(shù)據要素 數(shù)據要素流通 數(shù)據基礎制度 正式規(guī)則 非正式規(guī)則

【中圖分類號】F49 【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2023.06.002

問題的提出

近年來，受互聯(lián)網、人工智能、物聯(lián)網、云計算、隱私計算等數(shù)字技術驅動，全球數(shù)據規(guī)模和數(shù)據產業(yè)高速增長。有機構估算，2018～2025年，全球數(shù)據圈將從33ZB增至175ZB，中國數(shù)據圈增速最快，預計到2025年將增至48.6ZB，占全球數(shù)據圈的27.8％[1]；2021年全球數(shù)據中心市場規(guī)模超過679億美元，2022年達到746億美元[2]；到2027年，全球數(shù)據要素市場規(guī)模將達到1030億美元，是2018年市場規(guī)模的兩倍多[3]。各國都在積極推進以公共數(shù)據為主要對象的數(shù)據開放和共享，探索推進數(shù)據要素市場化，促進數(shù)據要素的高效流通和合理使用。

2017年12月8日，習近平總書記在主持中共中央政治局就實施國家大數(shù)據戰(zhàn)略進行第二次集體學習時指出了數(shù)據在發(fā)展數(shù)字經濟中的重要性，強調“要構建以數(shù)據為關鍵要素的數(shù)字經濟”[4]。將數(shù)據作為關鍵生產要素，這是一個重大的理論突破，為做強做優(yōu)做大我國數(shù)字經濟指明了方向。之后，黨和政府圍繞培育和發(fā)展數(shù)據要素市場進行了密集部署。黨的十九屆四中全會首次提出將數(shù)據作為生產要素參與分配[5]，2020年3月，《中共中央 國務院關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》提出要“加快培育數(shù)據要素市場”。2022年6月，中央全面深化改革委員會第二十六次會議審議通過了《關于構建數(shù)據基礎制度更好發(fā)揮數(shù)據要素作用的意見》，習近平總書記在主持會議時強調：“數(shù)據基礎制度建設事關國家發(fā)展和安全大局，要維護國家數(shù)據安全，保護個人信息和商業(yè)秘密，促進數(shù)據高效流通使用、賦能實體經濟，統(tǒng)籌推進數(shù)據產權、流通交易、收益分配、安全治理，加快構建數(shù)據基礎制度體系。”會議還指出，“要建立合規(guī)高效的數(shù)據要素流通和交易制度，完善數(shù)據全流程合規(guī)和監(jiān)管規(guī)則體系，建設規(guī)范的數(shù)據交易市場”。2022年12月，中共中央、國務院印發(fā)《關于構建數(shù)據基礎制度更好發(fā)揮數(shù)據要素作用的意見》（簡稱“數(shù)據二十條”），明確提出要“建立合規(guī)高效、場內外結合的數(shù)據要素流通和交易制度”。如何實現(xiàn)數(shù)據安全高效流通，成為各國試圖破解的難題。近兩年，國內學術界針對數(shù)據要素流通開展了積極研究，各省市出臺的數(shù)據條例也高度重視數(shù)據流通利用，積極探索促進數(shù)據作為生產要素開放流動和開發(fā)利用的路徑。

然而，我國數(shù)據要素流通面臨諸多困難。2014年以來，我國成立的大數(shù)據交易機構紛紛探索數(shù)據要素市場化配置，但由于數(shù)據流通立法體系、數(shù)據要素流通規(guī)則、權益保障機制、安全保護手段尚不完善等原因，數(shù)據供給方缺乏提供數(shù)據的積極性，需求方擔心供給方提供的數(shù)據不真實、不合規(guī)，我國數(shù)據要素流通還處于起步階段。“數(shù)據二十條”旨在構建數(shù)據基礎制度體系，對數(shù)據要素流通制度提出了總體要求。我國圍繞“數(shù)據二十條”不斷豐富完善數(shù)據要素各方面制度體系和配套政策，將打造“1＋N”數(shù)據基礎制度體系，推動公共數(shù)據、企業(yè)數(shù)據、個人數(shù)據合規(guī)高效流通使用。如何推動“數(shù)據二十條”落地成為關鍵。那么，數(shù)據要素流通規(guī)則具體包括哪些內容？除了正式規(guī)則之外，是否還包括非正式規(guī)則？能否把非正式規(guī)則也納入后續(xù)的制度體系之中？本文圍繞以上問題作出回答。

數(shù)據資源的技術化、要素化、市場化和制度化

從數(shù)據作為關鍵生產要素的角度，數(shù)據要素進入經濟系統(tǒng)，將經歷技術化、要素化、市場化、制度化等階段。在技術運用階段，網絡化和數(shù)字化等技術在生產和生活中廣泛運用，實現(xiàn)了數(shù)據資源的生產、存儲、流通和積累，為產生數(shù)字經濟的“技術-經濟范式”奠定了基礎。在數(shù)據要素化階段，通過數(shù)字技術的廣泛應用，數(shù)據資源成為數(shù)據要素進入經濟決策系統(tǒng)，進而成為驅動經濟增長的關鍵生產要素。在數(shù)據要素配置市場化階段，規(guī)范的場外交易和有序的場內交易相結合的市場化配置，逐步成為數(shù)據要素流通的主要方式，數(shù)據要素與其他生產要素協(xié)同聯(lián)動，加快產業(yè)數(shù)字化步伐。在數(shù)據要素制度化階段，圍繞數(shù)字技術、數(shù)據要素和數(shù)據市場的一系列制度不斷完善、成熟和定型，數(shù)據要素潛能得到進一步激發(fā)，為深化創(chuàng)新驅動、推動高質量發(fā)展、推進國家治理現(xiàn)代化提供有力支撐。

數(shù)據資源的技術化與要素化。數(shù)字經濟源于計算機和互聯(lián)網兩項關鍵技術的發(fā)展和應用。以計算機為代表的信息處理技術的出現(xiàn)、算力的發(fā)展和云存儲技術的應用，方便了數(shù)據的收集、存儲、加工和處理。以互聯(lián)網為代表的網絡技術促進海量數(shù)據生產、交換和流動，特別是移動互聯(lián)網快速普及和迭代，推動全球數(shù)據呈現(xiàn)爆發(fā)式增長。近年來，計算機技術和互聯(lián)網技術的復合型應用，促進大數(shù)據、云計算、人工智能、物聯(lián)網、移動互聯(lián)網和區(qū)塊鏈等數(shù)字技術逐漸成為通用目的技術（GPT），為數(shù)據的要素化轉化和應用提供了高效可靠的技術支撐。例如，大數(shù)據采集、存儲、處理和呈現(xiàn)等技術，實現(xiàn)海量數(shù)據的實時與近實時處理。由此可見，大數(shù)據是數(shù)字技術發(fā)展的必然產物。正如夏皮羅和范里安所言，信息需要依賴于技術，技術是使信息的存儲、搜索、獲取、拷貝、過濾、控制、瀏覽、傳輸和接收成為可能的基礎設施。[6]

數(shù)據成為生產要素進入經濟系統(tǒng)也得益于數(shù)字技術在各行各業(yè)的廣泛應用。在實踐中，ICT技術推動了電子商務、社交媒體、即時通信等新經濟模式的發(fā)展。數(shù)字技術被實體產業(yè)廣泛應用，技術開始從助力社會經濟發(fā)展的輔助工具向引領社會經濟發(fā)展的重要生產要素轉變，數(shù)據作為一種獨立的生產要素，逐步融入實體經濟運行之中，促進產出增加和效率提升，進而催生出一種新的“技術-經濟范式”——數(shù)字經濟。2016年，我國在G20杭州峰會上發(fā)起《二十國集團數(shù)字經濟發(fā)展與合作倡議》，對“數(shù)字經濟”進行界定，認為數(shù)字化的知識和信息是數(shù)字經濟的關鍵生產要素[7]，得到國際社會的廣泛認可。例如，經濟合作與發(fā)展組織（OECD）也認為，數(shù)字經濟是多種通用目的技術（GPT）的融合以及人們通過互聯(lián)網和相關技術開展的一系列經濟和社會活動的總和。[8]

數(shù)字技術不斷創(chuàng)新和發(fā)展是數(shù)據要素化的關鍵推動力。在數(shù)字經濟中，數(shù)據是任何以電子或者其他方式對信息的記錄，可以被編碼為一系列0和1組成的二進制序列。數(shù)據是數(shù)字技術運用的副產品，但不是所有數(shù)據都可被稱為生產要素。基于數(shù)字基礎設施，網頁、聲音、圖像等半結構化、非結構化數(shù)據得到采集。數(shù)字技術推動數(shù)據采集、數(shù)據存儲、數(shù)據加工、數(shù)據流通、數(shù)據分析、數(shù)據應用快速發(fā)展，為數(shù)據的要素化轉化和應用提供了高效可靠的技術支撐。例如，區(qū)塊鏈技術推動數(shù)據要素跨部門安全共享，隱私保護計算技術在充分保護數(shù)據和隱私安全的前提下實現(xiàn)“數(shù)據可用不可見、使用可控可計量”，大數(shù)據技術極大地擴展了數(shù)據分析處理的應用空間。數(shù)據成為繼土地、勞動力、資本、技術之后的重要生產要素，快速滲透到設計、生產、交易、流通、分配和消費等所有環(huán)節(jié)。

數(shù)據成為關鍵生產要素是數(shù)字經濟的“技術-經濟范式”出現(xiàn)的關鍵。數(shù)據要素作為一種新型生產要素，一方面，數(shù)據本身蘊含很多信息、知識、規(guī)律甚至智慧，構建了人類對客觀世界的理解，已經與土地、勞動力、資本、技術等傳統(tǒng)要素并列為五大生產要素；另一方面，數(shù)據與其他生產要素融合，提高單一要素的生產效率，基于數(shù)據、算力、算法可以對物理世界進行狀態(tài)描述、原因分析、結果預測、科學決策。隨著數(shù)據規(guī)模增大和數(shù)據處理技術進步，數(shù)據的價值和地位不斷提升，數(shù)據要素具備了“關鍵生產要素”的典型特征。在微觀層面，數(shù)據決策成為基本的管理工具，越來越多的企業(yè)開始從管理者主導的經驗型決策，轉向高度依賴數(shù)據分析的科學決策模式，即所謂的“數(shù)據驅動型決策”（DDD模式）。[9]在宏觀層面，數(shù)字技術支撐、數(shù)據要素集成、數(shù)字平臺發(fā)展成為數(shù)字經濟發(fā)展的動力系統(tǒng)，數(shù)據要素是核心引擎，對經濟增長有明顯的直接影響和溢出效應。[10]在數(shù)字技術的作用下，經過幾十年積累和儲備的數(shù)據資源轉化為生產要素，奠定了數(shù)字經濟發(fā)展的堅實基礎，數(shù)字技術和數(shù)據要素成為驅動數(shù)字經濟發(fā)展的關鍵動力。

數(shù)據要素流通市場化。當前，數(shù)字經濟從數(shù)據資源化階段，邁向數(shù)據資產化的新階段，將實現(xiàn)數(shù)據要素市場化流通與公共數(shù)據開放利用相融合的數(shù)據資源配置方式。數(shù)據要素配置有三種方式：一是政府數(shù)據開放，屬于行政配置；二是政府部門之間、政企之間、企業(yè)之間，在合法情況下的共享數(shù)據；三是通過數(shù)據交易市場的市場化配置。我國政府正在積極解決公共開放數(shù)據“不敢開放、不能開放、不愿開放”的問題，推動政務數(shù)據開放利用，深化政府數(shù)據跨層級、跨地域、跨部門有序共享。數(shù)據成為關鍵生產要素必須依賴市場機制，市場主體探索更靈活的數(shù)據交易模式，能夠提升數(shù)據交易流通效率。因此，市場化是將數(shù)據變成可以交易的資產的有效途徑，有助于發(fā)揮數(shù)據要素的疊加倍增效應，激發(fā)數(shù)據要素價值潛力，是推動數(shù)字經濟發(fā)展的關鍵機制。

各國都在積極探索數(shù)據要素市場化配置機制。數(shù)據要素市場是以數(shù)據產品及服務為交易對象，為數(shù)據供給方、需求方、數(shù)據商和第三方專業(yè)服務機構提供數(shù)據要素流通的場所。數(shù)據要素市場主體包括數(shù)據提供方、數(shù)據購買方、交易平臺、中介服務方以及數(shù)據交易的監(jiān)管機構，構成數(shù)據要素市場生態(tài)。當前，數(shù)據交易商業(yè)模式主要分為三種：第三方中介平臺（C2C），代表平臺有RapidAPI（美國）、Streamr（瑞士）；第三方中介平臺（B2B），代表平臺有BDEX（美國）、DAWEX（法國）；綜合平臺（B2B），代表平臺有Factual（美國）等。[11]美國具有技術優(yōu)勢和模式優(yōu)勢，個人信息數(shù)據交易市場更加開放，數(shù)據交易市場發(fā)展迅猛；歐盟領先探索數(shù)據治理規(guī)則，不斷完善數(shù)據交易市場生態(tài)，但受到數(shù)據供應的限制，對個人數(shù)據的利用較少?；跀?shù)字經濟、數(shù)字平臺發(fā)展的實際情況，預計美國未來會重點發(fā)展提供專業(yè)領域解決方案的專業(yè)性數(shù)據交易平臺，歐洲國家會由政府主導數(shù)據交易平臺發(fā)展。

我國數(shù)據要素市場發(fā)展經歷了兩個階段。2014年至2020年初，我國大數(shù)據交易仍處于起步階段。在這個階段，數(shù)據交易主要以單純的原始數(shù)據“粗加工”交易為主，數(shù)據成交率和成交額不高，難以有效滿足社會需求。主要原因是數(shù)據交易過程中缺乏全國統(tǒng)一的規(guī)范體系和必要的法律保障，無法有效破解數(shù)據定價、數(shù)據確權等難題。2020年4月，中央首次明確數(shù)據成為五大生產要素之一，部署“數(shù)據要素市場化配置”，我國數(shù)據要素市場發(fā)展進入全面突破階段。一方面，國家和各地方政府陸續(xù)出臺數(shù)據要素市場培育相關的政策文件，致力于理順政府和市場的關系、厘清數(shù)據要素市場主體之間的關系、平衡數(shù)據有序流動與數(shù)據安全之間的關系。另一方面，在政府牽頭下，上海市、深圳市、北京市、湖南省等多地布局成立數(shù)據交易所，聚焦解決確權難、定價難、互信難、入場難、監(jiān)管難等關鍵共性難題。

數(shù)據要素流通制度化。數(shù)據技術化、要素化和市場化，需要制度化作支撐和保障。數(shù)據的本質是數(shù)字經濟的生產關系。數(shù)據正在創(chuàng)造新的生產方式、生活方式和社會形態(tài)、國際格局，重塑人與人、人與物、人與社會、企業(yè)與企業(yè)、國家與國家之間的關系，引發(fā)市場規(guī)則、組織結構、信用關系、產權制度、激勵機制等方面發(fā)生根本性變化。數(shù)據既具備關鍵要素的基本特性，又具有虛擬性、非結構性、非標準化、資源標的多變性、產權模糊、外部性、邊際成本遞減、規(guī)模報酬遞增等“技術-經濟”特征。數(shù)據要素的這些特征使其明顯區(qū)別于其他傳統(tǒng)生產要素，必須建立健全一套制度體系，才能充分挖掘和發(fā)揮數(shù)據要素以提升企業(yè)生產經營效率、提高全要素生產率和資源配置效率、支撐高質量發(fā)展的積極作用，消除隱私泄露、數(shù)據壟斷、“數(shù)據孤島”等問題對消費者福利和經濟增長造成的負面影響。

在數(shù)據要素制度化階段，政府主導推進數(shù)據要素基本制度建設，形成體系完備、規(guī)則合意、執(zhí)行有效的制度體系，為數(shù)據要素化和市場化提供重要的制度性基礎條件。數(shù)據要素制度體系是指統(tǒng)籌數(shù)據要素收集、流通、交易與應用的一系列相互關聯(lián)、相互協(xié)調的制度安排，涉及政府、數(shù)字平臺、數(shù)據交易平臺、行業(yè)協(xié)會、科研院所、企業(yè)、個人、社會組織等利益相關者，政府運轉、企業(yè)轉型、媒體發(fā)展、產業(yè)創(chuàng)新、社會治理等不同應用領域，以及數(shù)據采集、存儲、加工、分析、交易、流通、應用等不同階段。數(shù)據要素制度體系主要包括三類：一是基礎類制度，包括數(shù)據采集、數(shù)據產權、收益分配等推動數(shù)據要素化的規(guī)則；二是發(fā)展類制度，包括技術應用、政府數(shù)據開放共享、流通交易、跨境流動、數(shù)據資產入表等促進數(shù)據市場化的規(guī)則；三是治理類制度，包括數(shù)據倫理、數(shù)據質量、數(shù)據隱私保護、個人信息保護、數(shù)據安全等保障數(shù)據安全使用的規(guī)則。

制度創(chuàng)新是激發(fā)市場活力、拓展創(chuàng)新空間的關鍵保障。數(shù)據要素市場化之所以發(fā)展緩慢，制度缺失和不完善是重要瓶頸，數(shù)據標準不統(tǒng)一、權責關系不清晰、共享機制不明確以及法律保障不健全等制約了數(shù)據流通交易和整合利用水平。全球都在探索數(shù)據要素制度，力圖通過構建適宜的制度體系來維護這一戰(zhàn)略性資源。例如，美國圍繞信息公開、個人隱私保護、信息安全、電子政務、數(shù)據開放等數(shù)據問題頒布了大批法律法規(guī)和行政命令；德國《聯(lián)邦政府數(shù)據戰(zhàn)略》提出將在商業(yè)、科學、社會和行政管理領域建立促進數(shù)據創(chuàng)新并負責任地使用數(shù)據的制度；《歐盟數(shù)據戰(zhàn)略》為歐盟將來持續(xù)推進數(shù)據法律制度設定了路線圖。2020年以來，我國政府提出，建立健全數(shù)據安全、權利保護、跨境傳輸管理、交易流通、開放共享、安全認證等基礎制度和標準規(guī)范。我國“數(shù)據二十條”把握數(shù)據產權、流通、交易、使用、分配、治理、安全等基本規(guī)律，從數(shù)據產權、流通交易、收益分配、安全治理四個方面，對數(shù)據基礎制度建設作出了部署，旨在激活數(shù)據要素潛能。

數(shù)據流通悖論的突破。數(shù)據的價值在于高效流通和使用、賦能實體經濟。數(shù)據要素流通就是數(shù)據要素的轉移過程，主要包括原始數(shù)據的產生與收集，數(shù)據處理、組織成數(shù)據產品，數(shù)據產品登記、掛牌上市，數(shù)據產品試用與交易，數(shù)據產品交付與服務，數(shù)據產品的使用等關鍵環(huán)節(jié)。[12]數(shù)據要素流通并不等同于數(shù)據交易，開放、共享、交易、交換都是數(shù)據流通的主要形式。建立數(shù)據來源可確認、使用范圍可界定、流通過程可追溯、安全風險可防范的數(shù)據可信流通體系，必須完善和規(guī)范數(shù)據流通規(guī)則。數(shù)據流通規(guī)則既要滿足全流程安全與隱私保護的要求，也要滿足市場流通全流程業(yè)務效率的要求。完善的數(shù)據要素流通規(guī)則可以打消市場主體的顧慮，提升數(shù)據要素應用與流通的供給質量，規(guī)范數(shù)據流通行為，可以從根本上解決現(xiàn)有數(shù)據要素產品供給不足的問題。所以，確保安全和高效流通的數(shù)據要素流通規(guī)則，是數(shù)據要素基礎制度最關鍵的組成部分，建立健全數(shù)據要素流通規(guī)則是激活數(shù)據要素潛能的核心環(huán)節(jié)。

釋放數(shù)據價值需要解決“數(shù)據產權制度落地難”和“數(shù)據流通交易互信難”兩大難題。由于數(shù)據復制成本極低、能夠被多主體同時占有或控制，數(shù)據產權涉及公權、私權，需在國家、社會和個人等多方權益中平衡，完善的數(shù)據產權制度是加速數(shù)據要素市場化配置的必要前提。信任是流通交易的基礎，數(shù)據要素流通中的安全和信任問題上存在兩個悖論。一方面，數(shù)據流通存在“阿羅信息悖論”，即需求方在交易之前需要供給方披露信息，以確定數(shù)據或信息的價值，但數(shù)據披露即意味著需求方免費獲取了信息或數(shù)據，于是數(shù)據供給方只能選擇不披露或只披露部分信息。[13]另一方面，數(shù)據流通存在保護與激勵的悖論，如果過度強調數(shù)據安全和保護，容易產生“數(shù)據孤島”的局面，極大影響數(shù)據使用的效率；如果個人和企業(yè)的數(shù)據隱私得不到保護，則將導致數(shù)據供給不足、數(shù)據共享受阻和數(shù)據流通活力不夠，用戶作為數(shù)據主體的價值不能得到體現(xiàn)。解決數(shù)據流通主體之間的安全和信任、保護和激勵問題，是目前全球探索的一個重要方向。

運用數(shù)字技術實現(xiàn)數(shù)據“可用不可見”和完善制度建設是突破數(shù)據流通悖論的兩個輪子。數(shù)據具有“場景專用性”的特征，既要在具體應用場景中才能發(fā)揮數(shù)據價值，又要把數(shù)據要素與其他要素相結合才能實現(xiàn)其經濟價值。[14]數(shù)據的“場景專用性”是分析如何突破數(shù)據流通悖論的邏輯起點，我們可以從技術和制度兩個視角考慮建立數(shù)據可信流通體系。在技術上，利用隱私計算、區(qū)塊鏈、云計算等數(shù)字技術，可以實現(xiàn)原始數(shù)據“可用不可見”，數(shù)據產品“可控可計量”，流通行為“可信可追溯”。例如，隱私計算技術采用對數(shù)據進行加密、或只交換數(shù)據中間計算結果、或通過可信硬件執(zhí)行環(huán)境等技術，有效解決數(shù)據流通與隱私保護之間的矛盾，能夠實現(xiàn)“數(shù)不出庫、數(shù)盡其用”，打破“數(shù)據孤島”，平衡數(shù)據安全與數(shù)據流通的需求。在制度上，可通過構建適宜的制度體系來解決數(shù)據隱私、數(shù)據價值透明度和定價等問題，激勵數(shù)據供給和流通。例如，歐盟委員會2014年發(fā)布了《邁向繁榮數(shù)據驅動的經濟》，2017年又發(fā)布了《關于構建歐洲數(shù)據經濟》報告，2020年2月正式發(fā)布《歐盟數(shù)據戰(zhàn)略》，致力于平衡數(shù)據流動和廣泛使用，旨在建立一個面向世界開放的共同數(shù)據空間——一個真正的數(shù)據單一市場。

現(xiàn)實世界的契約是不完備的，數(shù)據要素制度應該包括正式規(guī)則和非正式規(guī)則。目前，數(shù)據權屬仍然不清，數(shù)據流通在現(xiàn)實中存在場內、場外兩種流通渠道，數(shù)據交易流通中存在大量契約問題，例如，產權、估值、定價和使用等存在隱性契約和正式合同，被稱為“未完全契約化的數(shù)據交易”[15]。制度是廣為人知的、由人創(chuàng)立的規(guī)則，它們的用途是抑制人類可能的機會主義行為，它們總是帶有某些針對違規(guī)行為的懲罰措施。[16]制度通過減少不確定性，構造了人們在政治、社會或經濟方面發(fā)生交換的激勵結構，新制度經濟學將制度分為正式規(guī)則和非正式規(guī)則，正式規(guī)則是以明確的形式被確定下來、用強制力保證實施的行為規(guī)范，如政治（及司法）規(guī)則、經濟規(guī)則和合約等；非正式規(guī)則是指得到社會認可的約定俗成、共同遵守的行為準則，包括文化、信念、倫理、道德規(guī)范、禁忌習俗等。[17]例如，我國政府提出建立的數(shù)據要素制度的“四梁八柱”，數(shù)據交易所出臺的交易規(guī)則，是一種正式規(guī)則。在實踐中，平臺和個人依靠隱性契約維持數(shù)據的使用，相當于雙方簽訂了一個以數(shù)據換取免費服務的隱性契約，是一種非正式規(guī)則。

數(shù)據要素流通的正式規(guī)則

數(shù)據要素所蘊含的戰(zhàn)略價值和經濟價值引起廣泛重視，各國紛紛出臺法律法規(guī)促進“大數(shù)據”的應用與發(fā)展。2018年5月，歐盟正式實施《通用數(shù)據保護條例》（General Data Protection Regulation，簡稱GDPR），率先建立了數(shù)據流通的法律基礎制度。2022年2月23日，歐盟委員會正式公布《數(shù)據法案》（Data Act）草案，為非個人數(shù)據的利用提供公平的訪問和共享框架，明確B2B、B2G的數(shù)據流通措施，同時確定了數(shù)據處理服務提供商的相關義務。結合國內外數(shù)據要素流通制度的實踐，數(shù)據要素流通正式規(guī)則的目標是，通過制度安排更好地激勵數(shù)據采集、完善流通準入規(guī)則，按照參與者的安全合規(guī)要求、數(shù)據產品使用安全合規(guī)要求，實現(xiàn)數(shù)據交易流通“可用不可見”，通過建立健全流通中介規(guī)則，將“數(shù)據所有權交易”模式轉化為“數(shù)據使用權交易”模式，推動數(shù)據交易流通形成可持續(xù)的商業(yè)模式，滿足數(shù)據產品流通的效率要求和全流程的監(jiān)管要求。

數(shù)據要素流通的正式規(guī)則體系。當前，我國逐步構建了四個層次的數(shù)據要素流通正式規(guī)則：一是黨和國家明確提出要建立數(shù)據要素流通全流程合規(guī)與監(jiān)管體系；二是地方政府出臺的數(shù)據促進條例，促進數(shù)據流通和開發(fā)利用；三是以數(shù)據交易機構為主的交易平臺制定的數(shù)據交易流通規(guī)則；四是數(shù)據要素流通標準體系。

1.黨和國家的制度安排。國家層面，《中華人民共和國網絡安全法》（2017年6月1日起施行，以下簡稱《網絡安全法》）、《中華人民共和國數(shù)據安全法》（2021年9月1日起施行，以下簡稱《數(shù)據安全法》）及《中華人民共和國個人信息保護法》（2021年11月1日起施行，以下簡稱《個人信息保護法》）等共同構筑了維護國家主權、安全和發(fā)展利益的數(shù)據基礎法律，形成了中國數(shù)據合規(guī)法律體系的“三架馬車”架構。例如，《網絡安全法》明確了關鍵信息基礎設施運營者在個人信息和重要數(shù)據的境內存儲、出境評估等方面的法律義務?！稊?shù)據安全法》對“數(shù)據分級”作出規(guī)定，從多個方面規(guī)定了相關企業(yè)的數(shù)據安全義務，包括制度管理、風險監(jiān)測、風險評估、數(shù)據收集、數(shù)據交易、經營備案和配合調查等?！秱€人信息保護法》對“個人信息”作出了界定，明確個人信息不包括匿名化處理后的信息，確立了個人信息處理的合法原則、正當原則、必要原則（即處理個人信息限于實現(xiàn)目的的最小范圍）、誠信原則、質量原則（即要避免個人信息不準確或不完整）、安全原則（即保障個人信息的安全）六大基本原則。

中共中央、國務院關于數(shù)據要素流通有三個重要文件。第一，2020年3月30日，《中共中央 國務院關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》提出加快培育數(shù)據要素市場，加快推動各地區(qū)各部門間數(shù)據共享交換，研究建立促進企業(yè)登記、交通運輸、氣象等公共數(shù)據開放和數(shù)據資源有效流動的制度規(guī)范，支持構建農業(yè)、工業(yè)、交通、教育、安防、城市管理、公共資源交易等領域規(guī)范化數(shù)據開發(fā)利用的場景，制定數(shù)據隱私保護制度和安全審查制度等。第二，2022年1月6日，國務院辦公廳印發(fā)《要素市場化配置綜合改革試點總體方案》，明確提出探索建立數(shù)據要素流通規(guī)則，要求完善公共數(shù)據開放共享機制、建立健全數(shù)據流通交易規(guī)則、拓展規(guī)范化數(shù)據開發(fā)利用場景、加強數(shù)據安全保護，具體提出了探索開展政府數(shù)據授權運營、探索建立數(shù)據用途和用量控制制度、推動完善數(shù)據分級分類安全保護制度、支持打造統(tǒng)一的技術標準等。第三，2022年12月2日，中共中央、國務院發(fā)布的“數(shù)據二十條”，以促進數(shù)據合規(guī)高效流通使用、賦能實體經濟為主線，完善和規(guī)范數(shù)據流通規(guī)則，構建促進使用和流通、場內場外相結合的數(shù)據要素流通和交易制度，明確提出建立數(shù)據流通準入規(guī)則、建立數(shù)據分類分級授權使用規(guī)范、建立實施數(shù)據安全管理認證制度，出臺數(shù)據交易場所管理辦法，建立健全數(shù)據交易規(guī)則，制定全國統(tǒng)一的數(shù)據交易、安全等標準體系，等等。

此外，《中共中央 國務院關于加快建設全國統(tǒng)一大市場的意見》《數(shù)字中國建設整體布局規(guī)劃》《中華人民共和國國民經濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》《“十四五”數(shù)字經濟發(fā)展規(guī)劃》《“十四五”大數(shù)據產業(yè)發(fā)展規(guī)劃》《“十四五”國家信息化規(guī)劃》等政策，都提出加快建立數(shù)據基礎制度、市場規(guī)則和標準規(guī)范，推動公共數(shù)據匯聚利用、暢通數(shù)據資源大循環(huán)、有效釋放數(shù)據要素價值。例如，《“十四五”數(shù)字經濟發(fā)展規(guī)劃》提出推動數(shù)據資源標準化工作，深化政務數(shù)據跨層級、跨地域、跨部門有序共享，加快構建數(shù)據要素市場規(guī)則，探索建立數(shù)據資產登記制度和數(shù)據資產定價規(guī)則，健全數(shù)據交易平臺報價、詢價、競價和定價機制。

2.地方政府頒布的數(shù)據條例。近年來，為了讓數(shù)據成為真正的生產要素，大部分省市都頒布了相關數(shù)據條例（包括大數(shù)據條例、數(shù)據條例、數(shù)字經濟條例等，統(tǒng)稱為“數(shù)據條例”），促進數(shù)據作為生產要素開放流動和開發(fā)利用。各省市在數(shù)據流通方面有四個共識：一是推動公共數(shù)據面向社會開放，并持續(xù)擴大公共數(shù)據開放范圍，推進公共數(shù)據和其他數(shù)據融合應用，不斷提高公共數(shù)據共享、開放和利用的質量與效率；二是加快培育數(shù)據要素市場，完善數(shù)據要素市場規(guī)則，推動構建數(shù)據收集、加工、共享、開放、交易、應用等數(shù)據要素市場體系，促進數(shù)據資源有序、高效流動與利用；三是重視制定數(shù)據處理活動合規(guī)標準、數(shù)據產品和服務標準、數(shù)據質量標準、數(shù)據安全標準、數(shù)據價值評估標準、數(shù)據治理評估標準等地方標準；四是推動大數(shù)據與農業(yè)、制造業(yè)、服務業(yè)、新興產業(yè)深度融合，深入開展大數(shù)據領域金融、人才、科研、技術、市場等方面的制度創(chuàng)新。

3.大數(shù)據交易機構的規(guī)則體系。一方面，針對數(shù)據交易過程中面臨的數(shù)據確權難、定價難，市場交易主體互信難、入場難、監(jiān)管難等一系列痛點難點問題，大數(shù)據交易所積極探索建立數(shù)據交易規(guī)則。例如，2022年5月27日，貴陽大數(shù)據交易所通過創(chuàng)新探索，發(fā)布了全國首套數(shù)據交易規(guī)則體系，包括《數(shù)據要素流通交易規(guī)則（試行）》《數(shù)據交易合規(guī)性審查指南》《數(shù)據交易安全評估指南》《數(shù)據產品成本評估指引1.0》《數(shù)據產品交易價格評估指引1.0》《數(shù)據資產價值評估指引1.0》《貴州省數(shù)據流通交易平臺運營管理辦法》《數(shù)據商準入及運行管理指南》等。另一方面，地方政府也在積極探索制定數(shù)據要素流通交易規(guī)則。例如，2023年年初，深圳市發(fā)展和改革委員會印發(fā)了《深圳市數(shù)據交易管理暫行辦法》和《深圳市數(shù)據商和數(shù)據流通交易第三方服務機構管理暫行辦法》，對數(shù)據交易主體類型、數(shù)據交易場所運營機構、可交易的數(shù)據類型及如何確保數(shù)據交易安全進行了規(guī)定。

4.數(shù)據要素流通標準體系。《促進大數(shù)據發(fā)展行動綱要》明確提出，建立標準規(guī)范體系，推進數(shù)據采集、政府數(shù)據開放、指標口徑、分類目標等關鍵共性標準的制定和實施。“數(shù)據二十條”明確指出應圍繞構建數(shù)據基礎制度，逐步制定完善數(shù)據流通、安全與治理等主要領域關鍵環(huán)節(jié)的政策及標準。數(shù)據要素流通標準體系是對數(shù)據資源的市場化流通進行規(guī)范，包括數(shù)據要素流通交易業(yè)務相關的基礎標準、數(shù)據標準、技術標準、平臺和工具標準、管理標準、安全和隱私標準以及行業(yè)應用標準等方面。2014年，工信部和國標委指導成立了“全國信標委大數(shù)據標準工作組”，主要負責制定和完善我國大數(shù)據領域標準體系。目前，我國在數(shù)據要素領域已經形成了國家標準、地方標準、行業(yè)標準、團體標準體系。隨著數(shù)據要素市場的完善，數(shù)據要素流通標準將不斷健全，作用與日俱增。

數(shù)據要素流通的四大規(guī)則體系。數(shù)據要素流通包括數(shù)據登記、數(shù)據定價、數(shù)據交易、數(shù)據交換共享、數(shù)據服務、數(shù)據運營等。目前，數(shù)據要素流通的市場實踐主要存在兩種類型：一是場外市場流通方式，主要是平臺企業(yè)通過開放數(shù)據平臺（Open API）等模式進行企業(yè)間數(shù)據的交易和共享，這種場外市場主體之間的市場化交換和交易是當前數(shù)據流通的主要方式；二是場內市場流通方式，買賣雙方注冊成為數(shù)據交易所的成員，數(shù)據供需雙方按照各自需求在平臺進行匹配、交易。當前，在政府開辦的數(shù)據交易所中，采用交易機構居間撮合交易模式的數(shù)據交易很冷淡。政府數(shù)據向社會開放，需要先在內部進行跨部門和跨層級打通，設置一個統(tǒng)一的接口平臺，再通過開放平臺開放公共數(shù)據，這是一種帶有公共服務屬性的數(shù)據流通方式。

“數(shù)據二十條”規(guī)定的數(shù)據基礎制度如何構建、由哪些利益相關方牽頭哪類數(shù)據基礎制度構建、如何協(xié)調這些利益相關方等，是政府、學界、數(shù)據擁有者、數(shù)據使用者以及數(shù)據管理者密切關心的問題。2023年3月，根據國務院關于提請審議國務院機構改革方案的議案，組建國家數(shù)據局，負責協(xié)調推進數(shù)據基礎制度建設等工作。探索建立數(shù)據要素流通規(guī)則，確保數(shù)據要素正常、有序流通，從市場化和公共服務性質的數(shù)據要素流通考慮正式規(guī)則，主要包括四個方面。

1.市場準入規(guī)則。數(shù)據流通交易市場是一個由數(shù)據供給方、需求方、交易平臺和中介服務機構等多元主體組成的生態(tài)體系。數(shù)據流通準入規(guī)則是為了維護市場建設的規(guī)范性和安全性，對市場主體和客體進行規(guī)范的制度安排。市場準入規(guī)則包括數(shù)據供應方、數(shù)據需求方、數(shù)據交易平臺運營方、各類第三方服務商等市場主體的門檻標準和進入程序規(guī)范，以及流通中的數(shù)據服務和產品、算力資源、算法工具等客體的標準規(guī)范。市場準入規(guī)則通過管理標準、技術標準或工作標準呈現(xiàn)，以各類標準形式（國家標準、行業(yè)標準、地方標準和團體標準、企業(yè)標準）進行發(fā)布。交易中心提供數(shù)據商、數(shù)據中介登記憑證服務，確保主體可信。

市場準入規(guī)則建設需要做好三個重點工作。一是建立個人、企業(yè)和政府的數(shù)據賬戶制度，明確市場主體的數(shù)字身份。對準入的企業(yè)要建立嚴格的數(shù)據全流程合規(guī)體系，確保流通數(shù)據來源合法、安全隱私保護到位、流通和交易行為規(guī)范。結合市場需求，實現(xiàn)更加定制化、市場化的公共數(shù)據開放，通過加大公共數(shù)據開放帶動數(shù)據市場主體入場。二是對進入市場的數(shù)據要素建立數(shù)據分類分級授權使用規(guī)范，建設數(shù)據質量標準化體系。國家數(shù)據局與數(shù)據流通交易機構聯(lián)合，率先在金融、工業(yè)制造、消費、農業(yè)等重點應用領域開展數(shù)據產品流通和使用的分類分級國家標準、行業(yè)標準和團體標準，地方政府積極與交易機構開展數(shù)據產品和數(shù)據質量評估的地方標準、企業(yè)標準建設，逐步形成面向數(shù)據流通的質量評價指標體系。三是建立B2B、C2C、B2C、C2B等類型數(shù)據交易平臺的開設規(guī)則和管理規(guī)則，建立中央和地方雙層的數(shù)據交易所資質審批機構，強化其公共屬性和公益定位。加快數(shù)據交易機構的監(jiān)管立法，推動數(shù)據交易機構高質量發(fā)展。

2.數(shù)據要素交易規(guī)則。國家支持數(shù)據處理者依法依規(guī)采取開放、共享、交換、交易等場外和場內方式流通數(shù)據。在市場化配置中建立一套交易規(guī)則，是建設規(guī)范的數(shù)據交易市場的核心環(huán)節(jié)。數(shù)據要素交易規(guī)則的設計和構建，既要考慮數(shù)據要素資源國內大循環(huán)體系，也要充分考慮對接全球數(shù)據市場和吸引境外市場供需主體。數(shù)據要素交易規(guī)則主要包括數(shù)據價值評估規(guī)則、數(shù)據商運行規(guī)則、數(shù)據交易機構運營規(guī)則、數(shù)據交易合規(guī)性審查規(guī)則、數(shù)據交易安全評估規(guī)則等。交易規(guī)則從交易主體登記、交易標的上架、交易場所運營、交易流程實施、監(jiān)督管理保障等方面進行規(guī)定，在技術標準制定、交易報價機制、市場監(jiān)管規(guī)則等方面形成國際通行的標準，打造高效的數(shù)據交易流通生態(tài)體系。

在數(shù)據交易規(guī)則中，數(shù)據產品估值定價規(guī)則是數(shù)據交易規(guī)則的核心。數(shù)據要素價值高度依賴于應用場景，數(shù)據產品定價與交易場景、交易模式密切相關，均衡價格需要在具體的交易場景中實現(xiàn)；此外，隱私計算、人工智能、區(qū)塊鏈等數(shù)字技術及其應用也影響數(shù)據要素的估值定價。[18]建立數(shù)據定價規(guī)則有兩個重點。一是創(chuàng)新定價方法對數(shù)據產品的估值指標體系。例如，《電子商務數(shù)據資產評價指標體系》（GB/T37550-2019）是我國數(shù)據資產領域的首個國家標準，其中提出了數(shù)據資產價值評價指標體系?！渡钲谑袛?shù)據交易管理暫行辦法》創(chuàng)新性地提出依據數(shù)據質量、數(shù)據樣本一致性、數(shù)據計算貢獻、數(shù)據業(yè)務應用等多維度構建其價值評估指標體系，以此來激活數(shù)據資源的價值。二是建立健全數(shù)據交易平臺報價、詢價、競價和定價機制。有研究提出，可以探索“報價-估價-議價”相結合的數(shù)據交易價格生成路徑。[19]

3.數(shù)據流通中介服務機構規(guī)則。數(shù)據商和第三方專業(yè)服務機構承擔促進數(shù)據可信流通的重任，是活躍數(shù)據要素市場的重要主體，也被稱為數(shù)據經紀人。數(shù)據經紀人一般不直接與用戶打交道，而是匯聚各種二手數(shù)據，對其進行整理、加工、分析，并形成標準化數(shù)據產品進行銷售的實體企業(yè)。[20]在實踐中，上海數(shù)據交易所率先提出“數(shù)商”概念，數(shù)商包括數(shù)據交易主體、數(shù)據合規(guī)咨詢、質量評估、資產評估、交付等?！侗本﹪H大數(shù)據交易所設立工作實施方案》要求制定數(shù)據中介服務機構運營管理制度，嚴格數(shù)據中介服務機構準入，培育專業(yè)的數(shù)據中介服務商和代理人。北京國際大數(shù)據交易所率先建立數(shù)字經濟中介產業(yè)體系?！稄V東省數(shù)據要素市場化配置改革行動方案》提出探索建立“數(shù)據經紀人”制度，數(shù)據經紀人是在政府的監(jiān)管下，具備開展數(shù)據經紀活動資質的機構。經廣東省政務服務數(shù)據管理局批準同意，廣州市海珠區(qū)推出全國首批“數(shù)據經紀人”名單。雖然各地使用的概念不同，但都是為了探索建立中介機構，讓中介機構擔任數(shù)據價值發(fā)現(xiàn)者、數(shù)據交易組織者、交易公平保障者、交易主體權益維護者等多重角色，大力發(fā)展促進數(shù)據流動的數(shù)據中介服務，積極培育數(shù)據要素交易市場。

發(fā)展、壯大數(shù)據中介服務產業(yè)，建立規(guī)范有序的數(shù)據中介服務制度是數(shù)據流通交易制度的重要內容。數(shù)據中介服務（Data Intermediation Service）是指通過技術、法律或其他手段，在數(shù)量不確定的數(shù)據主體、數(shù)據持有者與數(shù)據使用者之間為了實現(xiàn)數(shù)據共享而建立商業(yè)關系的服務。一般而言，數(shù)據商定位為專業(yè)性市場化機構，是技術方案提供者、交易合規(guī)保薦者、數(shù)據價值發(fā)現(xiàn)者，重點解決數(shù)據產品開發(fā)、發(fā)布、承銷、合規(guī)安全、交易撮合等問題。第三方中介服務機構不但提供產權界定、價值評估、合規(guī)認證、安全審計、公證、托管、擔保、保險、爭議仲裁、風險評估、人才培訓等服務，還可以提供數(shù)據的標注、清洗、脫敏、脫密、分析、挖掘等數(shù)據加工服務。數(shù)據中介服務制度應該包括建立數(shù)據中介服務機構注冊制、數(shù)據中介服務機構管理辦法，鼓勵各類數(shù)據服務商進場交易，支持發(fā)展多元化的數(shù)據中介服務模式，培育一批數(shù)據服務商和第三方專業(yè)服務機構。

4.數(shù)據流通治理規(guī)則。“數(shù)據二十條”要求建立數(shù)據要素流通使用全過程的合規(guī)公證、安全審查、算法審查、監(jiān)測預警等機制。數(shù)據流通治理是指圍繞數(shù)據要素流通的全生命周期，對數(shù)據要素的確權、定價、交易、交付和使用等環(huán)節(jié)行使管理權力和控制風險的活動集合。具體來講，數(shù)據流通治理是指政府、交易平臺、社會組織等建立決策機制、激勵約束機制和監(jiān)督機制，打造更豐富的數(shù)據交易場景，相關利益者同時實現(xiàn)“數(shù)據價值”和“管控風險”的期望。其中，“實現(xiàn)數(shù)據價值”是指市場主體在數(shù)據流通交易中獲取應有的收益；“管控風險”是指通過制度建設和技術運用降低安全合規(guī)風險，確保流通中的數(shù)據產品的數(shù)據來源合法及可確認、使用范圍可界定、流通過程可追溯、安全風險可防范。

數(shù)據要素流通治理規(guī)則是在數(shù)據流通中保障數(shù)據安全和控制風險的規(guī)則。數(shù)據要素流通治理規(guī)則堅持技術治理優(yōu)先、技術治理與制度治理相互配合的原則，從技術標準和治理規(guī)則入手完善治理制度。一方面，監(jiān)管層、行業(yè)協(xié)會和交易機構等出臺數(shù)據交易的技術架構標準、數(shù)據流通安全保障技術標準、算法和模型審查技術標準等；另一方面，建立健全數(shù)據分級分類標準、數(shù)據格式標準、數(shù)據交易類別目錄標準、交易數(shù)據描述標準、數(shù)據質量評價標準、風險威脅監(jiān)測預警機制和應急處置規(guī)則、數(shù)據隱私保護和安全審查、數(shù)據交易安全標準規(guī)范、數(shù)據安全管理認證標準等，制定平臺企業(yè)在數(shù)據遷移、交易和處置、互聯(lián)互通等方面的規(guī)則，設計數(shù)據交易場所互聯(lián)互通規(guī)則，等等。數(shù)據流通市場是一個多主體參與的市場，數(shù)據要素流通治理規(guī)則與準入規(guī)則、交易規(guī)則和中介服務機構規(guī)則密切相關，建立健全包容創(chuàng)新的容錯糾錯機制和監(jiān)管創(chuàng)新體系至關重要。此外，充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會在市場準入規(guī)則和治理規(guī)則建設中的作用，支持行業(yè)協(xié)會等社會組織在數(shù)據技術、數(shù)據產品及其評估等方面加強行業(yè)標準研究。

數(shù)據要素流通正式規(guī)則的局限性。數(shù)據要素流通的正式規(guī)則是“硬性”的正式組織框架和制度框架，是一種與國家權力或組織緊密相連的強制性規(guī)則。正式規(guī)則一經確立就具有相對較高的穩(wěn)定性，但在數(shù)據要素流通中也存在一定的局限性，具體表現(xiàn)為三個方面。一是正式規(guī)則的供給是相對有限的。數(shù)據流通涉及面很廣，正式規(guī)則或無法考慮到方方面面，有可能出現(xiàn)規(guī)則真空，造成暫時性的制度供給不足。數(shù)據流通是新生事物，當條件不成熟的時候，不宜超前出臺規(guī)則而抑制創(chuàng)新。二是正式規(guī)則的供給具有相對滯后性。制度供給有強制性供給和誘致性供給兩種方式，強制性供給往往因為考慮不周全而執(zhí)行效果不佳，誘致性供給的規(guī)則需要多方協(xié)調，會出現(xiàn)供給“時滯”。理性人具有機會主義傾向，都會在執(zhí)行規(guī)則時打“擦邊球”。數(shù)據要素流通規(guī)則非常復雜，國際上沒有可供借鑒的經驗，大部分規(guī)則都需要自主創(chuàng)新，是一個緩慢累積、不斷嘗試和邊際創(chuàng)新的漸變過程。三是正式規(guī)則的供給成本較高。制定規(guī)則是有成本的，當已有規(guī)則失靈或者出現(xiàn)低效率的時候，無論是修訂規(guī)則還是重新制定規(guī)則，都不可避免地面臨著不經濟的問題。對于數(shù)據流通來說，要建立市場主體普遍認同、共同遵守的規(guī)則規(guī)范，規(guī)則實施中要可計算、可監(jiān)督、能執(zhí)行、能懲罰，從而建立供需雙方相互信任的關系，制定和修改規(guī)則的成本都非常巨大。

數(shù)據要素流通的非正式規(guī)則

正式規(guī)則的功能只能用于促進某些交換形式，非正式規(guī)則也是現(xiàn)代經濟的普遍特征。非正式規(guī)則可以拓展、闡明和修正正式規(guī)則，成為社會公認的行為準則和內部實施的行為標準，人們的行為大部分是由非正式制度來約束的。[21]由于正式規(guī)則相較于快速發(fā)展的數(shù)據流通和技術創(chuàng)新相對滯后，特別是大數(shù)據、人工智能、機器學習和物聯(lián)網等技術在數(shù)據流通領域引致的問題，使人們越來越意識到應該在運用數(shù)據時兼顧倫理道德等非正式規(guī)則建設。例如，中國人民銀行組織編制的《金融科技發(fā)展規(guī)劃（2022-2025年）》提出，強化數(shù)字思維、培育數(shù)字文化，提升全員數(shù)字素養(yǎng)，將以數(shù)連接、由數(shù)驅動、用數(shù)重塑的數(shù)字理念深度融入企業(yè)價值觀。在實踐中，培育和發(fā)展數(shù)據思維、數(shù)據倫理、數(shù)據文明、數(shù)據文化等數(shù)據非正式規(guī)則，對支撐、優(yōu)化和強化正式規(guī)則也有助益。

基于倫理的數(shù)據要素流通非正式規(guī)則。在數(shù)據流通過程中，數(shù)據倫理是一個熱門話題。數(shù)據倫理是隨著數(shù)字技術應用產生的關于數(shù)據的善、惡議題與價值規(guī)范，主要包括隱私問題、數(shù)據安全問題、虛假數(shù)據問題等。數(shù)據流通中的數(shù)據壟斷、數(shù)據孤島、侵犯隱私權和自主權、數(shù)據利用失衡等問題，與開放共享倫理的缺位密切相關。開放共享的數(shù)據倫理，應該在數(shù)據濫用和數(shù)據孤島之間作出平衡。平衡原則是處理創(chuàng)新帶來的利益與風險的基本原則，平衡原則是建立隱私權和信息安全倫理保護機制的基本準則。建立數(shù)據倫理規(guī)制體系，也是數(shù)據流通制度的重要內容。

數(shù)據倫理處理指如何以符合倫理準則的方式獲取、存儲、管理、使用和銷毀數(shù)據。數(shù)據倫理可以實現(xiàn)兩個目的：一是為數(shù)據流通正式規(guī)則的正當性、合法性提供倫理支援或道德辯護；二是為企業(yè)和公民保障數(shù)據權益強化激勵機制。應該建立一套數(shù)據倫理規(guī)范來助推數(shù)據流通，增強互信，降低交易成本，促進數(shù)據流通生態(tài)良性發(fā)展。一方面，數(shù)據供給方和中介服務機構要加強道德自律，數(shù)據使用方應該設置專業(yè)的數(shù)據安全官或其他安全崗位來監(jiān)督數(shù)據倫理，行業(yè)協(xié)會應建立數(shù)據流通的道德自律機制和倫理規(guī)范；另一方面，行業(yè)協(xié)會等社會組織建立數(shù)據流通的監(jiān)督平臺，應當對數(shù)據的獲取和應用過程進行嚴格的倫理評估。

基于數(shù)字技術應用的非正式規(guī)則。數(shù)字基礎設施是促進數(shù)據要素化的底層技術，數(shù)據流通需要數(shù)字技術的支撐。數(shù)據流通中主要使用的技術有大數(shù)據、人工智能、隱私計算、區(qū)塊鏈、物聯(lián)網等，這些數(shù)字技術使用中也產生了大量的倫理問題。例如，隨著大數(shù)據“殺熟”、大數(shù)據算法歧視等事件的出現(xiàn)，社會對大數(shù)據算法的“黑盒子”問題質疑越來越多。隨著量子計算技術的進步和應用，涉及敏感加密數(shù)據的新的倫理和安全風險也將開始顯現(xiàn)。在數(shù)據流通實踐中，分析師可以運用數(shù)字技術通過主觀的數(shù)據選擇、數(shù)據范圍的操控、關鍵數(shù)據點遺漏等方法來創(chuàng)造一個事實虛假的表象。例如，大數(shù)據的處理、分析、應用都是由大數(shù)據算法來支撐和實現(xiàn)的，分析師可以運用片面的數(shù)據來進行分析，設置一定的算法規(guī)則和模型，產生有誤導性的結論。

習近平總書記強調：“要整合多學科力量，加強人工智能相關法律、倫理、社會問題研究，建立健全保障人工智能健康發(fā)展的法律法規(guī)、制度體系、倫理道德。”[22]面對數(shù)字技術的迅猛發(fā)展，在數(shù)據要素流通制度建設中，有效應對以人工智能為代表的數(shù)字技術帶來的倫理挑戰(zhàn)，需要深入研究思考如何建立數(shù)據要素流通中數(shù)字技術應用的正確的道德觀、價值觀和倫理觀。加強數(shù)據流通中數(shù)字技術倫理建設。一要堅持促進創(chuàng)新與防范風險相統(tǒng)一、正式規(guī)則規(guī)范與道德約束相結合原則，加快出臺符合國情、與國際接軌的數(shù)字技術倫理制度規(guī)則，健全多方參與、協(xié)同共治的數(shù)字技術倫理治理體系；二要遵守以人為本、安全可靠、公開透明和服務產業(yè)的原則，不應當在開發(fā)、設計數(shù)據產品的過程中給智能機器提供過時、不準確、不完整或帶有偏見的數(shù)據；三是強化市場主體履行數(shù)字技術倫理管理主體責任，數(shù)據要素流通交易從業(yè)人員應自覺遵守數(shù)字技術倫理要求，主動學習數(shù)字技術倫理知識，增強數(shù)字技術倫理意識，自覺踐行數(shù)字技術倫理原則。

基于數(shù)據文化和數(shù)字素養(yǎng)的非正式規(guī)則。數(shù)據文化和數(shù)字素養(yǎng)正在成為我們價值觀體系的組成部分。數(shù)據積累、分析，以及應用的根本目的，是為了制定更優(yōu)的決策。數(shù)據文化把數(shù)據融入組織的運營模式、思維方式和管理決策之中，是重視、踐行和鼓勵以數(shù)據為基礎的高質量決策的人員共同的行為和信念。IDC的調查研究表明，具有強大數(shù)據文化的數(shù)據領先型組織能夠實現(xiàn)可衡量的業(yè)務成果，包括增強了差異化競爭優(yōu)勢、縮短了推向市場所需的時間、增加了利潤、提高了員工滿意度等數(shù)據文化，讓每個級別和每種角色的每個人每天都能夠使用數(shù)據作出更好的決策。[23]為了應對數(shù)字化時代的挑戰(zhàn)，人們應該具備良好的數(shù)字素養(yǎng)與技能，成為數(shù)字化時代的主人，而不是被數(shù)字和算法驅使。數(shù)字素養(yǎng)與技能是指數(shù)字社會公民學習工作生活應具備的數(shù)字獲取、制作、使用、評價、交互、分享、創(chuàng)新、安全保障、倫理道德等一系列素質與能力的集合。具體來看，數(shù)字素養(yǎng)包括：數(shù)字意識、計算思維、數(shù)字化學習與創(chuàng)新、數(shù)字社會責任等，強調人們創(chuàng)造性地理解、分析、評估、管理和處理數(shù)據信息的綜合水平和素質底蘊。[24]數(shù)據素養(yǎng)是數(shù)字素養(yǎng)的重要組成部分。

當前，個人和企業(yè)基于安全的考慮，提供數(shù)據的積極性不高。企業(yè)建設數(shù)據文化、個人提升數(shù)字素養(yǎng)，對數(shù)據要素流通具有重大的推動作用。因此，一方面，我們應普及數(shù)字素養(yǎng)和數(shù)據素養(yǎng)的宣傳和教育，專家學者應面向企業(yè)、政府和公眾開展數(shù)字素養(yǎng)講座，幫助群眾提升大數(shù)據素養(yǎng)，以縮小甚至消除個人數(shù)據權利和機構數(shù)據權力的失衡。另一方面，企業(yè)要重視培育數(shù)據文化，重視數(shù)據在戰(zhàn)略和業(yè)務中的使用，讓組織中的每個人都能通過數(shù)據獲得自己所需的洞見，真正做到以數(shù)據驅動。要成為數(shù)據驅動型組織，就必須同時對數(shù)據文化和技術進行投資，并基于數(shù)據（而不是單純依靠直覺）來作出決策，以此改變決策方式。

從歷史上看，在正式規(guī)則產生之前，人們之間的關系主要靠非正式規(guī)則約束，當今社會的正式規(guī)則也只占決定人們選擇的總約束中的一小部分。數(shù)字技術深刻影響著人們的思維方式、價值觀念和道德行為。在可以預見的將來，大數(shù)據、人工智能、區(qū)塊鏈等數(shù)字技術將重塑生產力、生產關系、生產方式，重構生活方式、工作效率和社會關系。綜上分析，有效的數(shù)據要素制度安排必然是正式規(guī)則與非正式規(guī)則的有機統(tǒng)一，這樣才能實現(xiàn)成本收益最優(yōu)、效率最高。我們有必要將數(shù)據要素流通的非正式規(guī)則納入數(shù)據流通交易制度之中。

構建數(shù)據要素高效流通制度體系的建議

數(shù)據要素要實現(xiàn)安全高效流通，需要通過一系列正式規(guī)則設計、非正式規(guī)則安排和數(shù)字技術的運用，建立起數(shù)據要素流通全流程合規(guī)與監(jiān)管體系。在制度變遷過程中，一方面，非正式規(guī)則可以制約正式規(guī)則，非正式規(guī)則與正式規(guī)則之間的沖突會削弱正式規(guī)則的實施效果；另一方面，正式規(guī)則與非正式規(guī)則存在內在互補、相互替代的關系。所以，只有達到制度均衡狀態(tài)才能發(fā)揮最佳效用，而制度均衡意味著正式制度與非正式制度具有相容性。從處理好技術與制度、應用與保護、流通與安全、創(chuàng)新與治理的關系視角，筆者提出以下建議。

穩(wěn)步建設數(shù)據流通的正式規(guī)則。“數(shù)據二十條”頒布以后，我國正在掀起數(shù)據流通和數(shù)據要素市場建設的熱潮，2023年新組建的國家數(shù)據局具體負責協(xié)調推進數(shù)據基礎制度建設。在下一步數(shù)據流通制度建設中，一是國家數(shù)據局要建立全國一盤棋，統(tǒng)籌推進制定數(shù)據資源的流通、交易和治理的規(guī)則，以公共數(shù)據共享為抓手建立規(guī)則體系，梳理公共部門的數(shù)據資源，推動跨行業(yè)跨部門信息資源互聯(lián)互通。二是要建立國家層面的整體性、基礎性、長期性的數(shù)據分層管理規(guī)則，從數(shù)據流通入手，推動相關標準規(guī)范、部門規(guī)章的制定，做好數(shù)據流通立法的前期研究工作。三是加快云數(shù)一體的數(shù)據流通基礎設施建設，制定國家云的技術標準和公共數(shù)據的匯聚與流通規(guī)則。四是在正式規(guī)則制定中，充分發(fā)揮市場和行業(yè)協(xié)會的作用，充分尊重專家的意見，加大力度支持數(shù)據流通的基礎研究，充分把握數(shù)據流通的規(guī)律趨勢。

發(fā)揮非正式規(guī)則與正式規(guī)則的互補作用。數(shù)據要素流通需要借助非正式規(guī)則與正式規(guī)則的雙重力量。在未來正式規(guī)則設計中，要關注非正式規(guī)則與正式規(guī)則之間交互影響的不確定性，發(fā)揮非正式規(guī)則的特殊信任和合作關系作用，有效降低制度運作實施中的交易成本和道德風險。一是要支持市場主體加強數(shù)據流通、使用和治理等方面的專業(yè)知識學習，鼓勵企業(yè)培育數(shù)據文化，主動從非正式規(guī)則的視角開展數(shù)據治理。二是要加強數(shù)據素養(yǎng)建設，培養(yǎng)市場主體的數(shù)據素養(yǎng)，提升公民的數(shù)據素養(yǎng)，讓公眾知曉數(shù)字化轉型與數(shù)據要素的有效利用就是未來國家和企業(yè)的競爭優(yōu)勢所在。三是堅持以人為本的價值觀，把握“促進數(shù)據合規(guī)高效流通使用、賦能實體經濟”這一主線，以及“充分實現(xiàn)數(shù)據要素價值、促進全體人民共享數(shù)字經濟發(fā)展紅利”的目標，推動解決政企數(shù)據融合利用難的問題，激發(fā)政務數(shù)據與社會數(shù)據融合利用的積極性。

促進場外交易向場內交易轉移。當前，場外數(shù)據流通占據很大比例，既折射出我國數(shù)據合規(guī)交易方式不清晰和未完善、合規(guī)交易通道尚未普及的問題，也反映出我國數(shù)據流通中存在一些潛規(guī)則。如何打破潛規(guī)則，讓場外交易逐步搬到場內，這是數(shù)據流通面臨最大的挑戰(zhàn)。一是創(chuàng)新數(shù)據交易模式，數(shù)據交易場所通過提供新型交易技術、固定數(shù)據交易證據等方式，增進買賣雙方的信任、減少爭議，從而最大限度地發(fā)現(xiàn)數(shù)據的公允價值。二是加快發(fā)展數(shù)據中介服務機構，為交易雙方提供數(shù)據安全合規(guī)審查、價值評估、風險評估與安全認證等增值服務，推動交易雙方進入場內交易。充分發(fā)揮數(shù)據商“燃料”和第三方專業(yè)服務機構“助燃劑”作用，培育一批活躍的數(shù)據要素市場主體，是促進場外交易轉為場內交易的關鍵。三是形成多層次、多元化的場內市場交易體系，豐富數(shù)據交易內容，拓寬數(shù)據流通渠道。這里的場內交易市場是指交易所、交易中心等由政府主導、可監(jiān)管、可追溯的集中交易平臺。

高度重視數(shù)字技術使用規(guī)則建設。數(shù)據流通不同于實物商品流通，高度依賴數(shù)據基礎設施和數(shù)字技術。在數(shù)據流通中，對數(shù)據產品加工、定價、交付、使用等環(huán)節(jié)的數(shù)據安全、質量保障、追溯審計等，需要建立一系列規(guī)則。一方面，政府應當建立健全數(shù)據流通中統(tǒng)一的數(shù)據技術標準；另一方面，政府、行業(yè)協(xié)會、交易機構也要制定數(shù)字技術使用的倫理規(guī)范，推動形成科技向善的非正式規(guī)則。

（本文系研究闡釋黨的十九屆六中全會精神國家社科基金重大項目“數(shù)字經濟推動經濟發(fā)展質量變革、效率變革、動力變革研究”和國家社會科學基金重大項目“互聯(lián)網平臺的社會影響與治理路徑”的階段性成果，項目編號分別為：22ZDA043、21&ZD196）

注釋

[1]國際數(shù)據公司：《IDC：2025年中國將擁有全球最大的數(shù)據圈》，2019年1月，http://www.cioall.com/uploads/f2019021414494185182.pdf。

[2]中國信息通信研究院：《數(shù)據中心白皮書（2022年）》，2022年4月，http://www.caict.ac.cn/kxyj/qwfb/bps/202204/P020220422707354529853.pdf。

[3]Statista, "Big Data Market Size Revenue Forecast Worldwide from 2011 to 2027," 27 July 2022, https://www.statista.com/statistics/254266/global-big-data-market-forecast/.

[4]《習近平主持中共中央政治局第二次集體學習并講話》，2017年12月9日，http://www.gov.cn/xinwen/2017-12/09/content_5245520.htm。

[5]《（受權發(fā)布）中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，2019年11月5日，http://www.xinhuanet.com/politics/2019-11/05/c_1125195786.htm。

[6]卡爾·夏皮羅、哈爾·R.范里安：《信息規(guī)則：網絡經濟的策略指導》，孟昭莉、牛露晴譯，北京：中國人民大學出版社，2017年。

[7]《二十國集團數(shù)字經濟發(fā)展與合作倡議》，2016年9月20日，http://www.g20chn.org/hywj/dncgwj/201609/t20160920_3474.html。

[8]C. Dahlman; S. Mealy and M. Wermelinger, "Harnessing the Digital Economy for Developing Countries," OECD Development Centre Working Papers, 2016(12), pp. 11–15.

[9]F. Provost and T. Fawcett, "Data Science and Its Relationship to Big Data and Data–Driven Decision Making," Big Data, 2013, 1(1), pp. 51–59.

[10]徐翔、趙墨非：《數(shù)據資本與經濟增長路徑》，《經濟研究》，2020年第10期。

[11]第三方中介平臺（C2C）模式，即第三方數(shù)據擁有者將原始數(shù)據掛到數(shù)據交易市場上公開出售，數(shù)據需求方按照約定價格購買后，可以在數(shù)據交易平臺上獲得離線的數(shù)據包或者實時API，若最終成功交易，平臺收取一定傭金后返還銷售收入給第三方數(shù)據擁有者；第三方中介平臺（B2B）模式，即數(shù)據擁有者先將數(shù)據提供給平臺，平臺經過整合后再將數(shù)據通過離線數(shù)據包或者實時API的方式出售給數(shù)據需求方，數(shù)據擁有者并不直接接觸數(shù)據需求方與之進行交易；綜合平臺（B2B）模式，即數(shù)據擁有者和數(shù)據需求方不會直接接觸，而是通過數(shù)據交易平臺進行最終撮合，交易的產品除了離線的數(shù)據包或者實時的API之外，還包括數(shù)據產品和數(shù)據綜合解決方案的交易，可以直接應用到數(shù)據需求方的商業(yè)模型上。

[12]黃麗華：《建立數(shù)據要素流通全流程合規(guī)與監(jiān)管體系，是實現(xiàn)安全高效流通的基本要求》，2022年12月20日，https://www.ndrc.gov.cn/xxgk/jd/jd/202212/t20221219_1343668.html。

[13]丁曉東：《數(shù)據交易如何破局——數(shù)據要素市場中的阿羅信息悖論與法律應對》，《東方法學》，2022年第2期。

[14]龔強、班銘媛、劉沖：《數(shù)據交易之悖論與突破：不完全契約視角》，《經濟研究》，2022年第7期。

[15]L. Huang; Y. Dou; Y. Liu; J. Wang; G. Chen; X. Zhang, and R. Wang, "Toward a Research Framework to Conceptualize Data as a Factor of Production: The Data Marketplace Perspective," Fundamental Research, 2021, 5(1), pp. 586–594.

[16]柯武剛、史漫飛：《制度經濟學——社會秩序和公共政策》，北京：商務印書館，2000年，第35頁。

[17]參見道格拉斯·C.諾斯：《制度、制度變遷與經濟績效》，劉守英譯，上海：格致出版社、上海三聯(lián)書店、上海人民出版社，1994年，第五章、第六章。

[18]歐陽日輝、龔偉：《基于價值和市場評價貢獻的數(shù)據要素定價機制》，《改革》，2022年第3期。

[19]黃倩倩等：《超大規(guī)模數(shù)據要素市場體系下數(shù)據價格生成機制研究》，《電子政務》，2022年第2期。

[20]李勇堅、劉奕：《數(shù)據經紀人制度的理論與實踐》，《數(shù)字圖書館論壇》，2022年第10期。

[21]道格拉斯·C.諾斯：《制度、制度變遷與經濟績效》，劉守英譯，第54～55頁。

[22]《習近平在中共中央政治局第九次集體學習時強調 加強領導做好規(guī)劃明確任務夯實基礎 推動我國新一代人工智能健康發(fā)展》，《人民日報》，2018年11月1日，第1版。

[23]國際數(shù)據公司：《數(shù)據文化如何在數(shù)據驅動型組織內提升業(yè)務價值》，2021年5月，https://www.tableau.com/zh-cn/learn/whitepapers/idc-data-culture。

[24]《中央網信辦負責同志就〈提升全民數(shù)字素養(yǎng)與技能行動綱要〉答記者問》，2021年11月5日，http://www.cac.gov.cn/2021-11/05/c_1637708867376698.htm。

責 編∕陳璐穎

The Institutional Logic of Data Element Circulation

OuYang Rihui

Abstract: Data is the key production factor of the digital economy, and the data flow system is the core of the data factor system. The data circulation system consists of formal rules and informal rules. Formal rules include data classification rules, data trading rules, data use rules, and data asset valuation and pricing rules. Informal rules such as value beliefs, practices, cultural traditions, morals and ethics, and ideologies are also important institutions that influence data circulation. Informal rules of data elements circulation and formal rules have alternative, complementary and compatible relationships, and the two rules are compatible rather than conflicting, so that data circulation will show effectiveness and adaptability. The establishment of sound data circulation rules requires the establishment of a rule system that integrates formal rules and informal rules, and gives play to the normative function and incentive function of informal rules to finally realize the safe and efficient circulation of data elements.

Keywords: data elements, data element circulation, data foundation system, formal rules, informal rules

歐陽日輝，中央財經大學中國互聯(lián)網經濟研究院副院長、研究員。研究方向為數(shù)字經濟、數(shù)據要素、數(shù)字金融、電子商務。主要著作有《宏觀調控中的中央與地方關系》、《數(shù)字經濟的理論演進、內涵特征和發(fā)展規(guī)律》（論文）、《從“+互聯(lián)網”到“互聯(lián)網+”——技術革命如何孕育新型經濟社會形態(tài)》（論文）、《我國多層次數(shù)據要素交易市場體系建設機制與路徑》（論文）等。