摘 要:鄉(xiāng)村治理是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略任務(wù)的重要一環(huán)。隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的蓬勃發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化的深入推進(jìn)，鄉(xiāng)村事務(wù)行為主體或單元日益異質(zhì)化和復(fù)雜化，鄉(xiāng)村治理兼顧不同主體需求與訴求的難度增大，與此同時，鄉(xiāng)村普遍面臨的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)不健全、人才數(shù)量和結(jié)構(gòu)存在缺口等問題，也構(gòu)成了鄉(xiāng)村有效治理的重大挑戰(zhàn)。鄉(xiāng)村振興背景下，應(yīng)對鄉(xiāng)村治理的具體形態(tài)持開放性態(tài)度，鼓勵基層組織打破束縛、釋放創(chuàng)新活力，把農(nóng)民有序組織起來參與各類公共活動，重建和激發(fā)農(nóng)民有效參與鄉(xiāng)村治理的主動性、創(chuàng)造性和主體性，形成共建共治共享的鄉(xiāng)村治理新格局。

關(guān)鍵詞:鄉(xiāng)村治理 鄉(xiāng)村振興 農(nóng)村組織 農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化

【中圖分類號】D422.6 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

黨的二十大報告指出：“全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家，最艱巨最繁重的任務(wù)仍然在農(nóng)村。”鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總要求是“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕”，其中“治理有效”是重要基礎(chǔ)和路徑方法。2019年3月8日，習(xí)近平總書記在參加十三屆全國人大二次會議河南代表團(tuán)審議時強(qiáng)調(diào)：“要夯實鄉(xiāng)村治理這個根基。采取切實有效措施，強(qiáng)化農(nóng)村基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)作用，選好配強(qiáng)農(nóng)村黨組織書記，整頓軟弱渙散村黨組織，深化村民自治實踐，加強(qiáng)村級權(quán)力有效監(jiān)督。”《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》自2021年6月1日起施行，明確要求“建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會治理體制和自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村社會治理體系，建設(shè)充滿活力、和諧有序的善治鄉(xiāng)村”。2023年中央一號文件進(jìn)一步提出：“強(qiáng)化縣鄉(xiāng)村三級治理體系功能，壓實縣級責(zé)任，推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)賦能，夯實村級基礎(chǔ)”。面對城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和人口大量流動遷徙的客觀現(xiàn)實及其帶來的各種挑戰(zhàn)，在全面建成社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國的新征程上接續(xù)探討鄉(xiāng)村治理新課題，對全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興、促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化具有重要的時代意義。

健全鄉(xiāng)村治理體系對鄉(xiāng)村振興的意義

鄉(xiāng)村（包括鄉(xiāng)、村）是社會治理的基礎(chǔ)單元、也是國家政權(quán)體系向基層延伸的重要載體。鄉(xiāng)村治理是國家治理的基石，也是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略任務(wù)中的重要一環(huán)。將鄉(xiāng)村治理融入到鄉(xiāng)村政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化、生態(tài)建設(shè)等各個方面，不僅有利于實現(xiàn)高質(zhì)量推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興的目標(biāo)，也有利于鞏固和完善國家治理現(xiàn)代化的建設(shè)成效。從鄉(xiāng)村振興的工作實踐角度來看，鄉(xiāng)村治理是鄉(xiāng)村振興工作的重要內(nèi)核，包含鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)組織治理、鄉(xiāng)村人居環(huán)境治理、鄉(xiāng)村民俗文化治理、鄉(xiāng)村民生保障治理等方面。健全完善的鄉(xiāng)村治理體系，對鄉(xiāng)村振興各項工作的推進(jìn)將起到事半功倍的效果。

首先，健全完善的鄉(xiāng)村治理體系可以顯著降低交易成本，提高農(nóng)村社會運(yùn)行效率。相較于傳統(tǒng)社會分散的農(nóng)民個體，擁有眾多基層組織力量的鄉(xiāng)村治理體系顯然具有更高的社會運(yùn)行效率，這是效率視角下農(nóng)村基層組織存在并維持的合理性基礎(chǔ)[1]。一般而言，鄉(xiāng)村基層組織（如村民委員會、集體經(jīng)濟(jì)合作社等）可以通過三種組織創(chuàng)新方式與外部環(huán)境進(jìn)行對接，以降低不同主體之間的交易成本，提高農(nóng)村社會運(yùn)行效率和治理效能。其一，優(yōu)化機(jī)構(gòu)設(shè)置。為提高公共事務(wù)處置效率，對組織機(jī)構(gòu)進(jìn)行扁平化設(shè)置和網(wǎng)格化管理是必要的。簡化基層組織管理層級的做法不僅有助于提升農(nóng)村公共服務(wù)的精細(xì)化程度，而且可以有效提高農(nóng)村社會治理效率。其二，治理重心下移。通過下移治理重心、完善治理體制機(jī)制，基層政權(quán)組織能有效調(diào)解組織內(nèi)部權(quán)責(zé)不對等的矛盾，推進(jìn)公共服務(wù)優(yōu)質(zhì)化。其三，職能轉(zhuǎn)變和“放管服”改革。推動建設(shè)以人民為中心的組織創(chuàng)新方式，防止和克服組織生活表面化、形式化，優(yōu)化基層組織功能定位，有助于激活農(nóng)村市場和社會活力，降低社會運(yùn)行成本。

其次，健全完善的鄉(xiāng)村治理體系可以增強(qiáng)農(nóng)民的集體行動力、村莊凝聚力。農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織作為符合現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展需要、助力農(nóng)民走向共同富裕的載體，有助于促進(jìn)農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系與生產(chǎn)力水平動態(tài)調(diào)整、相互適應(yīng)，是推動鄉(xiāng)村有效治理和繁榮發(fā)展的基礎(chǔ)性支撐，其開展的合作經(jīng)營可以有效降低農(nóng)戶分散經(jīng)營的成本，提升農(nóng)民的集體行動力。同時，健全的鄉(xiāng)村治理體系也能夠在村級公益事業(yè)建設(shè)中發(fā)揮重要作用，包括培育和打造各類公益建設(shè)的新型平臺，廣泛吸納各類組織形態(tài)的參與，完善村級公益事業(yè)建設(shè)投入的運(yùn)作模式和激勵機(jī)制，從而激發(fā)農(nóng)村組織成員的參與主動性與創(chuàng)造潛能，提升農(nóng)村集體行動力，將內(nèi)生動力成功轉(zhuǎn)化為外部生產(chǎn)力。

再次，健全完善的鄉(xiāng)村治理體系有助于拓展鄉(xiāng)村社會資本。嵌入在社會網(wǎng)絡(luò)中的社會資本是一種支持性的互惠互利的網(wǎng)絡(luò)資源、關(guān)系結(jié)構(gòu)，個人之間通過合作、互惠、參與集體行動，個人行動的透明性增強(qiáng)，進(jìn)而產(chǎn)生信任，形成社會資本，團(tuán)體內(nèi)的信任感擴(kuò)展為對政府的信任，促進(jìn)政府績效的提升。依托社區(qū)村（居）民委員會、社會工作者及志愿者、農(nóng)村居民等群體力量的鄉(xiāng)村治理體系可以打破鄉(xiāng)村原有的閉塞格局，直接為進(jìn)行社會互助、開展經(jīng)濟(jì)和文化活動等提供平臺和渠道，促使村莊內(nèi)部形成良性互動的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，拓寬村莊內(nèi)部重構(gòu)社會信任和價值導(dǎo)向的渠道，增加村莊物化的無形社會資本，進(jìn)而更好地支撐鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展。

最后，健全完善的鄉(xiāng)村治理體系可以激發(fā)鄉(xiāng)村振興的內(nèi)生動力。近些年來，在推動農(nóng)村發(fā)展的過程中，國家自上而下地向鄉(xiāng)村輸入了各種傾斜性政策、項目、資金、人才、技術(shù)等。從很大程度上來說，這些資源輸入能否真正發(fā)揮作用，取決于鄉(xiāng)村能否找到有效的承接載體和運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制，將外部輸入資源轉(zhuǎn)換為內(nèi)部生產(chǎn)要素和生產(chǎn)條件。健全完善的鄉(xiāng)村治理體系，可以通過合理設(shè)置公益崗位、建立扶貧基金、開展技能培訓(xùn)等方式進(jìn)行產(chǎn)業(yè)收益的再分配，從而激發(fā)農(nóng)民的內(nèi)生動力；還可以在農(nóng)村產(chǎn)業(yè)培育、人才培養(yǎng)、生態(tài)保護(hù)和文化引導(dǎo)等重要領(lǐng)域起到驅(qū)動作用，通過組織創(chuàng)新平臺的搭建實現(xiàn)輸入資源在農(nóng)民間的公平配置，從而提高農(nóng)民的積極性主動性，彰顯農(nóng)民在農(nóng)村發(fā)展中的主體地位。

當(dāng)前鄉(xiāng)村治理面臨的新變化和挑戰(zhàn)

鄉(xiāng)村事務(wù)行為主體的異質(zhì)性、復(fù)雜性增強(qiáng)，兼顧不同主體需求與訴求的難度增大。隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的蓬勃發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化的深入推進(jìn)，鄉(xiāng)村事務(wù)行為主體或單元日益異質(zhì)化和復(fù)雜化。以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)的農(nóng)村基本經(jīng)營制度的經(jīng)濟(jì)發(fā)展效用逐漸式微，出現(xiàn)了包括家庭農(nóng)場、專業(yè)合作社、服務(wù)中介組織和企業(yè)在內(nèi)的許多新型經(jīng)營主體。即使在一個農(nóng)村家庭內(nèi)部，其成員的社會經(jīng)濟(jì)屬性及其在鄉(xiāng)村事務(wù)中的功能作用也有很大的差異。鄉(xiāng)村居住權(quán)、戶籍和集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)出現(xiàn)分離，以前不成問題的事項或者被忽視的事項成為迫切需要解決的治理議題。多元化的鄉(xiāng)村利益結(jié)構(gòu)、利益主體和利益訴求推動鄉(xiāng)村社會的社會根基也發(fā)生了轉(zhuǎn)變。在推進(jìn)鄉(xiāng)村振興過程中，兼顧不同群體利益訴求和需求、協(xié)調(diào)好不同群體的利益取向和關(guān)系成為一個現(xiàn)實難題。

農(nóng)業(yè)農(nóng)村的多功能化和泛功能化加大了鄉(xiāng)村治理的難度。鄉(xiāng)村治理的目標(biāo)大致經(jīng)歷了從關(guān)注農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)功能到生態(tài)保護(hù)功能、文化傳承功能以及發(fā)展為導(dǎo)向的土地功能的變遷。對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)而言，重點目標(biāo)也由早期的單純追求產(chǎn)量發(fā)展為包含高產(chǎn)、優(yōu)質(zhì)、高效、生態(tài)、安全等諸多績效在內(nèi)的綜合性目標(biāo)。許多傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營承包戶變成了組織化生產(chǎn)者，由當(dāng)初的同質(zhì)化單元變成了多樣化的異質(zhì)性經(jīng)營單元，農(nóng)業(yè)農(nóng)村的多功能化、泛功能化擴(kuò)大了鄉(xiāng)村治理的外延接觸面，新時期鄉(xiāng)村治理事務(wù)呈現(xiàn)治理目標(biāo)多元化、治理任務(wù)密集化等特點[2]。不同目標(biāo)背后體現(xiàn)的是不同的治理邏輯，農(nóng)業(yè)農(nóng)村治理目標(biāo)的多維度化和復(fù)雜模糊的利益關(guān)系，加大了鄉(xiāng)村治理的復(fù)雜性，簡單的治理架構(gòu)很難實現(xiàn)或者兼顧現(xiàn)實語境下農(nóng)業(yè)農(nóng)村的多重目標(biāo)，亟需建構(gòu)包括村民、政府和市場主體在內(nèi)的治理框架。

鄉(xiāng)村普遍面臨的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)不健全、人才數(shù)量和結(jié)構(gòu)存在缺口等問題構(gòu)成了對鄉(xiāng)村治理能力的重大挑戰(zhàn)。中國有50多萬個行政村，村情差異很大，面臨的挑戰(zhàn)各有不同，鄉(xiāng)村治理的中心任務(wù)也不一樣。但從總體上講，農(nóng)村面臨的共性問題包括以下方面：大多數(shù)鄉(xiāng)村的農(nóng)田水利設(shè)施等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)尚不能滿足農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的長久性可持續(xù)性發(fā)展要求；基本公共服務(wù)體系也有待完善，農(nóng)民的醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險以及農(nóng)戶個體農(nóng)業(yè)險等社會保障的普及適應(yīng)性有待加強(qiáng)；受城鎮(zhèn)化的影響，單向度的鄉(xiāng)村人口流向城鎮(zhèn)導(dǎo)致老人、婦女、兒童、弱勢群體等成為“留守族”，更引發(fā)了鄉(xiāng)村治理體系中主體結(jié)構(gòu)“失卻”、鄉(xiāng)村治理能力不足和興趣不濃等問題[3]。

鄉(xiāng)村建設(shè)和發(fā)展的不同時期、不同階段對治理體系和治理方式的轉(zhuǎn)換與銜接提出了更高要求。鄉(xiāng)村治理的主要任務(wù)和目標(biāo)具有時代性和階段性。自2015年中共中央、國務(wù)院頒布《中共中央國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》，全國自上而下建立起了以貧困治理為導(dǎo)向的超常規(guī)的治理響應(yīng)體系。如今，我國脫貧攻堅戰(zhàn)已取得全面勝利，“三農(nóng)”工作的重心歷史性轉(zhuǎn)向全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興。脫貧摘帽不是終點，而是新生活、新奮斗的起點。打贏脫貧攻堅戰(zhàn)、全面建成小康社會后，要在鞏固拓展脫貧攻堅成果的基礎(chǔ)上，做好鄉(xiāng)村振興這篇大文章，接續(xù)推進(jìn)脫貧地區(qū)發(fā)展和群眾生活改善。實現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接，需要深入分析把握這兩個階段政策的內(nèi)在邏輯和演變規(guī)律，形塑與市場經(jīng)濟(jì)制度相適應(yīng)的服務(wù)鄉(xiāng)村振興重大戰(zhàn)略的治理體系，更好地平衡政府、市場、鄉(xiāng)村社區(qū)等鄉(xiāng)村治理角色。在微觀政策接續(xù)方面，過渡期間需要在延續(xù)主要幫扶政策的基礎(chǔ)上，結(jié)合治理目標(biāo)、治理內(nèi)容和治理方式的轉(zhuǎn)變，推動政策由集中資源支持脫貧攻堅向全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興轉(zhuǎn)變。

各地關(guān)于鄉(xiāng)村治理的新探索

面對新形勢新任務(wù)新要求，各地加快推動鄉(xiāng)村治理模式創(chuàng)新，為實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)行了有益嘗試、奠定了良好基礎(chǔ)。

豐富鄉(xiāng)村自治組織的發(fā)展功能，增強(qiáng)鄉(xiāng)村綜合服務(wù)能力。第一，提升經(jīng)濟(jì)組織能力。部分地區(qū)圍繞農(nóng)業(yè)種植、農(nóng)產(chǎn)品加工、銷售、物流運(yùn)輸?shù)犬a(chǎn)業(yè)鏈創(chuàng)辦股份經(jīng)濟(jì)合作社，加強(qiáng)“一鎮(zhèn)一業(yè)”“一村一品”示范村鎮(zhèn)建設(shè)，通過建設(shè)電子商務(wù)平臺打通生產(chǎn)、加工、市場等諸多環(huán)節(jié)，形成集農(nóng)事管理、環(huán)境監(jiān)測、產(chǎn)品追溯、電商銷售于一體的運(yùn)營體系。同時，不少地區(qū)充分發(fā)揮基層黨組織在政策支持、資源整合、服務(wù)打包，以及產(chǎn)業(yè)聯(lián)合體在勞動力集約、土地集中、產(chǎn)業(yè)集聚等方面的優(yōu)勢，實現(xiàn)黨建鏈、產(chǎn)業(yè)鏈、服務(wù)鏈等“多鏈融合”，農(nóng)村生產(chǎn)要素高度整合。第二，提升組織協(xié)同能力。各地以“村黨支部—村民組（黨小組）—黨員—農(nóng)戶”組織體系為基礎(chǔ)，結(jié)合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會建設(shè)和生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)，創(chuàng)新探索了“黨建+基地”“黨建+項目”“黨建+公益”等新模式，并推動多種形式的社會組織參與，培育和引導(dǎo)公益類、服務(wù)類、慈善類鄉(xiāng)村社會組織和社會工作者為農(nóng)村社區(qū)提供全面化、便捷化、實效化的社會服務(wù)，助力構(gòu)建統(tǒng)一有序高效的鄉(xiāng)村治理格局。第三，提升互助合作能力。鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化更多地強(qiáng)調(diào)借助政府、社會、市場、社會組織等的力量來共同構(gòu)建和培育新型社會支持網(wǎng)絡(luò)和社會資本，調(diào)動農(nóng)村社區(qū)活力形成常態(tài)化的互助體系。不少農(nóng)村社區(qū)在實踐中建立了農(nóng)村互助養(yǎng)老社會支持網(wǎng)絡(luò)，充分調(diào)動村“兩委”、老年人自組織、親友鄰里、鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院、企業(yè)和社會組織的資源，滿足不同老年人個性化、多樣化和專業(yè)性的養(yǎng)老需求。

創(chuàng)建面向市場的經(jīng)濟(jì)組織形式，帶動鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展。近些年來，各地通過在幫扶資金及項目管理、農(nóng)業(yè)增效和農(nóng)民增收、不同主體利益聯(lián)結(jié)等方面進(jìn)行組織和模式創(chuàng)新，為消除市場壁壘，解決市場銜接問題、社會服務(wù)問題、利益聯(lián)結(jié)問題創(chuàng)造了條件。其一，創(chuàng)新幫扶資金、資產(chǎn)及項目管理模式，如一些光伏扶貧和扶貧車間項目將經(jīng)營權(quán)外包給合作社，利用合作社在生產(chǎn)、加工、銷售全產(chǎn)業(yè)鏈上的優(yōu)勢，創(chuàng)造更大的產(chǎn)業(yè)價值。其二，以“三變”改革（資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東）為抓手推動集體經(jīng)濟(jì)組織創(chuàng)新模式。注重“三變”改革與產(chǎn)業(yè)發(fā)展提質(zhì)增效，大力支持鄉(xiāng)村旅游扶貧項目和扶貧產(chǎn)業(yè)園開發(fā)，引導(dǎo)村集體、農(nóng)戶以土地山場資源、資金、資產(chǎn)等入股，推動農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營和農(nóng)產(chǎn)品精深加工，實現(xiàn)低收入戶穩(wěn)定增收、村集體不斷壯大和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體蓬勃發(fā)展等多贏目標(biāo)。

推動治理資源下沉，推進(jìn)駐村和村級行政體系創(chuàng)新。第一，下沉治理力量，強(qiáng)化基層治理能力。2021年，中共中央辦公廳印發(fā)了《關(guān)于向重點鄉(xiāng)村持續(xù)選派駐村第一書記和工作隊的意見》，作為村級組織特設(shè)崗位的第一書記和駐村工作隊充實了鄉(xiāng)村治理隊伍，是建強(qiáng)村黨組織、推進(jìn)強(qiáng)村富民、提升治理水平、為民辦事服務(wù)的重要力量。第二，推進(jìn)鄉(xiāng)村便民服務(wù)體系建設(shè)。將鄉(xiāng)鎮(zhèn)的公共服務(wù)內(nèi)容向村級下沉，設(shè)立民政、財政、社保、司法、綜治、產(chǎn)權(quán)交易等服務(wù)窗口，協(xié)助解決低保申請、醫(yī)療救助、法律援助、土地流轉(zhuǎn)等方面的急事難事。在實踐中山東、四川等地整合資源探索建立跨村片區(qū)服務(wù)中心，既破解了村一級服務(wù)人口偏少、效率不高的難題，又解決了鄉(xiāng)一級服務(wù)距離過遠(yuǎn)的問題。第三，立足鄉(xiāng)村建設(shè)和鄉(xiāng)村治理的工作需要，推動組織體系提質(zhì)擴(kuò)容。一些地區(qū)如廣西通過設(shè)置鄉(xiāng)村振興協(xié)理員的崗位，盤活在地的各類人力資源，在一定程度上解決了村級組織治理人才短缺的問題。還有一些地方，面向防止返貧監(jiān)測對象和低收入人群，設(shè)立半勞力、弱勞力性質(zhì)的公益崗位，如保潔員、護(hù)林員、護(hù)路員、護(hù)河員、養(yǎng)老助殘護(hù)理員等，助力提升鄉(xiāng)村社會治理效能。

不同類型鄉(xiāng)村治理工具的創(chuàng)新與運(yùn)用。一是積分制的推廣運(yùn)用。一些地區(qū)為了積極動員各類社會力量參與鄉(xiāng)村治理，將積分制融入公眾參與激勵機(jī)制中，從村莊建設(shè)、環(huán)境衛(wèi)生、遵紀(jì)守法、社會公德、鄉(xiāng)風(fēng)文明等幾個方面入手，設(shè)置積分項和扣分項，并根據(jù)積分排名分類獎勵。二是推行權(quán)力清單制度，厘清各治理主體權(quán)責(zé)關(guān)系，解決村級行政事務(wù)多、掛牌多、不合理證明多等問題，提升村級治理效能。三是把數(shù)字治理融入“三治融合”中，構(gòu)建鄉(xiāng)村治理新體系。一些地方提出自治、法治、德治、智治相互融合，強(qiáng)調(diào)以數(shù)字信息技術(shù)賦能鄉(xiāng)村建設(shè)發(fā)展，打造精細(xì)化、專業(yè)化和智慧化的鄉(xiāng)村治理體系。

鄉(xiāng)村振興背景下鄉(xiāng)村治理的重點領(lǐng)域和發(fā)展方向

充分發(fā)揮農(nóng)民組織參與鄉(xiāng)村治理的積極作用

隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，鄉(xiāng)村治理的社會基礎(chǔ)、治理模式和特點也發(fā)生了變化，單純依靠農(nóng)村基層黨組織的農(nóng)村組織框架難以滿足新時代農(nóng)民多樣化、寬領(lǐng)域的生產(chǎn)生活需求。不同參與主體多樣化訴求的滿足離不開現(xiàn)代化多功能性組織的豐富和完善。為此，有必要在政治、經(jīng)濟(jì)和社會服務(wù)的大致分類中，拓展和完善與不同主體需求相匹配和相適應(yīng)的農(nóng)民組織，如以農(nóng)村基層黨組織為核心的政治組織，以降低生產(chǎn)經(jīng)營成本、提高生產(chǎn)效益為導(dǎo)向的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織，以養(yǎng)老托育為重點的社會服務(wù)組織，以及生活型、經(jīng)濟(jì)型、文化型農(nóng)民組織等，充分發(fā)揮農(nóng)民組織助力鄉(xiāng)村治理與美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的優(yōu)勢作用。需要強(qiáng)調(diào)的是，中國的社會轉(zhuǎn)型是進(jìn)行時，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展在這一過程中趨于復(fù)雜多樣，應(yīng)該對鄉(xiāng)村治理的具體形態(tài)持開放性態(tài)度，鼓勵基層組織打破束縛、釋放創(chuàng)新活力，積極探索鄉(xiāng)村治理組織新形態(tài)和新路徑。

健全完善以村民自治、集體經(jīng)濟(jì)管理為核心的村內(nèi)事務(wù)治理框架

村民自治是村民直接參與鄉(xiāng)村治理的重要平臺，也是鄉(xiāng)村振興的內(nèi)生動力。村民自治的核心內(nèi)容是民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。但在現(xiàn)實中，由于多方面原因，村民自治與自治組織沒有得到拓展與深化，鄉(xiāng)村自治逐漸形式化，村民（代表）大會決策往往演變?yōu)?ldquo;村委會決策”“個別人決策”，這不利于農(nóng)村治理制度的建設(shè)、農(nóng)村基本公共服務(wù)的供給以及村民對基層治理組織信任的維系。應(yīng)嘗試建立專門的村級議事會，進(jìn)一步完善村級公共事務(wù)決策的民主參與機(jī)制，暢通和拓展農(nóng)民參與村莊公共事務(wù)的通道，充分發(fā)揮農(nóng)民的主觀能動性，不斷提升其自我管理、自我教育、自我服務(wù)水平，讓農(nóng)民真正成為鄉(xiāng)村治理的主體，促進(jìn)村內(nèi)事務(wù)治理全面化、便捷化、實效化，加快形成鄉(xiāng)村共建共治共享格局。

鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為推動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要力量，可以有效整合、盤活村莊土地、人文、農(nóng)產(chǎn)品資源，提升農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和鄉(xiāng)村公共服務(wù)質(zhì)量。鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)運(yùn)轉(zhuǎn)成效在一定程度上決定了農(nóng)村集體資產(chǎn)的享有數(shù)量、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展進(jìn)度以及農(nóng)民生活水平和質(zhì)量。近些年來，以明晰產(chǎn)權(quán)、完善權(quán)能，積極探索集體所有制的有效實現(xiàn)形式，不斷壯大集體經(jīng)濟(jì)實力，不斷增加農(nóng)民的財產(chǎn)性收入為目標(biāo)原則的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，為集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造了有力條件、奠定了良好根基，應(yīng)在此基礎(chǔ)上更進(jìn)一步保障好農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人地位，建立適應(yīng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展要求的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)管理體制和運(yùn)行機(jī)制，化解制約農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的障礙，激發(fā)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力，完善集體經(jīng)濟(jì)管理和鄉(xiāng)村治理的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，更好滿足農(nóng)民對公共產(chǎn)品和服務(wù)的需求。

加快提高鄉(xiāng)村基本公共服務(wù)水平

鄉(xiāng)村振興是貫穿中國式現(xiàn)代化建設(shè)全過程的一項長期而艱巨的歷史任務(wù)。當(dāng)前，鄉(xiāng)村振興才剛剛起步，面對我國最大的發(fā)展不平衡是城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、最大的發(fā)展不充分是農(nóng)村發(fā)展不充分的國情現(xiàn)狀，必須打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，重塑城鄉(xiāng)關(guān)系，以基本公共服務(wù)均等化為著力點推進(jìn)鄉(xiāng)村振興。

具體來說，要進(jìn)一步提升農(nóng)村基本公共服務(wù)質(zhì)量、安全性、可獲得性和民眾的滿意度，健全涵蓋監(jiān)護(hù)、生活、教育、醫(yī)療的農(nóng)村社會關(guān)愛服務(wù)體系；優(yōu)化提升鄉(xiāng)村治理服務(wù)型功能，給小農(nóng)戶發(fā)展提供更多空間和機(jī)會，包括構(gòu)建農(nóng)戶土地成員權(quán)退出及定價機(jī)制、培育適應(yīng)小農(nóng)戶需求的多元化多層次農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)組織等，幫助農(nóng)民真正融入到現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展中去；解決好頂層設(shè)計與分權(quán)性質(zhì)的地方責(zé)任之間的關(guān)系，處理好農(nóng)業(yè)農(nóng)村行政管理與其他條塊管理的關(guān)系，以適應(yīng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村公共政策過程的復(fù)雜性；深入思考相對貧困與共同富裕、城鎮(zhèn)化影響與城鄉(xiāng)貧困流動、農(nóng)民工生計安全問題、農(nóng)民老齡化與農(nóng)民職業(yè)退出、家庭分化背景下的農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)、農(nóng)村兒童養(yǎng)育福利、鄉(xiāng)村集體和社區(qū)的作用、政府的權(quán)責(zé)與邊界等現(xiàn)實問題，提前謀劃部署政策措施。

積極培育和促進(jìn)鄉(xiāng)村社會組織發(fā)展

在傳統(tǒng)農(nóng)村社會，農(nóng)民去組織化現(xiàn)象突出，鄉(xiāng)村組織參與鄉(xiāng)村治理的可行與可為，一直是實踐層面的難點問題。鄉(xiāng)村社會組織在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮著重要作用，如可以有效地凝聚村莊內(nèi)部的集體行動力、整合村莊內(nèi)部的治理資源，從而提升村莊的博弈能力、助力重建鄉(xiāng)村內(nèi)部秩序、促進(jìn)鄉(xiāng)村社會融合等。孵化培育鄉(xiāng)村社會組織越來越成為實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的重要路徑選擇。在具體工作中，應(yīng)將農(nóng)村社會組織的內(nèi)涵、功能和實現(xiàn)形式嵌入到鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略目標(biāo)中去，同時進(jìn)一步發(fā)揮農(nóng)村基層組織的制度優(yōu)勢，建設(shè)完善針對鄉(xiāng)村社會組織的政策支持和公共財政購買服務(wù)等措施，培育和促進(jìn)功能性社會組織（包括農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會性服務(wù)、公共事務(wù)、公益慈善、矛盾糾紛調(diào)解等）的發(fā)展，切實把村民有序組織起來參與各類公共活動，重建和激發(fā)農(nóng)民有效參與鄉(xiāng)村治理的主動性、創(chuàng)造性和主體性，增強(qiáng)村莊內(nèi)部村民的組織化能力，提升鄉(xiāng)村治理的組織化和機(jī)制化水平，形成共建共治共享的鄉(xiāng)村治理新格局。

【本文作者為中國農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與發(fā)展學(xué)院教授、國家鄉(xiāng)村振興研究院副院長；本文系國家社科基金重大項目“建立和完善農(nóng)村低收入人口常態(tài)化幫扶機(jī)制”（項目編號：21&ZD177）、研究闡釋黨的十九屆五中全會精神國家社科基金重點項目“實現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接研究”（項目編號：21AZD038）階段性研究成果】

注釋

[1]左停、蘇青松：《農(nóng)村組織創(chuàng)新：脫貧攻堅的經(jīng)驗與對鄉(xiāng)村振興的啟示》，《求索》，2020年第4期，第99—105頁。

[2]韓玉祥、石偉：《村組共治：鄉(xiāng)村治理有效的路徑選擇》，《理論月刊》，2022年第12期，第44—54頁。

[3]敖翔：《新時代鄉(xiāng)村治理新格局構(gòu)建的挑戰(zhàn)與途徑》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)》，2022年第9期，第47—49頁。

責(zé)編：羅 婷／美編：石 玉