【摘要】托育服務(wù)作為促進女性職育平衡、減輕家庭育兒負擔(dān)的重要工具，被多次納入生育支持政策體系的建設(shè)內(nèi)容之中。通過構(gòu)建高質(zhì)量的普惠托育服務(wù)體系來讓每一個嬰幼兒家庭“幼有所育”，對經(jīng)濟社會發(fā)展和家庭生育具有十分重要的現(xiàn)實意義。加快構(gòu)建高質(zhì)量托育服務(wù)體系應(yīng)加強頂層戰(zhàn)略設(shè)計、優(yōu)化托育質(zhì)量結(jié)構(gòu)、強化社區(qū)資源網(wǎng)絡(luò)鏈接、加快托育服務(wù)轉(zhuǎn)型升級、推進專業(yè)人才隊伍建設(shè)、統(tǒng)籌區(qū)域城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】托育服務(wù) 生育支持政策體系 生育友好型社會 【中圖分類號】C924.21 【文獻標識碼】A

2022年7月，國家衛(wèi)生健康委等17部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于進一步完善和落實積極生育支持措施的指導(dǎo)意見》，強調(diào)通過增加普惠托育服務(wù)供給、降低托育機構(gòu)運營成本和提升托育服務(wù)質(zhì)量來發(fā)展普惠托育服務(wù)體系。托育服務(wù)對于促進女性職育平衡、減輕家庭育兒負擔(dān)具有重要作用。建立健全生育支持政策體系，加快構(gòu)建高質(zhì)量的普惠托育服務(wù)體系，對于解決育兒難題、構(gòu)建生育友好型社會意義重大。

加快構(gòu)建高質(zhì)量普惠托育服務(wù)體系的主要內(nèi)涵及其重大意義

高質(zhì)量普惠托育服務(wù)體系主要是指家庭內(nèi)部照料無法發(fā)揮作用時，由家庭外部托育機構(gòu)提供的滿足嬰幼兒家庭各類育兒需求的優(yōu)質(zhì)普惠公共服務(wù)的總和，其基本內(nèi)涵具有“一優(yōu)五高”特征：托育服務(wù)可持續(xù)發(fā)展能力優(yōu)，服務(wù)供需匹配度高，普惠服務(wù)輻射度高，服務(wù)品質(zhì)辨識度高，人才隊伍專業(yè)度高，區(qū)域城鄉(xiāng)銜接度高。從根本上講，高質(zhì)量普惠托育服務(wù)是一種社會福利，通過構(gòu)建高質(zhì)量的普惠托育服務(wù)體系來讓每一個嬰幼兒家庭“幼有所育”，對經(jīng)濟社會發(fā)展和家庭生育具有十分重要的現(xiàn)實意義。

第一，發(fā)展高質(zhì)量普惠托育服務(wù)是實現(xiàn)人口長期均衡發(fā)展的有力支撐。當前，“一老一小”問題已經(jīng)成為未來我國以人口高質(zhì)量發(fā)展支撐中國式現(xiàn)代化的重要制約要素。發(fā)展高質(zhì)量普惠托育服務(wù)，對于激發(fā)“生”的意愿、解決“育”的難題和減輕“養(yǎng)”的負擔(dān)具有積極意義，既是降低生育養(yǎng)育成本、緩解生育養(yǎng)育焦慮、釋放生育政策紅利的有效路徑，也有利于更好應(yīng)對低生育率危機和人口老齡化問題，進而促進人口長期均衡發(fā)展。

第二，發(fā)展高質(zhì)量普惠托育服務(wù)是經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型的必然要求。伴隨我國經(jīng)濟社會由高速發(fā)展導(dǎo)向型階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展導(dǎo)向型階段，“每千人口擁有3歲以下嬰幼兒托位數(shù)達到4.5個”已成為“十四五”時期經(jīng)濟社會發(fā)展的主要指標之一。托育服務(wù)業(yè)作為我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的重要組成部分，其發(fā)展可以直接提供大量就業(yè)崗位和就業(yè)機會，緩解年輕群體的就業(yè)壓力。同時，發(fā)展高質(zhì)量普惠托育服務(wù)有利于將雙職工家庭特別是女性職工從繁重的家務(wù)勞動和家庭育兒照顧中解放出來，使其在工作和家庭的雙重負擔(dān)中得以尋找替代性的解決方案，進而提高勞動年齡人口的利用率，加快推進生育友好型社會建設(shè)。

第三，發(fā)展高質(zhì)量普惠托育服務(wù)是保障和改善民生的重要體現(xiàn)。“幼有所育”具有基礎(chǔ)性地位，高質(zhì)量普惠托育服務(wù)不僅是一項重要的民生工程，也是促進三孩政策落地的關(guān)鍵配套措施。黨的二十大報告強調(diào)，必須堅持在發(fā)展中保障和改善民生。加快以滿足人民需求為導(dǎo)向的高質(zhì)量普惠托育供給側(cè)改革，有利于把人口高質(zhì)量發(fā)展同人民高品質(zhì)生活緊密結(jié)合起來，促進人的全面發(fā)展，在整個社會層面增強人民群眾對托育服務(wù)的獲得感和滿足感。

第四，發(fā)展高質(zhì)量普惠托育服務(wù)是釋放人才紅利的必要路徑?；谖覈虚L期人口結(jié)構(gòu)變動態(tài)勢，長期的出生人口減少降低了新增勞動年齡人口數(shù)量，經(jīng)濟發(fā)展必然會從依賴大規(guī)模勞動力就業(yè)轉(zhuǎn)向更加依賴高質(zhì)量人力資本的發(fā)展模式，“人口紅利”如何轉(zhuǎn)為“人才紅利”是未來經(jīng)濟社會發(fā)展的關(guān)鍵。通過高標準、高質(zhì)量的普惠托育服務(wù)供給，有利于兒童認知能力的提高和健康促進，改善人口的智力資本和健康資本，這也是有效落實教育強國和人才強國戰(zhàn)略、提升國家未來發(fā)展競爭力和創(chuàng)新力的重要著力點所在。

當前我國構(gòu)建高質(zhì)量普惠托育服務(wù)體系面臨的問題與挑戰(zhàn)

其一，頂層設(shè)計尚不完善，可持續(xù)發(fā)展能力需要加強。一是缺乏中長期戰(zhàn)略規(guī)劃。我國生育支持政策體系尚處于“摸著石頭過河”的探索階段，托育服務(wù)的中長期戰(zhàn)略目標和總體思路、路線圖和時間表等仍不清楚，導(dǎo)致0—3歲托育服務(wù)尚且難以普惠。二是政策落地實施較難。2022年，3歲以下嬰幼兒照護個人所得稅專項附加扣除政策已經(jīng)實施，然而定額扣除無法滿足不同家庭降低生育養(yǎng)育成本的需求。同時，國家普惠托育服務(wù)專項行動申報難度較大，且資金支持僅提供工程建設(shè)補貼，缺少機構(gòu)運營補貼，導(dǎo)致托育機構(gòu)實際經(jīng)營過程中壓力依然較大，對社會資本的引導(dǎo)和撬動作用有限。三是財政投入支持不足。盡管《關(guān)于促進3歲以下嬰幼兒照護服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見》明確提出了“鼓勵地方政府通過采取提供場地、減免租金等政策措施”，但在政策落地過程中“真金白銀”支持較少，托育價格并未達到“普惠”，大部分托育成本仍由家庭承擔(dān)。

其二，托育服務(wù)供需失衡，供需匹配度有待提高。首先，托育服務(wù)供給規(guī)模與育兒家庭需求失衡。2019年全國人口與家庭動態(tài)監(jiān)測調(diào)查顯示，27.6%的育兒家庭希望將子女送托，但實際送托率只有5.5%，遠低于OECD國家0—3歲嬰幼兒進入正式托育機構(gòu)25%左右的比例。2023年4月25日，國家衛(wèi)生健康委副主任于學(xué)軍在全國托育服務(wù)工作推進會上表示，截至2022年底，全國共有托育服務(wù)機構(gòu)約7.5萬家，提供托位數(shù)約350萬個，每千人口托位數(shù)約2.5個。據(jù)此測算，我國托位缺口高達200多萬，供給嚴重不足。其次，托育服務(wù)供給結(jié)構(gòu)與育兒家庭需求不匹配。中國人民大學(xué)和國務(wù)院婦兒工委于2017年聯(lián)合進行的全國四省市托育服務(wù)需求調(diào)查結(jié)果顯示，八成以上的家長希望孩子在公辦機構(gòu)或有政府參與的機構(gòu)入托，然而目前八成托位卻由民辦盈利性托育機構(gòu)提供，大規(guī)模的公辦普惠性托育機構(gòu)尚未建立。最后，托育服務(wù)價位與育兒家庭需求不匹配。目前，我國托育服務(wù)機構(gòu)的價格普遍偏高，根據(jù)全國政協(xié)2020年調(diào)研數(shù)據(jù)，托育機構(gòu)平均月收費在2700元左右，占當年我國家庭可支配收入的36%。即便一些民辦托育機構(gòu)轉(zhuǎn)為普惠性托育機構(gòu)后入托價格下降，但房租和人員經(jīng)費等運營成本居高不下，也將導(dǎo)致托育服務(wù)機構(gòu)難以實現(xiàn)營收平衡。

其三，托育服務(wù)可接近性不足，普惠服務(wù)輻射度亟待擴展。一方面，家庭托育點建設(shè)本身面臨經(jīng)營和監(jiān)管的雙重難題。目前，家庭托育點的備案難度大，如不允許使用家庭的自有住宅作為營業(yè)場所、消防認證難以獲取等。同時，由于現(xiàn)有對家庭托育點的監(jiān)管措施存在盲區(qū)，家庭托育點的監(jiān)管基本處于灰色地帶，導(dǎo)致家庭托育點的經(jīng)營面臨著較大的不確定性風(fēng)險。另一方面，社區(qū)、家庭托育點和居民間矛盾突出。盡管社區(qū)內(nèi)的家庭托育點能夠滿足育兒家庭的可接近性需求，但不同街道和社區(qū)對于家庭托育點的認可度較低，開辦家庭托育點困難重重。此外，社區(qū)內(nèi)的家庭托育點因照料孩子易產(chǎn)生噪音，對社區(qū)其他居民的正常生活造成干擾，極易誘發(fā)鄰里關(guān)系矛盾。

其四，托育服務(wù)質(zhì)量參差不齊，服務(wù)品質(zhì)辨識度亟需提升。一是托育服務(wù)機構(gòu)目標定位模糊。由于公辦托育機構(gòu)缺位，大多商業(yè)性質(zhì)的民辦托育機構(gòu)以追求利益為核心的經(jīng)營理念與國家“優(yōu)質(zhì)普惠”的高質(zhì)量托育服務(wù)體系建設(shè)目標背離，經(jīng)營范圍模棱兩可。二是托育服務(wù)硬件設(shè)施缺乏。當前育兒家庭普遍表現(xiàn)出對托育機構(gòu)保障嬰幼兒安全與健康能力的不信任，這主要是因為一些托育機構(gòu)的“硬件”環(huán)境無法滿足《托育機構(gòu)設(shè)置標準（試行）》和《托育機構(gòu)管理規(guī)范（試行）》的基本要求，使得育兒家庭難以安心入“托”。三是托育服務(wù)優(yōu)質(zhì)內(nèi)容缺失。由于目前的市場托育機構(gòu)大多是由早期的早教機構(gòu)轉(zhuǎn)型而來，托育服務(wù)內(nèi)容存在重“教”輕“保”、“保”“教”失衡的情況，與嬰幼兒發(fā)展階段相適應(yīng)的具有特色的保育、照護、保健等綜合化服務(wù)相對較少，開發(fā)應(yīng)用的托育服務(wù)產(chǎn)品也缺乏辨識度，難以滿足育兒家庭托育服務(wù)的多元化需求。

其五，托育服務(wù)人才尚有缺口，人才隊伍專業(yè)性有待強化。一是高質(zhì)量托育人才供給不足。形成一定規(guī)模的高質(zhì)量托育人才供給是支撐高質(zhì)量普惠托育服務(wù)體系發(fā)展的基本條件，然而目前很多從事托育服務(wù)的人員主要由來自家政領(lǐng)域的保育員、持有幼兒教師資格證的幼教專業(yè)畢業(yè)生構(gòu)成，缺乏3歲以下兒童早期綜合發(fā)展相關(guān)知識教育和專業(yè)技能訓(xùn)練。二是高能級人才平臺相對較少。由于托育服務(wù)從業(yè)人員缺乏社會廣泛認可和吸引力，高能級人才平臺比較欠缺，導(dǎo)致托育服務(wù)從業(yè)人員流動性和不穩(wěn)定性較高。三是高成長人才機制尚未建立。2021年3月教育部印發(fā)《職業(yè)教育專業(yè)目錄（2021）》，在中高職院校和本科階段增設(shè)了嬰幼兒托育相關(guān)專業(yè)，但其相關(guān)學(xué)科建設(shè)、師資隊伍、人才培養(yǎng)方案等標準和規(guī)范尚未形成，培養(yǎng)輸送的托育服務(wù)人才專業(yè)性仍然難以滿足發(fā)展高質(zhì)量普惠托育服務(wù)的需求。四是高品質(zhì)人才環(huán)境亟待優(yōu)化?！蛾P(guān)于促進3歲以下嬰幼兒照護服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見》明確提出“依法逐步實行工作人員職業(yè)資格準入制度，對虐童等行為零容忍，對相關(guān)個人和直接管理人員實行終身禁入”，然而0—3歲托育行業(yè)相關(guān)從業(yè)人員卻并沒有明確的資質(zhì)認定，也沒有具體的從業(yè)規(guī)范和服務(wù)標準質(zhì)量規(guī)范，更缺少督導(dǎo)評估辦法，高品質(zhì)人才環(huán)境建設(shè)存在缺位。

其六，托育服務(wù)發(fā)展不均衡，區(qū)域城鄉(xiāng)銜接度亟待提高。由于我國的經(jīng)濟社會發(fā)展不平衡，托育服務(wù)在不同區(qū)域和城鄉(xiāng)間存在差異。從托育服務(wù)的區(qū)域差異來看，不同地區(qū)不僅在托育托幼費用方面存在顯著差異，而且還存在托育服務(wù)偏好的差異。根據(jù)2020年文匯報社與復(fù)旦大學(xué)合作開展的中國人口發(fā)展研究社會調(diào)查數(shù)據(jù)，我國東部地區(qū)家庭平均每年托育費用的支出為8172元，托幼費用支出為8080元，顯著高于我國平均的托育托幼支出和中西部地區(qū)家庭平均每年的托育托幼支出。在華東地區(qū)，育兒家庭最愿意為服務(wù)課程屬性購買托育服務(wù)，每月可支付1654元，而東北地區(qū)的孩子父母則更愿意為公辦機構(gòu)屬性進行消費，每月可支付1867元。從托育服務(wù)的城鄉(xiāng)差異來看，由于我國城鄉(xiāng)資源分布不均衡，城市地區(qū)嬰幼兒的入托率遠高于農(nóng)村。2019年全國人口與家庭動態(tài)監(jiān)測調(diào)查數(shù)據(jù)結(jié)果顯示，城鎮(zhèn)和農(nóng)村地區(qū)3歲以下嬰幼兒的入托率分別為6.7%和3.8%，其中直轄市和副省級城市為6.9%。同時，育兒家庭在托育托幼的支出上存在明顯差距，農(nóng)村家庭平均每年托育托幼費用不僅低于城鎮(zhèn)與城市家庭的托育托幼費用，而且也遠低于總體樣本的平均托育托幼費用。

建立健全高質(zhì)量普惠托育服務(wù)體系的對策建議

第一，加強頂層設(shè)計，推動政策落實落地。首先，結(jié)合我國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃綱要，制定托育服務(wù)發(fā)展的中長期規(guī)劃，從托幼托育一體化出發(fā)，參照國際經(jīng)驗，將0-3歲嬰幼兒托育服務(wù)定性為政府公共服務(wù)體系，納入政府規(guī)劃及列入政府財政公共預(yù)算，推動政府將普惠性的學(xué)前教育資助納入基本公共服務(wù)中的“社會服務(wù)”類，增加社會救助和社會福利的屬性，以利于提高托育服務(wù)的覆蓋面和保育教育水平。其次，探索建立有梯度的財政補貼或稅收優(yōu)惠政策，在財力允許的范圍內(nèi)，按照孩子出生順序依次加大財政補貼力度，實施有利于增加托育資源投入的財稅政策，提高社會資本參與普惠型托育機構(gòu)建設(shè)的積極性。最后，將托育服務(wù)資金納入中央和地方政府的財政預(yù)算，建立穩(wěn)定的長效投入機制，完善托育補貼和報銷政策，減輕入托群眾的家庭負擔(dān)。

第二，優(yōu)化托育質(zhì)量結(jié)構(gòu)，促進托育供需平衡。一方面，大力發(fā)展多種形式的普惠托育服務(wù)，尤其是要加快推進公辦托育機構(gòu)的建設(shè)，在政府財政等資源允許的情況下，采取公建民營、政府購買服務(wù)、民辦公助等方式推動普惠托育服務(wù)體系建設(shè)，鼓勵機關(guān)和事業(yè)單位建立托育機構(gòu)，以滿足家庭的托育服務(wù)需求。另一方面，完善現(xiàn)有的3歲以下嬰幼兒照護個人所得稅專項附加扣除政策，滿足不同家庭降低生育養(yǎng)育成本的需求，并通過提供機構(gòu)運營補貼等方式支持社會力量提供普惠托位，如安徽淮北相山區(qū)采用以獎代補形式對托育機構(gòu)給予運營補貼，不僅提高了托育服務(wù)機構(gòu)的收入，也有利于引導(dǎo)托育機構(gòu)轉(zhuǎn)向普惠性和公益性。

第三，強化社區(qū)資源網(wǎng)絡(luò)鏈接，推進家庭托育點發(fā)展。首先，利用社區(qū)內(nèi)現(xiàn)有的各種場地、設(shè)施等閑置資源，在各個社區(qū)建立一批托育服務(wù)機構(gòu)，并支持專業(yè)的服務(wù)機構(gòu)依托社區(qū)建設(shè)服務(wù)網(wǎng)點，為社區(qū)內(nèi)0—3歲嬰幼兒提供專業(yè)規(guī)范的優(yōu)質(zhì)托育服務(wù)，滿足本社區(qū)育兒家庭的托育服務(wù)需求。其次，積極開展社區(qū)家庭的主要托育需求調(diào)查，盡快出臺《家庭托育點管理辦法（試行）》，在對家庭托育點的營運場所、生均面積、托育形式、收托人數(shù)、備案條件、照護人員等作出具體規(guī)定的同時，也要充分考慮家庭托育點的盈利空間。最后，加強普惠性托育服務(wù)宣傳，特別是加強對社區(qū)內(nèi)普惠性托育服務(wù)的宣傳力度，增加街道和社區(qū)對社區(qū)內(nèi)托育服務(wù)的認可度和接受度，積極構(gòu)建社區(qū)普惠服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，充分發(fā)揮家庭托育點的鄰里互助作用，持續(xù)打造“方便、平價、優(yōu)質(zhì)”的社區(qū)家庭托育點特色優(yōu)勢。

第四，加快托育服務(wù)轉(zhuǎn)型升級，促進托育服務(wù)品質(zhì)提升。一是盡快出臺有關(guān)標準規(guī)范，明確各類托育服務(wù)機構(gòu)目標定位，從托育服務(wù)機構(gòu)資質(zhì)、人員素質(zhì)、服務(wù)規(guī)范、師生配比、衛(wèi)生健康、營養(yǎng)和食品服務(wù)、環(huán)境和設(shè)備等方面作出明確規(guī)定，使托育機構(gòu)的建設(shè)發(fā)展有法可依、有章可循。二是加快推進托育機構(gòu)服務(wù)內(nèi)容的轉(zhuǎn)型升級，鼓勵托育機構(gòu)提供保育為主、“保”“教”結(jié)合的多元化特色服務(wù)，同時積極開展托育機構(gòu)服務(wù)質(zhì)量動態(tài)評估，發(fā)揮評估對機構(gòu)服務(wù)質(zhì)量的鑒定、診斷、改進、激勵和導(dǎo)向作用，改進托育機構(gòu)的服務(wù)內(nèi)容，提升其服務(wù)水平。三是充分運用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能等現(xiàn)代信息技術(shù)，積極發(fā)展智慧托育，為有需要的家庭、機構(gòu)提供遠程咨詢指導(dǎo)服務(wù)，不斷提高托育服務(wù)的質(zhì)量。

第五，推進專業(yè)人才隊伍建設(shè)，以高質(zhì)量人才引領(lǐng)托育服務(wù)發(fā)展。其一，通過學(xué)歷教育培養(yǎng)專業(yè)化、高層次的托育服務(wù)隊伍，并強化托育服務(wù)人員的崗位技能培訓(xùn)，把托育機構(gòu)從業(yè)人員培訓(xùn)納入當?shù)卣殬I(yè)技能培訓(xùn)計劃，實現(xiàn)托育服務(wù)專業(yè)人才供給擴容。其二，深化校企合作、產(chǎn)教融合，支持實訓(xùn)基地建設(shè)，培育一批產(chǎn)教融合型托育平臺，吸引更多優(yōu)秀人才從事托育服務(wù)。其三，根據(jù)托育崗位職責(zé)和行業(yè)特點，探索建立托育機構(gòu)人員職業(yè)等級評定、崗位分級發(fā)展、崗位晉升和榮譽制度，打通托育職業(yè)成長發(fā)展通道。其四，健全完善科學(xué)合理的托育服務(wù)人才最低工資標準、津貼補貼標準和服務(wù)質(zhì)量評估標準等制度規(guī)范，落實托育服務(wù)人才社會保障，切實增強托育服務(wù)專業(yè)人才隊伍的穩(wěn)定性。

第六，統(tǒng)籌區(qū)域城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，打造托育服務(wù)特色優(yōu)勢。一是積極推動區(qū)域和城鄉(xiāng)托育服務(wù)均衡發(fā)展，財政資金和優(yōu)惠政策等適度向欠發(fā)達地區(qū)和農(nóng)村地區(qū)傾斜，鼓勵托育服務(wù)供需矛盾突出、條件較好、積極性高的地區(qū)探索各具特色的托育服務(wù)模式。二是依托不同地區(qū)的城鄉(xiāng)發(fā)展水平、人口結(jié)構(gòu)、財政能力、家庭收入結(jié)構(gòu)等社會經(jīng)濟特征，不斷比較當?shù)赝杏?wù)模式與家庭需求的匹配度，積極發(fā)掘具有當?shù)靥厣耐杏?wù)需求與實施路徑，例如山東濟寧的“1+N”特色托育服務(wù)模式、安徽省淮北市的“一體式、調(diào)節(jié)式、嵌入式、融合式”四種托育模式等。三是因地制宜、因地施策，城市地區(qū)托育服務(wù)的供給必須充分考慮城鎮(zhèn)化發(fā)展、老城區(qū)改造和人口流動性強等現(xiàn)實，而在農(nóng)村社區(qū)綜合服務(wù)設(shè)施建設(shè)中要統(tǒng)籌考慮嬰幼兒照護設(shè)施建設(shè)，加強城鄉(xiāng)社區(qū)嬰幼兒照護設(shè)施與社區(qū)衛(wèi)生、文化、體育等設(shè)施的功能銜接，充分發(fā)揮綜合效益，為育兒家庭提供高質(zhì)量的普惠托育服務(wù)。

（作者為華東師范大學(xué)中國現(xiàn)代城市研究中心研究員，華東師范大學(xué)社會發(fā)展學(xué)院教授、博導(dǎo)；華東師范大學(xué)社會發(fā)展學(xué)院博士研究生羅志華對本文亦有貢獻）

責(zé)編/韓拓 美編/李祥峰

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