摘 要:政府債務(wù)治理是一個世界級難題。當務(wù)之急應是把尊重與保護債權(quán)人、當前納稅人、未來納稅人和社會利益作為核心訴求，全面深化債務(wù)問責制改革。為此，我們需要仔細梳理借款財政的四個基本原理——債務(wù)人虛置、稅款代償、跨時交換和不可分原理，在此基礎(chǔ)上把保護利益相關(guān)者確認為政府債務(wù)的底層邏輯；與此同時，重新審視基于宏觀調(diào)控原理的債務(wù)政策實踐，從中汲取經(jīng)驗教訓，確保不抵觸、不背離、不扭曲基本原理與底層邏輯。

關(guān)鍵詞:債務(wù)原理 底層邏輯 利益保護 債務(wù)問責 借款財政

【中圖分類號】F81 【文獻標識碼】A

與政府債務(wù)有關(guān)的基本問題

在經(jīng)濟振興和債務(wù)累積交織的當前背景下，我們又走到深入思索“政府債務(wù)何去何從”的關(guān)頭了。過往經(jīng)歷表明，政府債務(wù)是一把“雙刃劍”，一方面幫助公共部門解決資本資產(chǎn)（capital assets）取得與積累問題，從而為經(jīng)濟社會發(fā)展和公共服務(wù)做出重要貢獻，這是稅收財政難以企及的；另一方面也容易造成不良資產(chǎn)和償債負荷。稅收財政的隱患并沒政府負債這么大，盡管也會帶來運營負債*。

與政府債務(wù)有關(guān)的基本問題值得深入思考，因為其他問題都源自基本問題。弄清以下三個基本問題，其他問題就會迎刃而解，并使我們獲得足夠能力，運用債務(wù)工具戰(zhàn)勝種種困難與挑戰(zhàn)。

基本問題之一：什么是政府債務(wù)的“基本原理”？我們必須肯定和尊重基本原理，不可忽視和違反；如同對待經(jīng)濟學原理、物理世界的引力原理或其他任何原理一樣。政府債務(wù)蘊含四項基本原理：一是債務(wù)人虛置原理，攸關(guān)債權(quán)人利益；二是稅款代償原理，攸關(guān)當前納稅人利益；三是跨時交換原理，攸關(guān)未來納稅人利益；四是投資-運營-融資不可分性原理，攸關(guān)社會利益。

基本問題之二：什么是政府債務(wù)的“底層邏輯”？簡要地說就是“保護正當權(quán)益人利益”。政府債務(wù)有四類正當權(quán)益人：一是債權(quán)人，關(guān)切到期本息償付；二是當前納稅人，因代償債務(wù)而產(chǎn)生利益關(guān)聯(lián)；三是未來納稅人，利益焦點在于新增資本資產(chǎn)可能性及其有用性；四是社會利益，政府債務(wù)歸根結(jié)底必須服務(wù)于社會的整體利益，主要指發(fā)展績效和公共服務(wù)績效。發(fā)展績效主要指經(jīng)濟增長的數(shù)量、質(zhì)量和穩(wěn)定性，公共服務(wù)績效主要指服務(wù)數(shù)量、質(zhì)量、成本、及時性、平等性和可得性。政府債務(wù)的底層邏輯之所以必然是“利益保護”邏輯，是因為假如沒有利益保護，債權(quán)人不會冒險借出資金，投資人很難冒險投資，納稅人也沒有通過納稅還款的動機，一如金融資源不會被冒險地放在沒有壟斷保護的大規(guī)模耐用資產(chǎn)上[1]。

基本問題之三：如何保護政府債務(wù)正當權(quán)益人的利益？本文給出的答案是全面深化債務(wù)問責制改革。與其他治理機制相比，問責制更可能為利益相關(guān)者提供可靠和可信的庇護。現(xiàn)行《預算法》規(guī)定了許多問責性條款，比如第四十八條第七款規(guī)定，人大要審查“預算安排舉借的債務(wù)是否合法、合理，是否有償還計劃和穩(wěn)定的資金來源”。然而現(xiàn)有的問責框架并不充分，亟需深度改革。本文將依次鑒別改革的核心命題和優(yōu)先事項。

基本問題還包括稅收財政與借款財政的相互關(guān)系，至今很少被關(guān)注和詮釋。稅收財政和借款財政分別指政府以財政資金和借款方式為公共投資融資。因為兩者的清晰區(qū)分是非常基本的要求，所以區(qū)分“當前納稅人”和“未來納稅人”很有意義、也很重要。當前納稅人定義為稅收財政的負擔者，未來納稅人定義為借款財政的負擔者。本文接下來將依次展開對基本問題的討論。

遵從債務(wù)人虛置原理保護債權(quán)人

與私債不同，政府債務(wù)并無真正的債務(wù)人，這是公私債務(wù)根本區(qū)別。政府只是法律或政策意義上的名義債務(wù)人，只能用納稅人的錢去償付到期債務(wù)本息。雖是政府舉債，每個政府官員卻無償債責任；無論法律上還是道義上，無論借款與欠款規(guī)模多大、時間多長。此外，即便發(fā)生違約，債權(quán)人也很難追究。包括中國在內(nèi)，許多國家沒有破產(chǎn)清算法約束政府償債。政府借債、官員無責償債意味著，官員沒有合理動機擔心舉債和償債風險。

基本事實是這樣的：償債義務(wù)屬于政府，并非包括借款決策者在內(nèi)的任何官員個人；納稅人最終為償債買單，因為“羊毛出在羊身上”。債權(quán)人不能向納稅人追討到期債務(wù)本息，如同不能向官員追討；即便許可，追討也是非常不可能的，因為無法確定基本的“應付”問題：最終由誰、何時、拿多少錢支付債務(wù)本息。

債務(wù)人虛置不只是事實，也是政府債務(wù)的合理和必要的基本原理。政府債務(wù)源于政府而非官員借款；借款資金也并非用于官員的個人目的，而是用于公共目的。此外，在債權(quán)人與政府的借款合同中，指定納稅人中的誰、何時、支付多少債務(wù)本息既不可行也不必要。納稅人只有納稅義務(wù)，并無替政府還債的義務(wù)；納稅義務(wù)受制于稅法、稅收制度與政策，而非借款合同。

然而，原理的實際應用不可避免地導致沖突：一方面，債權(quán)人按時拿回本息的基本權(quán)利必須得到保護，這是理所當然的；另一方面，虛置原理將債權(quán)人置于特別脆弱的地位——維權(quán)很難。只要被正常償債，脆弱性不會帶來麻煩；但在某種形式與程度的違約出現(xiàn)時，困難和復雜性就出現(xiàn)了。私人債務(wù)領(lǐng)域同樣存在這個難題，但難度和復雜性相對輕微。維權(quán)難度與復雜性也因債權(quán)人性質(zhì)而異。與民企等其他債權(quán)人相比，央企、國企和國有金融機構(gòu)的維權(quán)難度相對較小。但從社會還原主義的角度看，個人才是應被關(guān)注的“基本單元”：政府債務(wù)最終是個人債務(wù)，政府債權(quán)最終都是個人對政府持有的債權(quán)，一如所有收入和財富最終歸屬個人。個人還原有助于我們撥開組織化的迷霧，看清作為終極關(guān)懷對象只是個人，如同看清“一座城市的實質(zhì)是生活在其中的人”[2]。

在此意義上，政府債務(wù)原則上應被看作政府對公眾的借款，公眾是政府的最終債權(quán)人；保護名義債權(quán)人的權(quán)益，最終保護的是公眾作為政府債權(quán)人的正當權(quán)益。

全面的和強有力的債務(wù)問責制因而比通常想象得更重要，要求我們嚴肅面對債務(wù)人虛置的基本原理，恪守“優(yōu)先保護債權(quán)人利益”的底層邏輯，把債權(quán)人的正當利益與權(quán)益放到首位。優(yōu)先事項應是確保《預算法》明確規(guī)定的“借、用、還”一體化真正落地，尤其應在預算準備階段徹底做實“償債基金”和“償債現(xiàn)金流”，避免預留缺口和資金來源不確定性。

遵從稅款代償原理保護當前納稅人

政府借款不是為了消費，而是為了投資。投資收益的一部分必須用于償債，包括現(xiàn)金流和其他可償債資產(chǎn)。問題在于，實現(xiàn)投資收益通常需要至少3—5年，而以前債務(wù)到期本息需要現(xiàn)在償付。這種情況不可避免，意味著我們不得不動用其他資金來源包括本期稅款，償還過往借款到期的本期債務(wù)本息。實務(wù)上，用本期稅款代償債務(wù)的規(guī)模相當可觀。

代償不只是客觀事實，也是政府債務(wù)的另一項基本原理，根植于稅收財政和借款財政的核心要義。稅收財政的核心要義有二：其一，稅款用于提供當前受益的公共服務(wù)，補償納稅人的當期稅負，以確保遵從“誰受益、誰負擔”的公平原則；其二，稅款尚有余力則用于投資或償債。借款財政也有兩個核心要義：其一，債務(wù)資金用于投資；其二，償債屬于法定義務(wù)，約束力高于并非法定的投資和運營（服務(wù)）支出。這些核心要義綜合表明，稅款代償是合情合理的和必需的，足以當作基本原理對待。

稅收代償?shù)膶嵸|(zhì)是當前納稅人對債權(quán)人的轉(zhuǎn)移支付。如果過往債務(wù)形成了當前納稅人充分受益的資產(chǎn)，就沒有什么問題。如果情形并非如此，比如形成了大量不良資產(chǎn)，問題就產(chǎn)生了：在沒有受益或受益很少的情況下，向債權(quán)人付賬抵觸公共財政的受益原則，既包括效率原則也包括公平原則。

過往債務(wù)引致的巨額轉(zhuǎn)移支付因其隱秘性而很少被關(guān)注。不公平是因為并非基于平等規(guī)則，包括權(quán)利平等和機會平等；缺乏效率是因為沒有創(chuàng)造受益于當前納稅人的回報。不僅如此，稅款償債還會減少、擠占當前的服務(wù)開支，間接損害當前納稅人的利益。

稅款代償原理因而需要補救，以控制其損害當前納稅人利益的逆效應?？煽靠尚诺难a救莫過于把保護當前納稅人利益，確立為政府債務(wù)的第二個底層邏輯。當前的保護機制與措施還十分薄弱，應把“稅款代償評價”納入現(xiàn)有績效評價體系，納入旨在“對當前納稅人負責”的債務(wù)決策程序與機制。主要優(yōu)先事項包括計量和評估過往債務(wù)形成的不良資產(chǎn)，不良資產(chǎn)招致的當前償債金額，償債金額來自當前稅款的部分，以及為某些不良資產(chǎn)花費的維護資金有多少。目前欠缺這方面的績效計量與評價機制，導致債務(wù)績效問責的信息基礎(chǔ)比較薄弱。

遵從跨時交換原理保護未來納稅人

新增債務(wù)根植于債務(wù)交換原理：即借政府之手，債權(quán)人讓渡資金使用權(quán)，換取未來納稅人的本息償債，利息作為讓渡的回報；未來納稅人以納稅償付本息，換取令其受益的資本資產(chǎn)。因此，舉債意味著政府啟動債權(quán)人和未來納稅人之間的交換程序。交換原理是互利互惠原理，自然合理而無需刻意論證。因為只有雙方預期都可從交換中獲利，交換才會（或應被許可）發(fā)生。

債務(wù)交換屬于“跨時交換”。債權(quán)人以當前支付（購買債券），換取未來的本息支付；未來納稅人以未來納稅償還債務(wù)本息，換取債權(quán)人當下借錢給政府做當下投資。投資和借款活動必須在當下進行，因為資本資產(chǎn)形成和使用需要時間。債權(quán)人與未來納稅人通過跨時交換相互成全。通過政府代理人的中介作用實施跨時交換，債權(quán)人借錢給未來納稅人，供其取得并受益于資本資產(chǎn)；未來納稅人以納稅償付債權(quán)人未來到期本息，利息作為讓渡資金使用權(quán)的回報。

債權(quán)人和未來納稅人并非決策實體，也不具備行動能力，因而必須將跨時交換和義務(wù)承諾托付給政府，政府由此成為雙方委托的代理人，代理跨時交換。政府擁有強制征稅的權(quán)力，兌現(xiàn)納稅償債義務(wù)問題不大。問題出在債務(wù)資金轉(zhuǎn)換為有效投資以形成資本資產(chǎn)方面，這個過程困難重重，充滿不確定性。如果債務(wù)資金被用于消費而非投資，如果投資中的相當部分變成不良資產(chǎn)，那么，即便債權(quán)人的到期本息被償付，未來納稅人的利益也將受損，受損程度取決于投資形成的資本資產(chǎn)的績效。這種情況極可能發(fā)生，事實上也經(jīng)常發(fā)生。

這就提出了“誰來/如何保護未來納稅人利益”這個重大問題。若未加保護或保護不力，則與互利交換邏輯背道而馳。交換邏輯的核心本質(zhì)是互利互惠，這在“即時交換”（指納稅人以當前年度納稅換取政府提供當前年度受益的公共服務(wù)）的稅收財政上較易實現(xiàn)，“跨時交換”的借款財政則相對困難。

這有兩個根本原因。首先，馬克思關(guān)于“公債是稅收預征”的論斷是正確的，但由于財政幻覺，人們很難把公債看作稅收負擔，無論政府、債權(quán)人還是當前納稅人，更不用說未來納稅人。所以，政府面對的借款約束較之稅收約束弱得多。對當下的所有人和群體來說，他們感受不到未來納稅人在清算日（納稅義務(wù)的實際履行日）到來時的稅收之痛，也很少會換位思考地去感知，行動上也無能為力。

鑒于此，“債務(wù)-資產(chǎn)綁定問責”和“前任-在任-后任官員綁定問責”，應置于改革議程的優(yōu)先位置。新增債務(wù)是當下的，資產(chǎn)形成則是一個連續(xù)過程；只問責債務(wù)、不問責資產(chǎn)并不充分；前任舉債-在任償付，在任舉債-后任償付，則應被設(shè)計為“連貫問責制”。因為我們很難找到合理有力的理由，表明“前任舉債令在任償還”和“在任舉債令后任償還”，為何就是正確的和必需的。我們唯一能夠且應該確認的是：借款財政的跨時交換原理是三個原理的結(jié)合：“負債-資產(chǎn)綁定”原理、“前任-在任-后任綁定”原理和“稅收預征”原理。“原理”意味著相互結(jié)合的整體性，源于客觀必然而非主觀意愿。公債之為稅收“預征”更是如此：當前舉債，意味著對未來征稅，因為“羊毛出在羊身上”，也因為借新債還舊債不可持續(xù)，還因為償債負擔很難轉(zhuǎn)嫁給其他國家，最終定會落在本國民眾身上。

遵從不可分原理保護社會利益

政府債務(wù)并非孤立的“債務(wù)問題”，而是“投資-運營-融資”整體鏈條的一部分。易言之，政府債務(wù)不只是融資（finance）問題，還是投資（investment）問題和運營（operation）問題，更是把三分支連接起來的關(guān)鍵紐帶。邏輯關(guān)系如下：債務(wù)用于投資，投資的直接目的是取得資本資產(chǎn)，資本資產(chǎn)的取得（投資）和運營是服務(wù)提供的先決條件，投資和運營依賴債務(wù)融資為其提供資金來源。

由此可知，政府債務(wù)的源頭在于取得資本資產(chǎn)。資本資產(chǎn)是借款財政的基石。沒有資本資產(chǎn)，政府借款就失去了合理基礎(chǔ)和客觀依據(jù)。借款為投資提供債務(wù)融資，投資形成資本資產(chǎn)。投資需要配套資金需求，項目完工后還需要相應的維護運營資金需求。投資-運營-融資三分支因而必然是三位一體的——具有功能上的不可分性。

正是三位一體的不可分性保證政府債務(wù)產(chǎn)生充分的社會回報率：經(jīng)濟發(fā)展績效、公共服務(wù)績效和兩者的結(jié)合。由此定義了政府債務(wù)的社會利益保護邏輯，與債權(quán)人保護、當前納稅人保護和未來納稅人保護邏輯本質(zhì)上相同，但范圍更宏大。在這里，焦點在于識別和消除公共投資領(lǐng)域的瓶頸。理性決策的首要要求是考慮瓶頸因素[3]。

基于社會利益保護邏輯，全面深化債務(wù)問責制改革的關(guān)鍵命題可鑒別為：在1至5年的中期財政框架下，在預算準備階段把債務(wù)預算整合為真正意義上的“一個預算”（one budget），底線是消除碎片化（fragments），即投資、運營和融資預算彼此離散，責任部門各自為政，缺失必要的程序、流程和工作協(xié)同。要點是實現(xiàn)四個同步：一是政策制定與支出決定同步；二是支出決定中資本性支出和經(jīng)常性支出決定同步；三是資本性和經(jīng)常性支出組合決定與其融資（借款和稅收）組合決定同步；四是資本性支出與經(jīng)常性支出的內(nèi)部成分間組合決定亦應同步。

同步旨在促進合理有效的“組合”。系統(tǒng)論的基本原理告訴我們，只有各個組件間形成了有機的緊密聯(lián)結(jié)，系統(tǒng)的整體功效才會最大化；在系統(tǒng)很弱或“失聯(lián)”的情況下，系統(tǒng)的整體功效取決于最薄弱的一環(huán)。

實踐中的協(xié)調(diào)難題由來已久，無論部門間橫向協(xié)調(diào)，還是自上而下、自下而上的縱向協(xié)調(diào)。這導致政府債務(wù)作為一個復雜系統(tǒng)的整體功效受限。

樹立“組合績效”意識并納入績效評價體系應作為突破口。債務(wù)績效評價早已納入了評價體系，但組合績效至今仍未進入評價視野，也沒有相應的績效評價指標體系。績效導向的各種方法，包括成本效益分析、最低費用選擇法，也包括激進的零基預算方法，都無法代替項目預算與管理依賴的組合績效。合理有效的組合本身就是績效，而且還是其他績效的手段與前提。績效管理并非萬能，但確實提供了一種改進政府績效的思路。[4]

宏觀逆周期調(diào)節(jié)服從底層邏輯

“刺激經(jīng)濟需要舉債”的宏觀原理根植于凱恩斯主義的赤字財政理論，即逆周期財政政策理論的一個方面，另一個方面是經(jīng)濟高漲時期削減債務(wù)、支出與赤字。實踐中逆周期規(guī)則往往被順周期規(guī)則取代，這種典型的“半邊凱恩斯主義”在某些發(fā)達國家也曾出現(xiàn)。國際貨幣基金組織（IMF）的研究表明，發(fā)達國家高達80%的經(jīng)濟刺激是無法控制開支的。[5]

我們可以找到很好的理由，表明宏觀原理為何不足采信。首先，刺激經(jīng)濟只是表征借款需求，即以借款財政刺激國內(nèi)總需求。其適用性取決于嚴格的門檻條件和假設(shè)，包括對經(jīng)濟周期的拐點預測正確無誤，政府干預是逆周期的而非順周期的，以及經(jīng)濟不振源于內(nèi)需不足，而非市場信心、結(jié)構(gòu)失衡和產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)型升級滯后。而現(xiàn)實很少如此。

其次，即便目標是刺激需求，稅收財政原則上同樣有效，畢竟，支出乘數(shù)（擴張）大于稅收乘數(shù)（收縮）。如果顧慮增稅難度大于舉債，則超越了宏觀原理的約定，進入了底層邏輯關(guān)注的利益結(jié)構(gòu)與保護。

再次，當前和未來不得不承受的債務(wù)麻煩，大致上就是過往認知與行動受宏觀經(jīng)濟原理驅(qū)使的同時，罔顧底層邏輯的結(jié)果。這個教訓極為深刻。宏觀原理與底層邏輯本末倒置，可謂債務(wù)麻煩的根本源頭，這與資本市場的中小投資者“利益保護邏輯”很少起作用如出一轍。決定借款財政成敗得失的，主要是其背后深藏不露的利益結(jié)構(gòu)，首先是“債權(quán)人-當前納稅人-未來納稅人-社會”之利益結(jié)構(gòu)，其次是該利益結(jié)構(gòu)與其狹隘利益之間的更大結(jié)構(gòu)。債務(wù)領(lǐng)域向來是腐敗和尋租的高發(fā)區(qū)。狹隘利益觀也包括片面的政績觀。

最后，宏觀原理及其驅(qū)動的債務(wù)實踐本質(zhì)上不可問責，這與底層邏輯的情形截然不同。前者不關(guān)注利益與利益保護，后者關(guān)切利益與利益保護。

正本清源，我們?nèi)胬砬搴暧^原理與底層邏輯的關(guān)系，確保債務(wù)決策與管理對宏觀原理的考慮從屬于對底層邏輯的考慮。這將提供一種最強力量，推動我們走出債務(wù)窘境。

如前所述，基本債務(wù)原理即債務(wù)人虛置原理、稅款代償原理、跨時交換原理和不可分原理。公債理論至今沒有確立和詮釋這些原理及其實踐含義，決策者、管理者和學界多半也缺失相應認知，盡管每個原理都對應著可確認與可感知的基本債務(wù)事實與證據(jù)。只要我們正視相關(guān)事實和證據(jù)，而非視而不見或蓄意扭曲，每個原理有如太陽的光芒一樣確切與真實。

只有終結(jié)底層邏輯屈從宏觀原理的現(xiàn)狀，光明才能照耀我們前行，引領(lǐng)我們走出債務(wù)窘境，政府債務(wù)才會有光明的未來。尊重底層邏輯不是消極的，而是積極的，因為其基本要求是全面深化債務(wù)問責制改革。債務(wù)問責的基本框架目前已經(jīng)初步建構(gòu)起來，蘊含于《預算法》和一系列政策文件中。近年來，債務(wù)問責的范圍逐步擴大，力度逐步加強，但進化與升級的潛能空間依然很大。努力方向應是向“保護性問責”拓展與深化，以此為利益相關(guān)者提供全面的一致性保護。

結(jié)語

政府債務(wù)作為公債，在某些關(guān)鍵特征上與私債迥異。私人家庭的精明理財行為若應用于政府債務(wù)管理，雖然原則上完全成立，但不應機械照搬，因為政府債務(wù)涉及的利益結(jié)構(gòu)截然不同，支撐利益結(jié)構(gòu)的底層邏輯以及支撐底層邏輯的基本債務(wù)原理，與私債也有很大差異。這意味著健全且明智的政府債務(wù)管理，必須基于精細嚴謹?shù)枚嗟呢斦芡胸熑危╢iscal accountability）設(shè)計，伴隨可靠有效的實施機制；最重要的是目標感與方向感的正確性——對合理利益結(jié)構(gòu)的平等保護。無論逆周期調(diào)控的宏觀經(jīng)濟原理，還是借新債還舊債和債務(wù)延期，都要與基本原理和底層邏輯保持一致。

全面的債務(wù)問責制改革還要求重新審視借款財政與稅收財政的關(guān)系，把公共投資的融資責任更多地交給稅收財政，相應減少對借款財政的依賴。問責意味著約束，稅收財政的約束力度遠大于借款財政，這對公共投資決策的審慎性而言是一個巨大優(yōu)勢。恢復并重構(gòu)復式預算框架，有助于充分挖掘和利用這一優(yōu)勢，還可使稅收問責和債務(wù)問責的路徑變得清晰起來。

【本文作者為中央財經(jīng)大學教授、中央財經(jīng)大學政府預算研究中心主任】

注釋

[1][美]海曼.P.明斯基著，石寶峰、張慧卉譯：《穩(wěn)定不穩(wěn)定的經(jīng)濟》，北京：清華大學出版社，2015年，第265頁。

[2][英]杰弗里·韋斯特著、張培譯：《規(guī)模：復雜世界的簡單法則》，北京：中信出版集團，2018年，第256頁。

[3][美]羅伯特.A.達爾（Robert A. Dahl）、查爾斯.E.林德布洛姆（Charles E. Lindblom）著，藍志勇等譯：《政治、經(jīng)濟與福利》，北京：中國人民大學出版社，2021年，第286頁。

[4][美]唐納德.P.莫伊尼汗（Donald P. Moynihan）著，尚虎平、楊娟、孟陶譯：《政府績效管理：創(chuàng)建政府改革的持續(xù)動力機制》，北京：中國人民大學出版社，2020年，第18頁。

[5][美]邁克爾·斯賓塞：《歐洲財政主權(quán)的終結(jié)》，《財經(jīng)》，2010年第11期。

責編：周素麗／美編：石 玉