摘 要:世界常被各種要素分割成諸多部分，部分之間有“邊界”，不易形成無(wú)縫隙的整體，于是，跨界治理成為提供公共物品、解決公共問(wèn)題的重要課題?？缃绲谋举|(zhì)是聯(lián)結(jié)，治理的本義是多方協(xié)作，跨界協(xié)作治理是由利益協(xié)調(diào)機(jī)制、權(quán)力分配機(jī)制、資源分配機(jī)制以及信息共享機(jī)制所形塑?？缃缰卫韰f(xié)作機(jī)制背后是兩種思維，即棋局思維和網(wǎng)絡(luò)思維，棋局思維強(qiáng)調(diào)對(duì)抗與博弈，而網(wǎng)絡(luò)思維突出賦能和協(xié)作。

關(guān)鍵詞:聯(lián)結(jié) 協(xié)作機(jī)制 跨界治理 棋局思維 網(wǎng)絡(luò)思維

【中圖分類號(hào)】D63 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

劃定邊界是應(yīng)對(duì)現(xiàn)實(shí)復(fù)雜性的一種方式，將復(fù)雜性分解成孤立的部分，分而治之，降低復(fù)雜性，增加簡(jiǎn)易性。具體做法上，先孤立地解決整體中部分內(nèi)部的問(wèn)題，再與其他問(wèn)題域集成，進(jìn)而幫助管理者將解決問(wèn)題的行動(dòng)與注意力限制在更好控制的系統(tǒng)面上，但其結(jié)果是“1+1≤2”，因?yàn)檫吔缫簿哂幸欢ㄅ潘浴？缃缰卫硎且黄七吔绲姆h，實(shí)現(xiàn)整體治理結(jié)局“1+1≥2”。

跨界的本質(zhì)是聯(lián)結(jié)

邊界是一個(gè)空間概念，亦是一種象征，指的是“關(guān)于什么應(yīng)該屬于所討論的系統(tǒng)”和“什么應(yīng)該屬于其環(huán)境”的假設(shè)。邊界的形成有自然因素所在也有人為建構(gòu)所致?？缃绲谋举|(zhì)就是要模糊邊界，實(shí)現(xiàn)部門(mén)間的聯(lián)結(jié)。

邊界既有自然邊界，也有建構(gòu)邊界。從表象特征來(lái)看，邊界具有自然屬性，將人類活動(dòng)的地表空間和自然地理特征進(jìn)行劃分后，以山川、湖泊、江海、陸空、經(jīng)緯為界，獨(dú)立于人類意志，且在非人類構(gòu)造的自然生態(tài)系統(tǒng)中生成，是社會(huì)邊界的基礎(chǔ)。從深層隱喻來(lái)看，邊界又具有社會(huì)政治屬性，建構(gòu)邊界與自然邊界對(duì)應(yīng)，可以是有形邊界，亦可為無(wú)形邊界，以政治、民族、宗教、語(yǔ)言、意識(shí)形態(tài)等因素作為劃分依據(jù)。例如，管理邊界可以作為組織界限，保證組織的信息、資源、權(quán)力等，是組織存在的基礎(chǔ)。建構(gòu)邊界以人類意志為轉(zhuǎn)移，具有社會(huì)屬性和政治屬性，是人們?yōu)榱朔奖阏J(rèn)識(shí)世界、滿足各類管理與服務(wù)需求，人為地將社會(huì)系統(tǒng)中的要素以某種特定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了劃分。

在開(kāi)放的社會(huì)系統(tǒng)中，自然邊界以其系統(tǒng)性、不可分割性影響著社會(huì)邊界的建構(gòu)，社會(huì)建構(gòu)邊界的歷史、民族、經(jīng)濟(jì)、文化等因素又與自然因素相互交織，使邊界走向模糊和疊化。因此，邊界在降低復(fù)雜性的同時(shí)，也同樣建構(gòu)了跨界治理問(wèn)題，諸如水流域治理、大氣治理、公共衛(wèi)生治理、貧困、糧食安全等，這些問(wèn)題在“系統(tǒng)的互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)”和“復(fù)雜的因果網(wǎng)絡(luò)”中運(yùn)作，具有問(wèn)題發(fā)展的動(dòng)態(tài)性、治理對(duì)象的跨域性、潛在風(fēng)險(xiǎn)的不可通約性、利益相關(guān)者多元性、知識(shí)碎片化、不確定性和價(jià)值沖突性等特征，多重特征的復(fù)雜互動(dòng)，共同導(dǎo)致了跨界問(wèn)題的棘手性。作為系統(tǒng)性問(wèn)題，跨界問(wèn)題之間相互影響、相互嵌入、相互關(guān)聯(lián)，意味著伴隨著某一領(lǐng)域大多數(shù)問(wèn)題的解決，還會(huì)產(chǎn)生新的治理問(wèn)題。伴隨著問(wèn)題解決方案的開(kāi)放性和資源、政治等制約因素的不確定性變化，治理跨界問(wèn)題的約束性條件也會(huì)發(fā)生波動(dòng)，進(jìn)而影響跨界治理行動(dòng)者的角色認(rèn)知、治理目標(biāo)與治理價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。因此，治理跨界問(wèn)題，建立跨界聯(lián)結(jié)關(guān)系成為必然。

跨界的本質(zhì)是聯(lián)結(jié)，聯(lián)結(jié)關(guān)系的建構(gòu)又因邊界的層次差異呈現(xiàn)出多樣性，具體包括跨層級(jí)、跨部門(mén)、跨公私領(lǐng)域和跨組織—平臺(tái)邊界，也因此構(gòu)成了四種邊界聯(lián)結(jié)關(guān)系。

跨層級(jí)是一種縱向協(xié)作，其邊界是縱向“條條”和“層級(jí)政府”的垂直協(xié)調(diào)邊界，強(qiáng)調(diào)中央到地方各級(jí)政府縱向管理權(quán)限的劃分和管理職能的配置，層級(jí)的多少影響著行政效率，同時(shí)限制了各個(gè)參與者權(quán)力互動(dòng)、行動(dòng)選擇范圍與利益偏好，決定著行動(dòng)者的“交易成本”。國(guó)家以“委托—代理”方式將基層治理權(quán)限授予不同層級(jí)政府，以“高位掛帥”“政治動(dòng)員”“自上而下設(shè)置派出機(jī)構(gòu)”等形式開(kāi)展縱向協(xié)調(diào)。上級(jí)政府的角色為設(shè)定目標(biāo)與決定目標(biāo)的優(yōu)先級(jí)，進(jìn)行某種程度的資源協(xié)調(diào)，從不同政府層次中汲取資源來(lái)支持目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。從某種程度上，以權(quán)力從上級(jí)政府向較低層次的政府“分權(quán)”“賦能”“下放”，來(lái)打破科層制運(yùn)作體系中自上而下逐級(jí)落實(shí)工作的方式，以一種更簡(jiǎn)約直接的治理方式突破了科層制層級(jí)束縛，優(yōu)化資源配置，減少基層資源稟賦不足、權(quán)力缺乏的治理困境，降低基層政權(quán)自利性取向，提高基層治理能力和動(dòng)員能力，建立國(guó)家體制與基層社會(huì)、中央政府與地方政府的聯(lián)結(jié)關(guān)系。

跨部門(mén)是一種橫向協(xié)作，其邊界是職能部門(mén)間的橫向協(xié)調(diào)邊界或水平邊界，強(qiáng)調(diào)不同職能部門(mén)或者組織之間的權(quán)力分配和利益協(xié)調(diào)，是橫向組織之間的關(guān)系。以政策議題、職能分屬和功能進(jìn)行劃分的職能部門(mén)，因?yàn)槟承┨囟ǖ目缃缰卫碜h題，形成了不同政策領(lǐng)域間和不同部門(mén)間的互動(dòng)關(guān)系，針對(duì)的主要是政府各部門(mén)之間因?qū)I(yè)化分工缺乏協(xié)調(diào)的問(wèn)題。橫向協(xié)調(diào)邊界通常以建立橫向協(xié)調(diào)機(jī)制、部際委員會(huì)等形式出現(xiàn)，通過(guò)橫向協(xié)調(diào)減少職能部門(mén)的本位主義、地盤(pán)競(jìng)爭(zhēng)、各管一攤、選擇性認(rèn)知偏差等問(wèn)題。職能部門(mén)通過(guò)橫向的權(quán)力與責(zé)任分享，建立適當(dāng)?shù)臋M向溝通機(jī)制，促進(jìn)跨組織邊界的協(xié)同合作，建立了專業(yè)化分工下職能部門(mén)間的聯(lián)結(jié)關(guān)系。

跨公私領(lǐng)域是一種協(xié)作網(wǎng)絡(luò)，其邊界是政府部門(mén)與市場(chǎng)、社會(huì)的治理邊界，跨公私領(lǐng)域的協(xié)作需要政府對(duì)外吸納市場(chǎng)、社會(huì)等多主體力量，通過(guò)公私伙伴關(guān)系，承擔(dān)跨界治理的公共責(zé)任。在這種協(xié)作的治理結(jié)構(gòu)中，政府擁有實(shí)際決策權(quán)，不同治理主體之間相互作用，政府在確定集體目標(biāo)方面依舊保持核心作用。非政府行為體則以不同程度的能力影響決策過(guò)程，呈現(xiàn)出 “多中心”特點(diǎn)，即不同管理機(jī)構(gòu)和參與者之間相互交互，跨界治理的結(jié)構(gòu)和層次也會(huì)變得模糊化，甚至?xí)В煌卫碇行牡?ldquo;權(quán)力范圍”或“治理網(wǎng)絡(luò)”呈現(xiàn)出重疊交互的特點(diǎn)，通過(guò)內(nèi)外部協(xié)調(diào)機(jī)制，建立了政府、市場(chǎng)與社會(huì)的聯(lián)結(jié)關(guān)系。

跨組織—平臺(tái)是一種平臺(tái)協(xié)作網(wǎng)絡(luò)，其邊界是線上平臺(tái)與線下組織的虛擬邊界?？缙脚_(tái)—組織協(xié)作是在網(wǎng)絡(luò)化、智能化技術(shù)工具應(yīng)用下，通過(guò)系統(tǒng)連接、數(shù)據(jù)共享建立萬(wàn)物互聯(lián)互通的在線協(xié)作平臺(tái)，將治理情景中的跨界問(wèn)題、解決方案場(chǎng)景化聚聯(lián)，以信息流的穿透力打破邊界，或構(gòu)建開(kāi)放式平臺(tái)與組織邊界。虛實(shí)協(xié)同并非是無(wú)關(guān)政治的技術(shù)邊界，而是通過(guò)信息技術(shù)的加持，以工具的數(shù)字化連接、業(yè)務(wù)的數(shù)字化賦能強(qiáng)化跨區(qū)域、跨層級(jí)、跨部門(mén)、跨公私領(lǐng)域等邊界的聯(lián)結(jié)，提高跨界主體的數(shù)字化協(xié)同能力，進(jìn)而降低跨界治理過(guò)程中不同治理主體間溝通、協(xié)調(diào)的制度交易成本。“平臺(tái)”允許平臺(tái)元素以分布式的方式嵌入到組織的跨界協(xié)作中，充當(dāng)“邊界對(duì)象”或“邊界組織”來(lái)促進(jìn)、支持和規(guī)范多對(duì)多的跨界聯(lián)結(jié)關(guān)系。

跨界治理的本義是協(xié)作

跨界治理是一種實(shí)現(xiàn)公共治理目標(biāo)的多中心、多層次集體行動(dòng)模式，是參加治理各行為主體建設(shè)性地跨越公共機(jī)構(gòu)、各級(jí)政府或公共、私人和社會(huì)領(lǐng)域的邊界，參與到公共決策和公共管理過(guò)程中來(lái)，共同制定跨域治理的目標(biāo)和戰(zhàn)略，共享責(zé)任、資源、權(quán)力、信息等，協(xié)同行動(dòng)，治理公共事務(wù)和共創(chuàng)公共價(jià)值。

跨界治理意味著治理主體的多元化

跨界治理中，各個(gè)行為主體之間彼此聯(lián)系，并通過(guò)交流和互動(dòng)不斷形塑彼此的關(guān)系，政府的角色是促進(jìn)互動(dòng)和交流，鼓勵(lì)通過(guò)多樣的制度安排來(lái)應(yīng)對(duì)政策問(wèn)題，并通過(guò)自我管制、共同規(guī)制和協(xié)調(diào)公私伙伴，豐富社會(huì)互動(dòng)類型、完善治理模式和治理層次來(lái)確保服務(wù)在不同主體間公平分配。因此，跨界治理主體突破了跨界合作的公共代理范疇，跨界治理不僅涉及政府部門(mén)，還囊括了公眾、非政府組織和市場(chǎng)等主體。跨界治理可以被界定為兩個(gè)或兩個(gè)以上跨區(qū)域、跨部門(mén)、跨級(jí)別、跨公私領(lǐng)域的公共和/或私人機(jī)構(gòu)間的任何制度安排、協(xié)調(diào)行動(dòng)和治理策略，在地理、經(jīng)濟(jì)、文化、身份、政治或領(lǐng)導(dǎo)等因素的驅(qū)動(dòng)下，通過(guò)任何可用的協(xié)作機(jī)制解決共同問(wèn)題或協(xié)調(diào)、管理共同的資源的過(guò)程。一方面，強(qiáng)調(diào)政府的結(jié)構(gòu)與程序，要求政府機(jī)構(gòu)和公共部門(mén)愿意為改進(jìn)縱向和橫向的協(xié)作程序做出努力；另一方面，強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)與公眾和社會(huì)的作用，公共部門(mén)通過(guò)將政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)治理責(zé)任、權(quán)力、資源分配給不同治理主體來(lái)催化跨界協(xié)作。

跨界治理主體的多元化改變了治理方式，傳統(tǒng)的單向度、直接式管理向雙向互動(dòng)式治理轉(zhuǎn)變，政府日益依賴于非正式的權(quán)力和影響力，而非正式權(quán)威。在協(xié)作治理過(guò)程中，權(quán)力、資源、信息不僅垂直分布在各層級(jí)政府和行政機(jī)構(gòu)中，而且橫向分布在不同的職能部門(mén)中，并向外與由公共部門(mén)與非公共部門(mén)行動(dòng)主體共享。伴隨著超出政府行政邊界的權(quán)力與責(zé)任的轉(zhuǎn)移，跨界治理的決策權(quán)威和權(quán)力能在縱向、橫向以及系統(tǒng)內(nèi)外進(jìn)行多向轉(zhuǎn)移。多元主體的參與也使公共部門(mén)的權(quán)力越來(lái)越多地由多層級(jí)的行為者所塑造與分享，并發(fā)展出了跨界治理網(wǎng)絡(luò)，政府的角色也隨之發(fā)生轉(zhuǎn)變。國(guó)家以下治理主體與層級(jí)動(dòng)員能力、跨部門(mén)的協(xié)調(diào)能力、政府與市場(chǎng)及社會(huì)的網(wǎng)絡(luò)協(xié)作能力的重要性得以強(qiáng)化，基層政府可以從“授權(quán)”中提高地方治理能力，公眾可以通過(guò)新途徑“滲入”較低層次的治理過(guò)程中，同時(shí)，國(guó)家治理也可以“滲入”公眾中。

跨界治理還意味著治理行動(dòng)的協(xié)作性

治理行動(dòng)的協(xié)作性由利益協(xié)調(diào)機(jī)制、權(quán)力分配機(jī)制、資源分配機(jī)制以及信息共享機(jī)制所形塑。

利益協(xié)調(diào)機(jī)制?？缃鐓f(xié)作治理要形成目標(biāo)共識(shí)，目標(biāo)共識(shí)取決于治理主體間的利益激勵(lì)相融關(guān)系。在區(qū)域治理問(wèn)題上，地方政府常會(huì)但囿于區(qū)域內(nèi)地方政府的“權(quán)威性”“權(quán)力性”不足以及地方政府發(fā)展的目標(biāo)優(yōu)先級(jí)差異，出現(xiàn)“搭便車”等集體行動(dòng)困境。橫向跨部門(mén)協(xié)調(diào)中，專業(yè)化分工也會(huì)導(dǎo)致部門(mén)主義和選擇性認(rèn)知，或產(chǎn)生覆蓋不足的治理空隙。利益協(xié)調(diào)機(jī)制是跨域治理中市場(chǎng)化作用的體現(xiàn)，即基于共同目標(biāo)的資源依賴與利益誘導(dǎo)，促進(jìn)區(qū)域內(nèi)地方政府之間、橫向職能部門(mén)之間的利益相容。通過(guò)地方政府間的利益共享，可以提供區(qū)域治理的人、財(cái)、物等資源支持；通過(guò)利益補(bǔ)償，可以減少利益不均衡等問(wèn)題，如流域治理中的上游政府對(duì)下游政府的補(bǔ)償方案；通過(guò)經(jīng)濟(jì)合作、資源互補(bǔ)，可以促進(jìn)跨區(qū)域交流與合作，推動(dòng)地方政府之間形成目標(biāo)共識(shí)，如跨省通辦。

權(quán)力分配機(jī)制。跨界協(xié)作治理要提高基層解決問(wèn)題的能力，通過(guò)權(quán)力下放、授權(quán)賦能可以促進(jìn)“自上而下”的層級(jí)協(xié)調(diào)，提高基層治理效能。層級(jí)政府通常通過(guò)集權(quán)等方式制定跨界公共政策，由上級(jí)部門(mén)或者領(lǐng)導(dǎo)人作出決策，確保潛在集體利益的最大化和政策自上而下的一致性與完整性。但權(quán)力分配機(jī)制則是在強(qiáng)調(diào)減少管理層次、權(quán)力下放的前提下，轉(zhuǎn)變上級(jí)政府的角色，或通過(guò)上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)威介入和層級(jí)干預(yù)來(lái)直接促進(jìn)協(xié)調(diào)，以國(guó)家在場(chǎng)和中央統(tǒng)一調(diào)控的方式整合分散的行政結(jié)構(gòu)。權(quán)力分配機(jī)制在縱向協(xié)調(diào)中常常通過(guò)建立任務(wù)型組織作為補(bǔ)充性協(xié)調(diào)手段，促進(jìn)行動(dòng)協(xié)調(diào)、任務(wù)共享、責(zé)任分配等，如成立指揮部、協(xié)調(diào)委員會(huì)、領(lǐng)導(dǎo)小組等。同時(shí)，也會(huì)明確層級(jí)協(xié)調(diào)的主要責(zé)任領(lǐng)導(dǎo)、牽頭人或牽頭部門(mén)，以領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威、權(quán)力等協(xié)調(diào)工具的介入來(lái)統(tǒng)籌人、財(cái)、物等橫向跨部門(mén)的協(xié)調(diào)資源。

資源互惠機(jī)制?？缃鐓f(xié)作治理要實(shí)現(xiàn)資源的最優(yōu)化配置，資源是組織發(fā)展基礎(chǔ)，資源共享取決于共享的態(tài)度與文化。跨界治理中，政府通常擁有強(qiáng)大的權(quán)威，控制資源的流動(dòng)和分配，橫向地方政府間、職能部門(mén)間或者政府與非政府治理主體有差別地占有稀缺資源。在協(xié)作網(wǎng)絡(luò)中，網(wǎng)絡(luò)關(guān)系的數(shù)量、方向、密度、力量和以及行動(dòng)者在網(wǎng)絡(luò)中的位置影響著跨界資源流動(dòng)方式與效率，同時(shí)不同治理主體也會(huì)因資源、權(quán)力的差距對(duì)跨界問(wèn)題持不同意見(jiàn)。但資源的稀缺性決定了任何組織所擁有的資源都是有限的，且在跨界治理問(wèn)題上，組織必須構(gòu)建協(xié)作網(wǎng)絡(luò)，這就意味著，組織間的協(xié)作都必須依附于一定的環(huán)境并從周圍環(huán)境中汲取所需的資源，這種資源的依賴關(guān)系也同樣推動(dòng)了組織之間相互支持、資源共享和彼此借力，最終實(shí)現(xiàn)資源的有效利用和組織利益最大化?？梢哉f(shuō)，資源的稀缺性和組織的互賴性從根本上促進(jìn)了組織在治理跨界問(wèn)題上的橫向互動(dòng)與關(guān)系管理。資源共享機(jī)制基于協(xié)作治理網(wǎng)絡(luò)之間的資源相互輸送與利用，可以彌補(bǔ)組織資源差距，促進(jìn)資源整合，實(shí)現(xiàn)資源的最大化利用與互惠，達(dá)成跨界治理的目標(biāo)。但資源共享還仰賴于橫向的共享文化、互惠意愿、以及非正式的聯(lián)系，其中信任、溝通、協(xié)商也必不可少。

信息共享機(jī)制?？缃鐓f(xié)作治理行動(dòng)需要提高敏捷協(xié)同能力，改善協(xié)作的流程，強(qiáng)化連接關(guān)系，建立敏捷協(xié)作的過(guò)程，這些需以跨界信息共享與信息交換能力為前提。信息共享能力是跨界協(xié)作中定位、傳遞與利用信息的能力，同時(shí)信息的共享也是協(xié)同主體間保持協(xié)作行動(dòng)的一致性，提高協(xié)同效率的關(guān)鍵。信息與通信技術(shù)發(fā)展為跨界協(xié)作建立了信息共享平臺(tái)，同時(shí)，萬(wàn)物互聯(lián)的數(shù)字化，提高了信息的穿透力與業(yè)務(wù)系統(tǒng)的重構(gòu)力，打破了物理空間對(duì)信息的阻隔與信息壁壘。在線協(xié)作平臺(tái)以其相對(duì)穩(wěn)定性、可重構(gòu)性、可演化的特征，創(chuàng)造出一個(gè)信息共享空間或信息交換界面，促進(jìn)了跨層級(jí)、跨部門(mén)、跨領(lǐng)域信息的交互與共享。同時(shí)，通過(guò)創(chuàng)建標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)接口或信息交流論壇，促進(jìn)了跨界交互，允許組織間以減少控制的方式進(jìn)行協(xié)調(diào)。在線協(xié)作平臺(tái)可以作為跨界治理的“元治理”“協(xié)調(diào)者”的角色促進(jìn)協(xié)作，或者超越協(xié)調(diào)者，通過(guò)某種程度的整合直接創(chuàng)建跨界協(xié)作網(wǎng)絡(luò)，發(fā)揮“系統(tǒng)中介”“戰(zhàn)略中介”“協(xié)調(diào)催化”“生態(tài)控制”等作用，將信息以最短的距離、最大的流量、最小的費(fèi)用等最優(yōu)方式輸送到跨界治理的任何需求點(diǎn)。

棋局思維和網(wǎng)絡(luò)思維

林林總總的跨界治理機(jī)制背后實(shí)際上是兩種治理思維，一種是棋局思維，另一種是網(wǎng)絡(luò)思維，這兩種思維決定了跨界治理的不同特征。

棋局思維。在棋局中，有幾個(gè)典型特征：一是有對(duì)手，博弈至少有兩方，而且針?shù)h相對(duì)，攻城略地和消滅棋子；二是有領(lǐng)地，博弈方都有棋子，這些棋子重要功能就是固守自己領(lǐng)地和侵占對(duì)方領(lǐng)地；三是有結(jié)局，博弈到最后，無(wú)論是以消滅首領(lǐng)還是棋子保留數(shù)或領(lǐng)地大小作為勝負(fù)標(biāo)準(zhǔn)，最終結(jié)局只有勝負(fù)或和局。棋盤(pán)是觀察和認(rèn)識(shí)由各種單元（如家庭、社區(qū)、地方和國(guó)家等）組成的世界的隱喻。棋盤(pán)視角是多重博弈，博弈各方執(zhí)著于一場(chǎng)增加本單元利益的競(jìng)爭(zhēng)，順便增加其他單元的利益，但更多時(shí)候是給其他單元造成損失。也就是說(shuō)，在多數(shù)棋局中結(jié)局是輸贏兩種結(jié)果，是一種你死我活的零和博弈；唯一例外的是，中國(guó)象棋在結(jié)局設(shè)置存在輸贏之外的第三種結(jié)局，即“和棋”；亦即中西方博弈思維的差異在于中方更講究“雙贏”，雙贏實(shí)際就是“合作互惠，共同發(fā)展”。

我國(guó)的國(guó)家治理中有一個(gè)術(shù)語(yǔ)叫“全國(guó)一盤(pán)棋”，意思就是統(tǒng)籌安排東中西地區(qū)以及南北方發(fā)展，在全國(guó)范圍內(nèi)調(diào)度資源。一般而言，單一制國(guó)家比較能夠?qū)崿F(xiàn)“全國(guó)一盤(pán)棋”的行動(dòng)方案，從而尋求全國(guó)發(fā)展的統(tǒng)一性和各地行動(dòng)差異性。自古至今，國(guó)家治理者均有一種棋局思維，統(tǒng)籌兼顧地安排好各個(gè)層面工作：在宏觀層面，要統(tǒng)籌安排好區(qū)域發(fā)展，充分發(fā)揮區(qū)域的資源優(yōu)勢(shì)，避免各自劣勢(shì)；在中觀層面，要協(xié)調(diào)好同一區(qū)域省市發(fā)展重點(diǎn)，推進(jìn)區(qū)域一體化，避免惡性競(jìng)爭(zhēng)；在微觀層面，要優(yōu)化各個(gè)組織或部門(mén)的功能，增強(qiáng)組織間協(xié)作治理，避免部門(mén)間各自為政。

網(wǎng)絡(luò)思維?；ヂ?lián)網(wǎng)技術(shù)興起，為世界萬(wàn)物互聯(lián)提供了技術(shù)支持。無(wú)論是人與人，人與物還是物與物之間的連接變得可見(jiàn)，世界正在緊密地連在一起。從形而下來(lái)看，互聯(lián)網(wǎng)數(shù)字技術(shù)正在縮小世界，跨越了傳統(tǒng)的等級(jí)和權(quán)威，重塑社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域。從形而上來(lái)思考，互聯(lián)網(wǎng)數(shù)字技術(shù)正在改變?nèi)藗兊乃季S方式，將千百年形成的“分類思維”增生出“聯(lián)結(jié)思維”。無(wú)論東方還是西方，分類思維是最常見(jiàn)的思維，如中國(guó)成語(yǔ)中“物以類聚人以群分”、西方科學(xué)中“細(xì)胞分裂”觀，都體現(xiàn)出分類思維。相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間里，分類思維占據(jù)社會(huì)主導(dǎo)地位，而今，互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)深度開(kāi)發(fā)與應(yīng)用，正在加深人們的網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)思維。

如果說(shuō)，棋局思維是有邊界的思維，那么，網(wǎng)絡(luò)是無(wú)邊界的思維。在棋局中，各個(gè)角色有明確的分工，也有明文的行動(dòng)規(guī)則，更強(qiáng)調(diào)中心的作用。網(wǎng)絡(luò)思維中，每個(gè)角色的職能呈現(xiàn)模糊傾向，時(shí)常被上級(jí)部門(mén)賦能和授權(quán)，致力于基層解決問(wèn)題。簡(jiǎn)而言之，網(wǎng)絡(luò)思維是一種聯(lián)結(jié)思維，即將各種要素或元素連接在一起，只考慮要素于問(wèn)題解決是否有利而不琢磨元素的屬性或歸屬。網(wǎng)絡(luò)視角不是講述分隔而是聯(lián)系，不是標(biāo)出管轄邊界而是代表跨界聯(lián)系的密度和強(qiáng)度，它無(wú)視層層疊疊的管轄權(quán)邊界。把國(guó)家治理體系看成網(wǎng)絡(luò)，認(rèn)為世界是由網(wǎng)絡(luò)節(jié)點(diǎn)構(gòu)成的，而非國(guó)家或某個(gè)政府。“圖”正在取代“文字”符號(hào)成為人們思考問(wèn)題的形象思維，圖形成為人們?nèi)粘Ｉ钌踔凉ぷ髦谐Ｒ?jiàn)的表達(dá)方式。

中國(guó)不僅是人多地廣的國(guó)家，而且是產(chǎn)業(yè)齊全物產(chǎn)豐富的發(fā)展中國(guó)家。解決諸多公共問(wèn)題，已經(jīng)不能由某個(gè)部門(mén)或某個(gè)機(jī)構(gòu)來(lái)獨(dú)立完成，需要有多元屬性的主體實(shí)現(xiàn)跨越區(qū)域、跨越層級(jí)、跨越結(jié)構(gòu)的協(xié)作治理。公共事務(wù)跨界治理要求治理者運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)思維，利用公共部門(mén)、私營(yíng)部門(mén)和公眾個(gè)人的資源和力量化解基層矛盾，解決因?yàn)槿藶榉指罨蚍指舳a(chǎn)生的諸多公共問(wèn)題。網(wǎng)絡(luò)思維致力于打造多個(gè)治理中心，以多中心替代單中心，改變集中化邏輯，推行分散化思路，權(quán)威中心通過(guò)向多個(gè)治理中心賦能，增強(qiáng)基層解決問(wèn)題的能力，展示出“群星燦爛”的邏輯。

【本文作者為復(fù)旦大學(xué)國(guó)際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院公共行政系主任、教授】

責(zé)編：董惠敏／美編：石 玉