【摘要】組建國家數(shù)據(jù)局是新一輪機構(gòu)改革的亮點之一，是我國推進數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度建設(shè)、保障數(shù)字經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的重要舉措。組建國家數(shù)據(jù)局的時代背景是數(shù)據(jù)作為數(shù)字經(jīng)濟時代的關(guān)鍵生產(chǎn)要素，為我國經(jīng)濟社會的發(fā)展帶來了新的發(fā)展機遇，但是數(shù)據(jù)具有復(fù)雜的利益結(jié)構(gòu)，因此如何進行數(shù)據(jù)確權(quán)和建構(gòu)數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度是目前的關(guān)鍵問題。同時，數(shù)據(jù)管理體制面臨著分散治理問題、“安全”與“發(fā)展”的齟齬、地方數(shù)據(jù)管理機構(gòu)不統(tǒng)一等現(xiàn)實困境。組建國家數(shù)據(jù)局是推進數(shù)據(jù)基礎(chǔ)建設(shè)的重要改革措施，國家數(shù)據(jù)局統(tǒng)籌了相關(guān)職能，聚焦數(shù)據(jù)宏觀發(fā)展；組成“1+1+n”的多部門協(xié)同治理格局，各司其職；為地方數(shù)據(jù)管理機構(gòu)提供業(yè)務(wù)上的指導(dǎo)的同時尊重地方的合理創(chuàng)新，從而形成科學的縱向數(shù)據(jù)管理體制。
【關(guān)鍵詞】國家數(shù)據(jù)局 數(shù)據(jù) 信息數(shù)字經(jīng)濟 數(shù)據(jù)安全
【中圖分類號】F49 【文獻標識碼】A
2023年3月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《黨和國家機構(gòu)改革方案》（以下簡稱《改革方案》），對有關(guān)國家機關(guān)的機構(gòu)設(shè)置與職能配置進行了統(tǒng)籌、重組與創(chuàng)設(shè)，力求構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行高效的黨和國家機構(gòu)職能體系。其中，《改革方案》明確提出要組建國家數(shù)據(jù)局，負責協(xié)調(diào)推進數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度建設(shè)，統(tǒng)籌數(shù)據(jù)資源整合共享和開發(fā)利用，統(tǒng)籌推進數(shù)字中國、數(shù)字經(jīng)濟、數(shù)字社會規(guī)劃和建設(shè)等職能。組建國家數(shù)據(jù)局是中央在數(shù)字經(jīng)濟與數(shù)據(jù)要素市場蓬勃發(fā)展的時代背景下，針對現(xiàn)實中我國面臨的數(shù)據(jù)發(fā)展與數(shù)據(jù)管理的困局而提出的破局之策，是回應(yīng)數(shù)字時代現(xiàn)實需求、應(yīng)對數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)現(xiàn)實挑戰(zhàn)的一次創(chuàng)新嘗試，有望為我國數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展帶來新機遇，促進我國數(shù)據(jù)要素市場進入一個科學發(fā)展的新階段。本文圍繞國家數(shù)據(jù)局這一機構(gòu)改革舉措，從時局、困局與破局三個方面分別梳理我國數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展面臨的歷史機遇與現(xiàn)實痛點，分析國家數(shù)據(jù)局的職能配置與體系定位，從而提出優(yōu)化我國數(shù)據(jù)要素市場治理體制機制、統(tǒng)籌數(shù)據(jù)資源整合共享和開發(fā)利用的未來展望。
組建國家數(shù)據(jù)局的時代背景
宏觀背景：數(shù)字經(jīng)濟的發(fā)展機遇。以數(shù)據(jù)為核心的數(shù)字經(jīng)濟，是如今世界經(jīng)濟發(fā)展的核心領(lǐng)域。根據(jù)中國信息通信研究院發(fā)布的《全球數(shù)字經(jīng)濟白皮書（2022年）》，數(shù)字經(jīng)濟為全球經(jīng)濟復(fù)蘇提供重要支撐，發(fā)達國家數(shù)字經(jīng)濟領(lǐng)先優(yōu)勢明顯，目前中、美、歐呈現(xiàn)出全球數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展的三極格局。不少國家將發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟、促進數(shù)據(jù)價值釋放作為關(guān)鍵任務(wù)。譬如，2022年7月英國更新了《英國數(shù)字戰(zhàn)略》，旨在通過數(shù)字技術(shù)、基礎(chǔ)設(shè)施和數(shù)據(jù)在未來幾年助推經(jīng)濟增長和技術(shù)創(chuàng)新，其中在“數(shù)字基礎(chǔ)”部分提出要推出世界級的數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施，釋放數(shù)據(jù)的力量，并提出打造支持創(chuàng)新的監(jiān)管框架，為人工智能、數(shù)據(jù)和數(shù)字競爭等領(lǐng)域提供監(jiān)管優(yōu)勢。又如，德國更新了《數(shù)字戰(zhàn)略2025》，試圖在數(shù)字技能、基礎(chǔ)設(shè)施及設(shè)備、創(chuàng)新和數(shù)字化轉(zhuǎn)型、人才培養(yǎng)等方面進一步提升數(shù)字化能力。
由此可見，數(shù)字經(jīng)濟已經(jīng)成為當今各國角力的重要領(lǐng)域。我國提出要大力發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟，牢牢抓住數(shù)字技術(shù)發(fā)展主動權(quán)，把握新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革發(fā)展先機。2019年，《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》首次將“數(shù)據(jù)”列為生產(chǎn)要素。2020年，《中共中央、國務(wù)院關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》首次將數(shù)據(jù)作為一種新型生產(chǎn)要素寫入中央文件中，與土地、勞動力、資本、技術(shù)等傳統(tǒng)要素并列。2022年1月，國務(wù)院印發(fā)了《“十四五”數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃》，從頂層設(shè)計上明確了數(shù)字經(jīng)濟及其重點領(lǐng)域發(fā)展的總體思路、發(fā)展目標、重點任務(wù)和重大舉措。2022年12月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見》（以下簡稱“數(shù)據(jù)二十條”），通過“一條主線、四項制度、四項措施”，充分實現(xiàn)數(shù)據(jù)要素價值、促進數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展。
微觀背景：數(shù)據(jù)的雙層結(jié)構(gòu)與利益耦合。對于數(shù)字經(jīng)濟而言，最關(guān)鍵的要素資源就是數(shù)據(jù)。我國是一個數(shù)據(jù)大國，具有數(shù)字經(jīng)濟的發(fā)展優(yōu)勢。根據(jù)國家網(wǎng)信辦發(fā)布的《數(shù)字中國發(fā)展報告（2021年）》，2017年到2021年，我國數(shù)據(jù)產(chǎn)量從2.3ZB增長至6.6ZB，在2021年全球占比9.9%，位居世界第二。數(shù)據(jù)的價值在于流通和利用，實踐中各地在積極探索數(shù)據(jù)的開發(fā)利用之道。譬如貴州、上海、北京、深圳等地已經(jīng)開始在數(shù)據(jù)流通交易等方面開始了先行先試。以深圳數(shù)據(jù)交易所為例，截至2022年末，深圳數(shù)據(jù)交易所累計交易規(guī)模超12億元，交易場景61個，市場參與主體551家，覆蓋省市超20個。
但不可否認的是，數(shù)據(jù)要素市場的發(fā)展仍然面臨著較大難題，數(shù)據(jù)要素基礎(chǔ)制度尚未明確。其原因在于數(shù)據(jù)是數(shù)字經(jīng)濟時代的特殊且復(fù)雜的客體，蘊含著復(fù)雜的利益主張，以至于在數(shù)據(jù)流通與數(shù)據(jù)保護之間形成了巨大張力，也導(dǎo)致實踐中的數(shù)據(jù)流通與共享無法暢通實現(xiàn)。雖然常常有人將數(shù)據(jù)與石油等傳統(tǒng)資源相提并論，但是數(shù)據(jù)的性質(zhì)實質(zhì)上不同于過去任何發(fā)展階段的傳統(tǒng)資源。以較受關(guān)注的個人信息數(shù)據(jù)為例，數(shù)據(jù)之上至少蘊含了兩種利益，一是數(shù)據(jù)處理者對數(shù)據(jù)享有的財產(chǎn)性權(quán)益，二是個人信息主體的個人信息人格權(quán)益。可以用“數(shù)據(jù)的雙層結(jié)構(gòu)”理論理解這種關(guān)系①：數(shù)據(jù)是對信息的記錄，而信息是數(shù)據(jù)的內(nèi)容。數(shù)據(jù)處理者與數(shù)據(jù)的內(nèi)容主體各自享有不同的利益主張。數(shù)據(jù)根據(jù)內(nèi)容的不同會涉及不同的利益。除此之外，數(shù)據(jù)也可能涉及國家主權(quán)和國家安全利益，因此各國立法都對數(shù)據(jù)跨境行為設(shè)定了數(shù)據(jù)安全審查流程。由此可見，數(shù)據(jù)是數(shù)字經(jīng)濟時代的復(fù)雜客體，關(guān)涉多個方面的利益，因此在理論層面數(shù)據(jù)面臨著確權(quán)難題，進而制約了我國數(shù)據(jù)要素市場的發(fā)展②。
健全和發(fā)展數(shù)據(jù)體制的現(xiàn)實困境
數(shù)據(jù)界權(quán)問題是目前制約數(shù)據(jù)要素市場發(fā)展的重要因素，不論是數(shù)據(jù)各方利益的保護，還是數(shù)據(jù)的流通利用，都離不開數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度的確立。而數(shù)據(jù)不同于傳統(tǒng)的資源要素，其特征十分復(fù)雜，傳統(tǒng)的“所有權(quán)”式思路已經(jīng)對此種數(shù)字時代的產(chǎn)物“無能為力”，在全球范圍內(nèi)尚未形成成熟的解決方案。因此，“數(shù)據(jù)二十條”明確提出要“加快構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度”，而這一任務(wù)的實現(xiàn)并非輕而易舉。長期以來，我國數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)面臨一些瓶頸，難以有效推進數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度的構(gòu)建。
數(shù)據(jù)領(lǐng)域的分散治理。長期以來，數(shù)據(jù)領(lǐng)域的管理體制是分散治理模式，致使數(shù)據(jù)發(fā)展的推進面臨桎梏。有研究歸納匯總了國家數(shù)據(jù)局組建前數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展與數(shù)據(jù)行政管理職責劃分配置情況③：在中央層面，中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化委員會（黨中央的決策議事協(xié)調(diào)機構(gòu)）是數(shù)字中國建設(shè)的頂層設(shè)計機構(gòu)，負責網(wǎng)絡(luò)安全和信息化建設(shè)的頂層設(shè)計、總體布局、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進、督促落實。數(shù)字中國建設(shè)的重大戰(zhàn)略規(guī)劃和各個領(lǐng)域的政策法規(guī)制定則由中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化委員會的具體辦事機構(gòu)中央網(wǎng)信辦（國家網(wǎng)信辦）、國家發(fā)展改革委員會、工業(yè)和信息化部等部門按照職責分工履行。除了數(shù)字中國建設(shè)之外，與數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展有關(guān)的權(quán)責職能還包括數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、數(shù)字政府建設(shè)、產(chǎn)業(yè)數(shù)字化建設(shè)、數(shù)字化產(chǎn)業(yè)建設(shè)、網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)安全與監(jiān)管等方面。這些方面分別由發(fā)改委、工信部、網(wǎng)信辦、國務(wù)院辦公廳、國安機關(guān)、公安機關(guān)等部門分工負責，交錯關(guān)系十分復(fù)雜。除此之外，上述職責在落實過程中還會涉及各個部門內(nèi)部的不同司局或下屬單位，導(dǎo)致權(quán)責協(xié)調(diào)關(guān)系更加復(fù)雜。數(shù)字經(jīng)濟領(lǐng)域的管理條線多，就難免會出現(xiàn)重復(fù)建設(shè)、多頭管理的現(xiàn)象，不同部門發(fā)布的各種政策之間的協(xié)調(diào)性就成了突出問題，這不僅導(dǎo)致監(jiān)管效果有待改善，而且還給數(shù)據(jù)市場帶來過高的交易成本，抑制了數(shù)據(jù)市場的活躍度。④
“安全”與“發(fā)展”的價值張力。作為數(shù)字經(jīng)濟時代的新興產(chǎn)物，數(shù)據(jù)之上耦合了各種復(fù)雜的利益，發(fā)揮數(shù)據(jù)要素價值時可能會侵害到相關(guān)主體權(quán)益，甚至會影響到國家和社會公共利益。在“安全”和“發(fā)展”兩種價值之間尋找平衡點，不僅是我國面臨的現(xiàn)實難題，也是世界各國都面臨的難題。一方面，數(shù)據(jù)作為數(shù)字經(jīng)濟時代的關(guān)鍵要素，只有充分利用數(shù)據(jù)要素資源才能更好地發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟。作為數(shù)據(jù)大國，充分利用我國的海量數(shù)據(jù)規(guī)模，激活數(shù)據(jù)要素潛能，有利于增強經(jīng)濟發(fā)展新動能，構(gòu)筑國際競爭新優(yōu)勢。另一方面，數(shù)據(jù)之上蘊含了各方的合法權(quán)益，在挖掘數(shù)據(jù)資源時應(yīng)當尊重其上存在的各方利益。
我國從全國人大常委會做出的《關(guān)于加強網(wǎng)絡(luò)信息保護的決定》到《中華人民共和國民法典》，從《中華人民共和國網(wǎng)絡(luò)安全法》到《中華人民共和國個人信息保護法》與《中華人民共和國數(shù)據(jù)安全法》，逐漸走向?qū)π畔⑴c數(shù)據(jù)資源的有序保護。從一系列立法變革歷程中，數(shù)據(jù)立法從無到有，數(shù)據(jù)權(quán)益保護程度從寬到嚴，數(shù)據(jù)利用機制在這之中也在不斷地創(chuàng)新與完善，可見“安全”與“發(fā)展”之間的價值博弈。下一個階段的任務(wù)就是在保證安全價值的前提之下，更大程度地促進數(shù)據(jù)要素的利用和數(shù)字經(jīng)濟的高質(zhì)量發(fā)展。為此，“數(shù)據(jù)二十條”明確提出，要“構(gòu)建適應(yīng)數(shù)據(jù)特征、符合數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律、保障國家數(shù)據(jù)安全、彰顯創(chuàng)新引領(lǐng)的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度”。實現(xiàn)數(shù)字經(jīng)濟的高質(zhì)量發(fā)展，既要充分實現(xiàn)數(shù)據(jù)要素的價值，也要保障國家安全、維護人民的合法權(quán)益，這也是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的應(yīng)有之義。
數(shù)據(jù)管理機構(gòu)的地方探索。在國家層面的機構(gòu)改革決定組建國家數(shù)據(jù)局之前，我國部分省市已經(jīng)設(shè)置了一些與數(shù)據(jù)相關(guān)的機構(gòu)部門，試圖通過設(shè)立專業(yè)職能部門來促進和激勵數(shù)據(jù)資源的開發(fā)利用。例如，北京、上海、江西、四川等省市設(shè)置了“大數(shù)據(jù)中心”；福建、海南等設(shè)置了“大數(shù)據(jù)管理局”；貴州、浙江等設(shè)置了“大數(shù)據(jù)發(fā)展管理局”；除此之外，還有天津市大數(shù)據(jù)管理中心、重慶市大數(shù)據(jù)應(yīng)用發(fā)展管理局、廣東省政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)管理局、廣西壯族自治區(qū)大數(shù)據(jù)發(fā)展局、江蘇省大數(shù)據(jù)管理中心、河南省行政審批和政務(wù)信息管理局、吉林省政務(wù)服務(wù)和數(shù)字化建設(shè)管理局、黑龍江省政務(wù)大數(shù)據(jù)中心、安徽省數(shù)據(jù)資源管理局等。除了上述省級大數(shù)據(jù)管理部門外，廣州、沈陽、成都、蘭州、廈門、武漢等市也先后成立了市級政府數(shù)據(jù)管理機構(gòu)。地方政府設(shè)置大數(shù)據(jù)管理部門不僅順應(yīng)了中央機構(gòu)改革、契合數(shù)字政府發(fā)展的現(xiàn)實需要，更是符合大數(shù)據(jù)時代信息安全、數(shù)據(jù)共享，以及大數(shù)據(jù)相關(guān)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃與發(fā)展的現(xiàn)實客觀需求的改革舉措⑤。
各地方數(shù)據(jù)相關(guān)機構(gòu)的設(shè)置方式主要可以分為重新組建政府工作部門、由原有職能部門加掛牌子、由政府直屬或部門下設(shè)事業(yè)單位三種方式組建而成。此外，從上述列舉可知，各地各級的數(shù)據(jù)相關(guān)機構(gòu)的名稱有所區(qū)別，顧名思義，其負責職能也有所不同，這也與它們的組建方式有著重要關(guān)系。譬如，以在原有職能機構(gòu)上加掛牌子為組建方式的數(shù)據(jù)管理機構(gòu)，根據(jù)“掛牌機構(gòu)不得實體化單獨運行的機構(gòu)編制原則”，必然會受到自身實體機構(gòu)的影響。一方面，其可能借力于掛牌機構(gòu)的既有職能與權(quán)力，而更好地發(fā)揮數(shù)據(jù)相關(guān)職能，但另一方面也有可能淪為一種形式化機構(gòu)設(shè)置，無法切實發(fā)揮作用。再如，一些地方選擇將原本屬于發(fā)改委、政府辦公室、工信局等部門的數(shù)據(jù)相關(guān)職能整合，全新組建一個實體部門來統(tǒng)籌數(shù)據(jù)領(lǐng)域的發(fā)展與規(guī)劃，但會面臨權(quán)力移交、職權(quán)整合、人員流轉(zhuǎn)時的阻力，通常職權(quán)整合的范圍越廣，遭遇的阻力也更大⑥；同時，職權(quán)范圍整合的科學性也決定著所組建機構(gòu)能否切實發(fā)揮作用。
組建國家數(shù)據(jù)局宏觀統(tǒng)籌數(shù)據(jù)發(fā)展
面對數(shù)字經(jīng)濟時代的現(xiàn)實挑戰(zhàn)，黨中央、國務(wù)院高屋建瓴、審時度勢，在此次機構(gòu)改革方案中明確提出組建國家數(shù)據(jù)局，負責協(xié)調(diào)推進數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度建設(shè)、數(shù)據(jù)資源整合共享和開發(fā)利用等職能。這是一次具有重要意義的機構(gòu)改革，優(yōu)化了數(shù)據(jù)管理體制，將國家數(shù)據(jù)局作為數(shù)據(jù)發(fā)展的宏觀統(tǒng)籌核心，確保了數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展中的分工科學、職責明確、目標明確，有利于形成有效的目標約束機制。
統(tǒng)籌職能，聚焦數(shù)據(jù)宏觀發(fā)展職能。數(shù)字經(jīng)濟關(guān)涉到社會運行的方方面面，為此國務(wù)院于2022年7月同意建立由國家發(fā)改委牽頭的數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展部際聯(lián)席會議制度。其中，由國家發(fā)展改革委分管負責同志擔任召集人，中央網(wǎng)信辦、工業(yè)和信息化部分管負責同志擔任副召集人，其他成員單位有關(guān)負責同志為聯(lián)席會議成員。此類協(xié)調(diào)機制的建立，是健全管理體制的重要嘗試，有利于各部門形成政策合力，從而適應(yīng)數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展新階段的現(xiàn)實需求。但是，如果相似職能分布于不同部門，即使有了此種協(xié)調(diào)機制還是有可能出現(xiàn)重復(fù)建設(shè)、多頭管理的現(xiàn)象。為此，在此次機構(gòu)改革中將部分相應(yīng)的職能統(tǒng)合于“國家數(shù)據(jù)局”，并由國家發(fā)改委負責管理。實際上，這種思路在過去的機構(gòu)改革中就曾出現(xiàn)過。譬如，自2008年反壟斷法實施以來的十年間，反壟斷行政執(zhí)法由商務(wù)部（反壟斷局）、國家發(fā)改委（價格監(jiān)督檢查與反壟斷局）、國家工商行政管理總局（反壟斷與反不正當競爭執(zhí)法局）分別承擔，多頭監(jiān)管之下難以對壟斷形成有效的監(jiān)管。對此，在2018年國務(wù)院機構(gòu)改革中組建了國家市場監(jiān)管總局，將經(jīng)營者集中反壟斷執(zhí)法、價格監(jiān)督檢查與反壟斷執(zhí)法、反壟斷與反不正當競爭執(zhí)法職責劃歸一處，并于2021年11月專門成立了國家反壟斷局，專司反壟斷執(zhí)法。
在下一階段，國家數(shù)據(jù)局最重要的任務(wù)是協(xié)調(diào)推進數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度的建設(shè)。“數(shù)據(jù)二十條”提出20條政策舉措，從數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)、流通交易、收益分配、安全治理等方面構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度。在國家數(shù)據(jù)局組建前，數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度主要由國家發(fā)改委的創(chuàng)新和高技術(shù)發(fā)展司負責，但建設(shè)數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度關(guān)涉到經(jīng)濟與社會發(fā)展的方方面面，作為發(fā)改委的內(nèi)設(shè)司局可能難以有效協(xié)調(diào)推進數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度的建設(shè)。同時，數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度建設(shè)的目標是“激活數(shù)據(jù)要素潛能，做強做優(yōu)做大數(shù)字經(jīng)濟，增強經(jīng)濟發(fā)展新動能”，其實與信息資源開發(fā)利用與共享、信息資源跨行業(yè)跨部門互聯(lián)互通以及數(shù)字中國建設(shè)等職責高度相關(guān)，為避免多頭管理、重復(fù)建設(shè)，減少協(xié)調(diào)成本，將中央網(wǎng)信辦與國家發(fā)改委一部分職責合并，單獨設(shè)立國家數(shù)據(jù)局體現(xiàn)了本次機構(gòu)改革統(tǒng)籌相關(guān)職責、優(yōu)化管理體制的目標，有利于集中力量協(xié)調(diào)推進數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度的建設(shè)。
合理分工，建構(gòu)“1+1+n”的多部門協(xié)同治理格局。值得注意的是，國家數(shù)據(jù)局作為國家發(fā)改委所管理的國家局，其職能主要是負責協(xié)調(diào)推進數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度建設(shè)，統(tǒng)籌推進數(shù)字中國、數(shù)字經(jīng)濟、數(shù)字社會規(guī)劃和建設(shè)等，而這并非數(shù)據(jù)領(lǐng)域的全部權(quán)力。這意味著國家數(shù)據(jù)局并非像國家反壟斷局一樣擁有反壟斷領(lǐng)域的全部執(zhí)法權(quán)，而是存在一定權(quán)力分工。有觀點指出，此次機構(gòu)改革是“把數(shù)據(jù)要素市場建設(shè)中的發(fā)展職能與安全職能分開，將市場流通和安全監(jiān)管分離，對擺脫目前數(shù)據(jù)流通利用的困境、快速推進數(shù)據(jù)要素市場建設(shè)極為有利”⑦。本文認為，未來我國可能形成“宏觀發(fā)展—安全監(jiān)管—具體領(lǐng)域”的“1+1+n”三元協(xié)同治理格局，體現(xiàn)了此次機構(gòu)改革分工科學、目標明確的特征，有利于實現(xiàn)數(shù)據(jù)要素在數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展中作為關(guān)鍵要素的價值。具體而言，其中第一個“1”代表國家數(shù)據(jù)局負責數(shù)據(jù)宏觀發(fā)展職責，第二個“1”代表國家網(wǎng)信部門負責數(shù)據(jù)安全和個人信息保護方面監(jiān)管職責，而“n”代表了各領(lǐng)域主管部門在對應(yīng)領(lǐng)域內(nèi)的數(shù)據(jù)管理職權(quán)。
國家數(shù)據(jù)局主要負責數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度、基礎(chǔ)設(shè)施與基礎(chǔ)性規(guī)劃的統(tǒng)籌設(shè)計與建設(shè)，既不涉及數(shù)據(jù)安全的監(jiān)管，也不涉及對某一具體行業(yè)與領(lǐng)域的治理，其核心特征是基礎(chǔ)性與宏觀性。而對于網(wǎng)信部門而言，在機構(gòu)改革前既負責數(shù)據(jù)監(jiān)管與個人信息保護的一般職責，也在一定程度上負責諸如推進數(shù)字中國、數(shù)字經(jīng)濟、數(shù)字社會規(guī)劃和建設(shè)等宏觀發(fā)展職能。而實際上，發(fā)展與安全之間并非完全一致，可能存在一定的價值沖突，而這樣的權(quán)力集中在某一個機構(gòu)的機構(gòu)分工并不科學，可能將會產(chǎn)生消極影響，不利于數(shù)據(jù)要素市場的發(fā)展。因此，本次機構(gòu)改革將國家網(wǎng)信部門與數(shù)據(jù)發(fā)展相關(guān)的職能剝離，交由國家數(shù)據(jù)局統(tǒng)一行使。
在此次機構(gòu)改革后，除了網(wǎng)信部門和國家數(shù)據(jù)局之外，行業(yè)主管部門仍擁有一定在對應(yīng)領(lǐng)域內(nèi)的職權(quán)，譬如工信部門擁有工業(yè)和信息化領(lǐng)域的數(shù)據(jù)管理職權(quán)；中國人民銀行、銀保監(jiān)會（機構(gòu)改革后為金融監(jiān)管總局）擁有金融領(lǐng)域的數(shù)據(jù)管理職權(quán)；國家衛(wèi)健委擁有健康醫(yī)療領(lǐng)域的數(shù)據(jù)管理職權(quán)。這些具體部門的職權(quán)與國家網(wǎng)信部門與國家數(shù)據(jù)局的職權(quán)存在顯著區(qū)別。國家網(wǎng)信部門與國家數(shù)據(jù)局的職權(quán)范圍具有一般性和基礎(chǔ)性，可以對各個領(lǐng)域與行業(yè)普遍產(chǎn)生影響，例如，國家數(shù)據(jù)局負責的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度，未來將是各個領(lǐng)域均應(yīng)遵守的基礎(chǔ)制度。國家網(wǎng)信部門所起草的《網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)安全管理條例（征求意見稿）》，如果被通過則也將是各個領(lǐng)域都應(yīng)當遵守的規(guī)范文件。而工信部、人民銀行、銀保監(jiān)會、衛(wèi)健委等機構(gòu)的職權(quán)僅覆蓋于本領(lǐng)域內(nèi)，實際上是在國家數(shù)據(jù)局與網(wǎng)信部門制訂的安全與發(fā)展的相關(guān)要求、基礎(chǔ)制度和規(guī)劃下，結(jié)合本領(lǐng)域具體情況負責具體實施的主體。其在各自領(lǐng)域內(nèi)，既負責相應(yīng)的數(shù)據(jù)安全監(jiān)管職能，也擁有一定的數(shù)據(jù)發(fā)展規(guī)劃權(quán)力。由國家網(wǎng)信部門和國家數(shù)據(jù)局統(tǒng)籌一般性的規(guī)則與規(guī)劃，在一定程度上可以指引與約束上述具體部門的權(quán)力運行，而國家數(shù)據(jù)局的成立又將數(shù)據(jù)發(fā)展與數(shù)據(jù)安全相分離，有利于各個機構(gòu)的目標獨立性，敦促各自目標的有效實現(xiàn)。
協(xié)調(diào)發(fā)展，理順央地數(shù)據(jù)機構(gòu)關(guān)系。從國家數(shù)據(jù)局的發(fā)展歷程來看，其有一定的特殊性。在國家決定組建國家數(shù)據(jù)局之前，我國部分省市已經(jīng)設(shè)置了一些與數(shù)據(jù)相關(guān)的機構(gòu)部門。需要厘清地方數(shù)據(jù)部門與國家數(shù)據(jù)局的關(guān)系，才能建立科學的數(shù)據(jù)管理體系。實際上，可以將國家數(shù)據(jù)局與地方數(shù)據(jù)管理機構(gòu)相對應(yīng)，為其提供業(yè)務(wù)上的指導(dǎo)的同時尊重地方的合理創(chuàng)新，從而形成科學的縱向數(shù)據(jù)管理體制。
地方數(shù)據(jù)管理機構(gòu)的職權(quán)與國家數(shù)據(jù)局的職權(quán)范圍并不完全一致。對此，應(yīng)當明確的是地方的數(shù)據(jù)主管部門的設(shè)置不宜盲目照搬或復(fù)刻國家層面的國家數(shù)據(jù)局。原因在于，國家數(shù)據(jù)局的成立本就是在借鑒、吸收地方數(shù)據(jù)管理機構(gòu)建設(shè)的基礎(chǔ)上而形成的部門，而地方的數(shù)據(jù)管理部門的成立先于國家數(shù)據(jù)局，本就是一種創(chuàng)新和探索的手段，沒有必要因為國家數(shù)據(jù)局的成立就否定地方創(chuàng)新的空間和余地。當然，也不應(yīng)該忽視國家數(shù)據(jù)局與地方數(shù)據(jù)管理機構(gòu)之間本應(yīng)建立的聯(lián)系，建立上下對應(yīng)的機構(gòu)關(guān)系，有利于數(shù)據(jù)管理部門統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)、高效發(fā)揮職能。
因此，不妨對地方數(shù)據(jù)管理機構(gòu)分類處理，在滿足基本職能對應(yīng)關(guān)系的基礎(chǔ)上，保留地方實踐中有價值的創(chuàng)新體制安排。其一，對于尚未設(shè)立數(shù)據(jù)管理機構(gòu)的地方，可以考慮結(jié)合當?shù)鼐唧w情況參照國家數(shù)據(jù)局的模式設(shè)置數(shù)據(jù)管理部門，或者在地方發(fā)改部門內(nèi)部設(shè)置對應(yīng)職權(quán)的內(nèi)設(shè)機構(gòu)，從而建立與國家數(shù)據(jù)局的業(yè)務(wù)關(guān)系。其二，對于已經(jīng)設(shè)立數(shù)據(jù)管理機構(gòu)的地方，如果已經(jīng)有與國家數(shù)據(jù)局的職權(quán)范圍相對應(yīng)的職權(quán)，則這部分職能不需要變動，如果有尚未覆蓋的部分，可以增加或劃歸相應(yīng)的職權(quán)范圍，以保持業(yè)務(wù)指導(dǎo)的對應(yīng)性。其三，對于既有地方數(shù)據(jù)管理機構(gòu)所擁有的國家數(shù)據(jù)局對應(yīng)職權(quán)范圍之外的職權(quán)（譬如有許多地方的數(shù)據(jù)管理機構(gòu)擁有建設(shè)數(shù)字政府等方面職責），可以保持不變，以保持機構(gòu)設(shè)置與職責的穩(wěn)定性。國家層面的機構(gòu)與地方層面的對應(yīng)機構(gòu)所面臨的問題與需要承擔的任務(wù)必然有所不同，遵循因地制宜原則，尊重地方關(guān)于數(shù)據(jù)管理機構(gòu)職能配置的自主權(quán)，可以為未來數(shù)據(jù)管理體系的科學化發(fā)展提供一定的實踐材料。
（作者為中國政法大學教授、博導(dǎo)）
【注：本文系教育部哲學社會科學研究重大課題攻關(guān)項目“數(shù)據(jù)法學內(nèi)容和體系研究”(項目編號：20JZD020)的階段性成果】
【注釋】
①姜程瀟：《論數(shù)據(jù)雙層結(jié)構(gòu)的私權(quán)定位》，《法學論壇》，2022年第4期。
②李愛君：《數(shù)據(jù)要素市場培育法律制度構(gòu)建》，《法學雜志》，2021年第9期。
③張克：《從地方數(shù)據(jù)局到國家數(shù)據(jù)局：數(shù)據(jù)行政管理的職能優(yōu)化與機構(gòu)重塑》，《電子政務(wù)》，2023年第4期。
④沈怡然、葛璇：《組建國家數(shù)據(jù)局 對產(chǎn)業(yè)釋放了哪些信號》，《經(jīng)濟觀察報》，2023年3月13日。
⑤耿亞東：《地方政府大數(shù)據(jù)管理機構(gòu)變革：定位、挑戰(zhàn)與行動路徑》，《天津行政學院學報》，2021年第4期。
⑥門理想：《地方政府數(shù)據(jù)治理機構(gòu)研究：組建方式與職能界定》，《蘭州學刊》，2019年第11期。
⑦王俊、鄭雪、李潤澤子：《組建國家數(shù)據(jù)局 數(shù)據(jù)要素市場建設(shè)提速》，《21世紀經(jīng)濟報道》，2023年3月8日。
責編/李丹妮 美編/王夢雅
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