【摘要】漸進式延遲法定退休年齡既是一項就業(yè)政策的變化，也是一項養(yǎng)老金領取制度的變革。延遲退休政策設計涉及精算公平和激勵中性兩個基本原則，其前提是建立就業(yè)和養(yǎng)老金領取的激勵相容機制。為此，需要通過引入彈性退休制度，加大對延遲退休待遇的獎勵，建立友好型老年就業(yè)制度等措施，制定切實可行的改革方案，并把握好漸進式推進節(jié)奏，加強政策引導和宣傳，采用綜合性配套改革措施，化解社會風險。
【關鍵詞】漸進式延遲 退休年齡 激勵相容 彈性政策
【中圖分類號】D60 【文獻標識碼】A
延遲退休是社會普遍關注的熱點話題。2020年11月，《中共中央關于制定國民經濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》正式提出“實施漸進式延遲法定退休年齡”。2022年，黨的二十大報告提出“實施漸進式延遲法定退休年齡”的要求。2023年全國兩會召開后關于延遲退休的討論進一步升溫，延遲退休政策呼之欲出。延遲退休改革影響深遠，直接關系到每一個勞動者及勞動者家庭的切身利益，在多方面影響著經濟社會的發(fā)展。放眼全球，包括美國、德國、日本和新加坡在內的許多國家都相繼實行延遲退休政策，以緩解人口老齡化帶來的壓力。我國在政策調整過程中需要注意什么問題？在推行改革時，如何平穩(wěn)過渡、少走一些彎路，回應各方面的社會關切？
延遲退休的就業(yè)社保制度含義及當前問題
延遲退休既是一項就業(yè)政策變化，更是一項養(yǎng)老金領取制度上的改革。就勞動者而言，“退休”指的是個人退出勞動力市場的決策，即個人在生命周期中的某個時點，選擇由勞動就業(yè)狀態(tài)轉向閑暇狀態(tài)。這種自主決策受個人勞動能力、身體健康狀況、養(yǎng)老儲蓄和家庭條件等多方面因素的影響。因此從就業(yè)角度講，退休年齡并沒有統一的界限，屬于個人選擇。而強制性退休則主要指的是與養(yǎng)老金等社保權益獲取資格相關的最低年齡要求，與社會養(yǎng)老保險制度聯系在一起。大部分國家都規(guī)定了法定退休年齡，即具備領取養(yǎng)老金資格的年齡。1889年，德國是第一個以立法形式出臺社會養(yǎng)老保險制度的國家，退休金制度由此誕生，之后逐步成為現代社會的一項基本權利。而法定退休年齡通常又包括領取全額養(yǎng)老金的年齡和提前領取養(yǎng)老金的最低年齡等規(guī)定。在歐美大部分國家，要獲取全額養(yǎng)老金，最低繳費年限的門檻通常為35年—45年，提前退休一般不得超過5年。在兩個年齡線之間，工人可自主選擇，即所謂的彈性退休。就實際退休年齡統計看，通常與法定退休年齡有一定偏差，受經濟發(fā)展水平、勞動力市場情況、中華傳統文化、國民福利水平等多重因素影響，實際退休年齡在不同國家有很大差別。例如在韓國，2012年法定退休年齡為60歲，而社會平均實際退休年齡則高達71.1歲（男性）；在盧森堡，法定退休年齡為65歲，而社會平均實際退休年齡僅為57.6歲（男性）。
我國目前的退休制度源自計劃經濟時代對干部和工人的離退休管理政策。根據《國務院關于安置老弱病殘干部的暫行辦法》和《國務院關于工人退休、退職的暫行辦法》的規(guī)定，職工退休年齡為：男性60周歲，女干部55周歲，女工人50周歲。需要指出的是，上述退休政策針對的主要群體為機關事業(yè)單位和國有（集體）企業(yè)職工，針對私營企業(yè)員工，并沒有強制意義上的法定退休年齡要求。自20世紀90年代以來，我國開始建立社會養(yǎng)老保險制度，在企業(yè)參保職工領取養(yǎng)老金的年齡規(guī)定上，延續(xù)了1978年法定退休年齡政策的要求。而針對2009年之后逐步建立的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度①，國家則規(guī)定男性和女性領取養(yǎng)老金的年齡均為年滿60周歲。我國關于法定退休年齡的規(guī)定出臺于45年前，當時全國人均預期壽命為68.2歲，2022年已提高到77.9歲，增長了近10歲。退休年齡政策需要根據人口、經濟和社會形勢變化及時調整，不斷解決其在實踐中面臨的種種現實問題。
其一，從就業(yè)角度講，隨著人口預期壽命的不斷提高，個人在生命周期中退出勞動力市場的年齡時點不斷后延，過低的退休年齡規(guī)定限制了就業(yè)供給。從20世紀50年代開始，國際勞工組織（International Labour Organization，ILO）已將勞動年齡人口（working age population）的統計范圍界定為15歲—65歲。各國老年人口的就業(yè)率呈上升態(tài)勢，例如在2000年至2018年期間，經濟合作與發(fā)展組織（Organization for Economic Cooperation and Development，OECD）國家65歲及以上老年人勞動參與率提高了約5個百分點，目前已達到15%的水平，其中，65歲—69歲人口平均勞動參與率高達27.8%。日本是老齡化嚴重的國家之一，2010年以來老年人勞動參與率快速提高，2018年達到25%。韓國老年人勞動參與率更是超過30%。②在美國，盡管年輕移民勞動力不斷流入，但老年勞動參與率依然持續(xù)提高，到2023年達到23%左右。自2011年以來，我國勞動年齡人口總量連年下降，2022年為8.75億；當年度城鎮(zhèn)就業(yè)人口總量為4.59億，相比2021年減少842萬，是自1962年以來的首次下降。黨的十九屆五中全會提出“積極開發(fā)老齡人力資源，發(fā)展銀發(fā)經濟”，黨的二十大報告要求“實施積極應對人口老齡化國家戰(zhàn)略，發(fā)展養(yǎng)老事業(yè)和養(yǎng)老產業(yè)”。在人口老齡化沖擊下，開發(fā)老年人力資源勢在必行。雖然我國老年人口就業(yè)率總體水平較高，但這主要歸因于農村老年人口高就業(yè)率的貢獻。根據第七次全國人口普查數據，2020年我國農村地區(qū)33.5%的老年人主要生活來源為勞動收入；在城市該比例僅為7.3%。2020年全國有1.5億的低齡老年人口（60歲—69歲），約1/3（5000萬）為就業(yè)人口；但其中城市地區(qū)的低齡老年就業(yè)人員僅為580萬，就業(yè)參與率為11%左右。老年人口就業(yè)率低在很大程度上與勞動力市場上的限制政策相關。例如，在城市地區(qū)大部分工作招聘崗位都設置了年齡門檻，將退休年齡之上的勞動者排除在外，大量超過退休年齡仍有繼續(xù)工作意愿的老年人很難找到工作。同時，《中華人民共和國勞動合同法》等就業(yè)法規(guī)條例對老年人的再就業(yè)制度缺乏明確規(guī)定，在工作環(huán)境、員工福利以及傷殘保障等方面，老年人缺乏相應的勞動權益保護。
其二，從養(yǎng)老金角度分析，領取退休金的年齡過早影響到社保制度的可持續(xù)性。自20世紀末以來，延遲養(yǎng)老金領取年齡成為各國社保改革的重要措施之一。根據OECD的數據，目前統計的34國的平均法定退休年齡約為65歲，但在未來50年內，各國人口的平均預期壽命預計將增長7歲之多。為此，大部分OECD國家制定了或正在制訂“延遲退休”計劃，2020年之后一個新的趨勢是67歲替代65歲將成為退休金領取年齡的“新常態(tài)”，有些國家甚至將退休年齡延長至70歲。我國目前的養(yǎng)老金領取年齡政策主要存在兩方面的問題：一是領取年齡過早，遠低于發(fā)達國家平均水平，也低于大部分發(fā)展中國家（見表1）。按規(guī)定，在職工養(yǎng)老保險制度下，繳滿15年達到法定年齡即可領取退休金。在許多情況下，養(yǎng)老金繳費期與領取期的年份數出現“倒掛”。一方面造成國家養(yǎng)老保險制度難以實現收支平衡；另一方面參保職工繳費積累不足，養(yǎng)老金待遇水平較低。二是領取政策缺乏彈性，單一的年齡門檻設置限制了退休選擇的靈活性。在目前政策下，參保者達到退休年齡后繼續(xù)工作時無法延續(xù)繳納養(yǎng)老金。一方面有悖于“多繳多得，長繳多得”的激勵原則；另一方面對養(yǎng)老金制度和就業(yè)決策產生負激勵，造成提前退休現象。
退休金制度設計中的激勵相容機制
隨著全球性人口老齡化程度的加劇，勞動力人口總量趨于減少，公共養(yǎng)老金制度面臨的財務壓力加大，越來越多的國家鼓勵延遲退休，政策制定設計的一個核心點是考慮如何激勵勞動者多工作、多繳社保，主動作出延遲退休的選擇。從行為經濟學角度分析，退休金制度實現激勵相容（incentive compatibility），即通過激勵約束機制促進退休決策的理性選擇，實現社會集體利益最大化。從個人角度看，養(yǎng)老金可被視為生命周期中的一種投資制度，有兩個基本原理需要考慮：一是“精算公平”（actuarial fairness），指的是個人在工作階段的供款總額（折現值）等于退休后領取的待遇總額（折現值），即如果終身繳款等于終身待遇，對個人來說就是公平的。二是“激勵中性”（incentive neutrality），這是一個養(yǎng)老金領取制度上的邊際概念，即個人達到法定退休年齡后，在延后一年退休時，獲得的養(yǎng)老金凈財富（待遇總額—繳費總額）與當年退休是相同的。根據以上兩種原理可以推演退休決策的激勵相容原則：其一，“精算公平”程度越高，越有利于實現養(yǎng)老金權利與義務的對等，保障養(yǎng)老金制度的財務可持續(xù)性；其二，“激勵性”因素越強，越有利于個人作出合理的退休決策，避免勞動力市場扭曲。但在現實中，上述兩個原則往往難以實現，各國社保制度的精算機制設計大多存在缺陷，提前退休現象普遍存在。為實現激勵延遲退休的目標，各國一個基本做法是對提前退休者給予“懲罰”，即削減養(yǎng)老金點數；對延后退休給予“獎勵”。從OECD國家的數據看，實施養(yǎng)老金精算中性的獎勵點數為6%—8%，即提前（延遲）退休一年，養(yǎng)老金削減（增加）的比例應為6%—8%。從表2可看出，OECD國家對提前退休的處罰點為5%左右，超過正常退休年齡后的獎點為6%左右，大多數國家延遲退休激勵程度要大于提前退休的懲罰程度。
對照以上兩個精算原則分析，中國城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度存在著明顯的不平衡問題。首先從精算公平性看，由于職工退休年齡偏早，繳費周期較短，領取時間長，養(yǎng)老金待遇額高于供款額，造成制度收支難以實現精算平衡。其次從激勵性看，目前的退休領取政策存在著“誘導短繳”的負向激勵，即延遲退休的邊際收益遞減。表3對延遲退休帶來的退休待遇增長效應進行了簡單測算，以典型參保個體為例（勞動者工資收入處于社會平均工資水平），2022年在其繳滿15年時，多繳一年獲得的待遇額增長為6.7%，之后逐年下降，而繳滿35年時，多繳一年的收益則下降至2.8%。
可行方案及配套改革措施
從人口老齡化加快、社保基金收支壓力增大以及養(yǎng)老金待遇較低等角度出發(fā)，延遲退休已是大勢所趨。2021年3月11日，十三屆全國人大四次會議批準的《中華人民共和國國民經濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》第四十五章第三節(jié)中明確提出，“按照小步調整、彈性實施、分類推進、統籌兼顧等原則，逐步延遲法定退休年齡”。作為一項復雜的公共政策，延遲退休方案與就業(yè)政策、養(yǎng)老金等方面的制度改革緊密聯系在一起，在實施過程中尤其要把握好漸進式推進節(jié)奏，還要采取綜合性的配套措施，減少社會阻力。從全球經驗看，各國延遲退休政策的實施都不是孤立而行的，合理的制度設計是前提，激勵機制的引入是關鍵，政策引導和信息宣傳則是重要保障。
引入彈性退休制度。在目前的退休制度下，國有部門職工達到法定退休年齡后，即使有就業(yè)意愿，也要強行終止勞動關系；在私營部門，超過退休年齡繼續(xù)留任的職工，退休金也要強制發(fā)放，個人無法繼續(xù)繳費。為增強退休時間的彈性，可首先在非國企部門實施申請退休制度，即個人達到退休年齡時，如未提前申請，原有勞動關系可自動續(xù)約；之后可自愿提出退休時點。在申請退休制度的基礎上，可逐步引入彈性領取養(yǎng)老金的年齡段。該政策由三個年齡檔次組成（以男性為例）：正常養(yǎng)老金領取年齡（65歲），最低領取養(yǎng)老金年齡（在正常領取年齡的基礎上減少3歲左右）和延后退休年齡（在正常領取年齡的基礎上增加2—3歲）。在三個養(yǎng)老金領取年齡檔次中，前兩者不再具備強制性。當勞動者達到最低領取養(yǎng)老金年齡時，個人有權申請退休；當勞動者達到法定養(yǎng)老金領取年齡時，個人和所在單位均有權為參保者申請退休；當參保者達到延后退休年齡時，勞動關系自動終止。
加大對延遲退休的待遇獎勵。從OECD國家看，大部分國家對延遲退休的養(yǎng)老金獎勵點數達到了6%—8%的水平。為提升制度的激勵性，減少改革阻力，建議改革城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險社會統籌養(yǎng)老金的計發(fā)辦法：職工達到最低退休年齡后，每延遲退休一年計發(fā)點至少要增加6%，即新的待遇確定公式為：（1+0.06*延遲年數）*（本人工資+社會平均工資）/2*繳費年數。同時，適當延長養(yǎng)老金最低繳費年限。在目前教育條件下，大體而言24歲之前為學習階段，25歲—60歲為工作階段，60歲—80歲為老年生活階段。職工參加工作的平均周期為35年，此期間應保持養(yǎng)老金連續(xù)繳費狀態(tài)，考慮到間斷性工作等因素，最低繳費年限應不低于25年。
把握漸進式推進節(jié)奏。早在1983年，美國里根政府就簽署立法將領取全額養(yǎng)老金的年齡從65歲提高到67歲，其推行節(jié)奏為：改革從2003年正式執(zhí)行，前6年內每年提高兩個月；至2009年達到66歲后停滯12年；最后在2021年—2027年期間再提高一歲。由于美國推行漸進式延遲退休的年份跨度較長，所遇到的社會阻力較小。③歐洲國家在遇到債務危機后，有十幾個成員國在2008年前后頒布延遲退休政策，各國都采取了漸進式改革辦法。例如，英國政府宣布從2010年4月開始實行延遲退休年齡的“兩步走”戰(zhàn)略。第一步分階段上調女性退休年齡，在2020年實現男女統一的65歲退休年齡。第二步將全社會的退休年齡提升至68周歲。2007年，德國政府出臺延遲退休政策，規(guī)定從2012年開始至2029年，將退休年齡從65周歲上調至67周歲，分兩個階段實施，2012年—2024年期間提高1歲，2024年—2029年再提高1歲。堅持“小步慢走”是適合中國國情的漸進式延遲退休節(jié)奏，從研究層面看，一般傾向于一年延遲三個月或四個月，這樣既起到漸進的作用，各個群體能夠普遍接受，又不會像一年延遲兩個月、六年才能延遲一歲那樣時間過長。從實際操作角度考慮，延遲退休節(jié)奏取決于政策推行的難易程度。從就業(yè)者角度考慮，不管是一年延遲三四個月，還是一年延遲兩個月，在推進中都會遇到一些難點或阻力，體力勞動者群體尤其需要一個適應期。從政策制定角度考慮，推行較快幅度的延遲退休方案有利于盡快解決各種社會問題，降低轉型成本。
建立友好型的老年就業(yè)市場制度。在人口老齡化形勢下，老年人不僅是被贍養(yǎng)的對象，也是重要的人力資源來源，尤其是年齡較低的“活力型”老年人，對于彌補就業(yè)不足有重要作用。配合退休政策調整，應及時完善保障老年人就業(yè)的法律法規(guī)，適時修改《中華人民共和國勞動合同法》和《中華人民共和國社會保險法》，消除勞動力市場中的年齡歧視，探索非全職就業(yè)、靈活用工等舉措，鼓勵有勞動能力的老年人口繼續(xù)就業(yè)。同時，應加強老年人口資源開發(fā)，通過推行終身學習體系，加強就業(yè)技能培訓，提升中老年人的技能水平和再就業(yè)能力。將社區(qū)服務與老年人就業(yè)培訓相結合，彌補老年人數字鴻溝，開設中老年人專門的就業(yè)服務平臺，鼓勵中老年人從事志愿服務等公益性就業(yè)。④
加大信息宣傳與透明度。延遲退休政策是政府向社會發(fā)布的一個公共信號，公眾需要時間接受和適應，以及時作出就業(yè)預期調整。從近兩年情況看，“十四五”規(guī)劃發(fā)布后，大部分人在觀念上接受延遲退休。為消除社會誤解和非理性認識、緩解社會焦慮情緒，有必要加強政策解讀、宣傳改革的益處和相關保障措施。例如，瑞典在20世紀90年代改革后引入了名義賬戶養(yǎng)老金，待遇水平與退休年齡直接相關。在信息服務方面，各地社保局每年定期向參保人發(fā)送稱作“橙色信封”的養(yǎng)老金報告，其中的信息包括對參保人在61歲、65歲和70歲退休時的待遇額測算，并在網上提供養(yǎng)老金待遇的計算工具，目的在于讓年輕人輕松比較在不同退休年齡段可獲取的待遇水平，從而作出適合個人需求的退休年齡選擇。
完善配套改革措施，化解社會風險。延遲退休是一項系統工程，涉及人口、就業(yè)和社保等多方面的配套措施，需要多部門在頂層設計和政策執(zhí)行上密切配合、統一行動進而形成合力。從國外經驗看，延遲退休通常意味著一攬子的綜合方案，對受沖擊大的群體、低收入者和再就業(yè)技能低的群體，在社保福利、收入補貼、就業(yè)培訓和生活救助等方面，給予相應的扶持，以緩解短期內的震蕩，增強應對彈性。當前我國的人口結構加速轉型，“一老一小”保障政策相互配合、高度關聯；老年就業(yè)和技能培訓被提上議程。此外，由于收入水平低、失業(yè)、繳費斷檔等原因，部分接近退休的老年人可能出現養(yǎng)老金儲蓄不足的情況，一些國家采取了給予繳費補貼的做法，個人退休越晚，獲得的補貼額越多，從而起到引導延遲退休的作用，這方面的經驗也值得借鑒。
（作者為中國社會科學院社會發(fā)展戰(zhàn)略研究院研究員）
【注釋】
①2009年建立新型農村社會養(yǎng)老保險制度，2011年建立城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險制度，2014年二者合并為統一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度。
②④程杰、李冉：《中國退休人口勞動參與率為何如此之低？——兼論中老年人力資源開發(fā)的挑戰(zhàn)與方向》，《北京師范大學學報（社會科學版）》，2022年第2期。
③鄭秉文：《發(fā)達國家延遲退休的經驗教訓及其對我國的啟示》，《清華金融評論》，2021年第7期。
責編/靳佳 美編/楊玲玲
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